支农资金监管范例

本文作者：孙明远 王福山 李自坤 单位：山东省微山县农业局

1前言

农业是安天下、稳民心的战略产业，是一切产业发展的源头和母体，也是当前保增长、保民生的基础。支农资金的投入是解决“三农”问题的物质基础，是新农村建设和发展现代化农业取得成效的重要保障。要实现科学跨越的战略目标，必须牢固树立农业是基本国情的观念，完善财政支农资金管理，加快推进现代农业发展，从更高层次上夯实农业基础，打牢农业根基，有效促进农业经济发展。

2明确分工负责，落实管理责任

对财政支农资金的分配、拨付和项目管理严格实行“领导负责制”，明确各乡镇政府党政“一把手”对本乡镇财政支农项目的可研论证、申报和资金安全运行、使用绩效等负第一责任；项目主管部门负责人对财政支农项目的确立、资金安排、项目监管等负第一责任；财政部门负责人对专项资金拨付和财务管理负第一责任。严格实行财政支农项目和资金管理责任追究制度，财政局和项目主管部门明确职能分工，加强相互监督，审计局依法审计监督财政支农资金，对违规、违纪使用财政支农资金，给国家和群众造成重大损失的，依法追究行政责任和法律责任。同时，实行专账管理，确保资金安全。以县为单位，财政下拨到县直各部门、各乡镇的财政支农资金，都必须建立专账。严禁将财政支农资金和单位预算资金合并使用；严禁将财政支农资金直接划拨到乡、镇政府或借调到县直主管部门使用。对财政扶贫、义务教育、退耕还林补助资金、粮食“三项补贴”等各项财政支农资金，由县财政部门在国库设立“财政支农资金专户”，实行专户管理，专账核算，封闭运行。

3撬动社会资金投入

以财政支农资金整合为契机，不断改进整合资金的引导和支持方式，充分发挥财政资金的引导作用和财政政策的导向作用，调动民间、信贷、企业等社会资金投入“三农”的积极性。利用补助、奖励、贷款贴息等办法，鼓励、引导、吸引民间资金投入“三农”，形成在政府投入的带动下，主要依靠农民自己投工、投资改善农村生产生活条件的有效机制。大力推行财政担保、财政贴息等支农方式，鼓励农产品加工企业及农民群众借贷发展，吸引金融、信贷资金投入“三农”。

如东县是农业大县,随着全县财政实力的不断增强,财政支农资金的投入规模不断扩大。   2007年县财政预算内资金1.7639亿元投向“三农”,同比增长101%,财政用于新农村建设配套资金9612万元,支农力度前所未有,支农资金为历史之最。1亿多元财政资金,吸引16亿元社会资金涌向高效农业,全县实施规模以上农业项目48个,新增高效农业面积11万亩,高效渔业面积5万亩,全县农民人均纯收入达到6200元,同比增长12.7%。“三农”投入的加大,对财政支农资金管理提出了更高要求,但受体制机制、管理因素等方面的制约,目前财政支农资金投入分散、管理粗放、效益较低等问题较为突出,资金使用管理方式改革创新不够,财政资金放大效应有待进一步提高。   一、创新支农资金的分配机制。农业事权是农业投资主体在农业生产经营领域所担负的责任和必须履行的事务。合理划分农业事权范围,有利于增加农业投入的主动性和积极性,并为政府财权分配提供科学依据。由于多元化的农业主体在农业生产经营领域处于不同层次,应根据农业项目和资金特点来划分事权范围,就政府农业资金承担的事权而言,应侧重于导向性、示范性、社会性和保护性等公共农业事务,对农业生产经营进行宏观调控和整体协调,具体包括(1)完善农业补贴政策,调节和引导农业活动;(2)农业基础设施建设、生态环境保护;(3)农产品基地开发与建设;(4)农业科研、农业新技术引进、示范、推广和教育培训;(5)农业产前、产中、产后社会化服务体系建设,农产品质量安全体系建设;(6)重大农业自然灾害的预防与救助、动植物疫病的监测与防治、农村贫困人口的扶持与救助,等等。在此基础上,依据农业事权比例,赋予各级政府相应的财权,建立起财权与事权相互适应的良性关系,使财政支农资金集中投入,真正发挥政府支农资金的整体效益。   二、创新支出资金的投入机制。借鉴国外农业投入方面的基本做法和经验,依靠制度和法律的强制约束来规范政府行使农业投入的职责。改革以财政经常性收入增长指标来衡量和安排农业投入的制度设计,明确规定财政支农投入占财政总支出的比重要高于上年。一是增加支农预算安排。除县本级在安排预算时增加支农投入外,各镇在编制预算时也应按照“两高于、一确保”的要求增加镇级支农投入,用以支撑全县农村河道疏浚、小型泵站改造、高效农业规模化建设、绿化建设以及农村集居点建设、农村道路、农桥改造等项目,确保财政支农资金在财政总支出中的占比不断提高。二是用好用足财政支农政策。在落实“两高于”要求的基础上,认真落实中央和省出台的各项支农投入政策。对耕地占用税税率提高后的新增税收用于“三农”、水利建设基金、农业重点开发建设资金、防洪保安资金、土地出让金用于农业土地开发部分、新增建设用地有偿使用费等各项用于农业的资金,全部落实到位,为加大农业投入提供资金保障。三是积极探索多元化投入机制。充分发挥财政政策的导向作用和财政投入的带动作用,积极探索“政府支持、社会资助、农民兴办”的多元化投入机制,综合运用财政贴息、财政补助、以奖代补、奖补结合等方式,激发广大农民自主创业的愿望,鼓励和引导民间资金、信贷资金和社会资金向“三农”投入,积极扶持“公司+基地+农户”的经营模式,不断培育壮大一批新的农村经济主体。四是积极争取支农项目资金。为弥补由于我县财力拮据造成的支农投入不足,财政部门应配合农口部门,以农村新五件实事为主线,积极申报新农村建设项目,力求在农业产业化、稻麦良种推广、农业三项工程、海洋渔业开发、林业绿化建设、小型农桥、农科推广等项目的申报上有新突破,为支持全县新农村建设争取更多的项目补助资金。   三、创新支农资金的政策机制。近年来财政支农资金管理的实践表明,全面落实各项财政支农资金政策,有利于促进支农资金的集中投入和效益提高。一是加强“一折通”发放管理。在调查研究的基础上,及时制定“一折通”发放后续管理办法,进一步完善惠农补贴“一折通”发放工作,让公共财政阳光普照农村大地。二是加强规划引导。认真制定我县农业农村年度发展规划和中长期计划,依照规划来确定财政支农资金支持的优势区域、主导产业和重点项目,并围绕主导产业构建财政资金整合平台。三是加强资金统筹安排。按照“渠道不乱、用途不变、财尽其用”的原则,聚集各方面资金,实行支农资金的集中投入。   四、创新支出资金的监管机制。在加大财政支农投入的同时,完善财政支农资金管理办法,确保支农资金使用合法、规范、透明、高效。一是落实支农项目建设责任制。   规定项目实施单位必须严格实行项目“法人”制、招投标□徐守华制、工程管理制、合同制和竣工验收制,通过项目论证、立项、招标、施工监理和竣工验收,形成自上而下的责任管理体制。监督检查部门依法履行监督程序,依法评价检查结果,对违法违纪行为依法处理,对支农资金运行的全过程进行监管。二是严格执行项目资金报账制。按项目资金开支范围和工程进度分期付款,实行支农项目资金国库集中支付制度,减少资金拨付的中间环节,杜绝截留挪用专项资金现象。严格执行县级财政报账制有关规定,全程参与项目监管,坚持专人、专账、专户核算,保证项目资金核算的及时、准确、完整。三是明晰资产产权。建立和完善农业投资形成的资产产权关系和经营机制,明确农业项目各投资主体的产权。(1)对公益性农业项目,明确行政主管部门国有资产监管机构的职责,理顺国家所有权和管理权的关系;(2)对经营性农业项目,明确经营性资产管理体制与运行机制的关系,构建运营主体,实现所有权与经营权相分离;(3)农业投资形成的经营性资产统一由主管部门登记建帐,委托有关单位经营管理,并明确出资者职权,确保出资者享受权益。四是增强资金使用透明度。规范农业工程项目的预算、工程招投标、工程预算付款等环节,保证人民群众的知情权,并将财务收支情况和形成的固定资产张榜公布,接受社会和群众监督。   五、创新支农资金的绩效评价机制。针对目前支农资金管理中出现的问题,全面开展财政支农资金绩效考核和评价,通过可量化、可对比、可分析的方式衡量资金支出的成本与效益,进而建立以结果为导向的资金高效管理使用机制。一是建立和完善财政支农资金绩效评价指标体系。提高绩效评价的质量与效果,可根据建设资金项目具体建立定性与定量相结合的综合评价指标体系,定性指标可包括是否有行业或专项规划、是否擅自调整项目批复建设内容、是否擅自调整省补助资金使用计划、是否专款专用和存在挪用移用现象等指标进行定性评价。#p#分页标题#e#   考核指标由项目建设管理评价、资金使用管理评价、项目实施和效益目标评价等指标组成。二是建立项目资金考核评价、内部责任和绩效审查制度。建立绩效考评工作信息库,系统收集绩效考评监测数据和资料,积累经验,不断完善绩效评价工作。在项目组织实施中,要树立“问效”和“问责”意识,及时自我评价项目实施进展、资金使用、项目效益、存在问题等,同时,不断总结经验教训,加强宣传,扩大项目影响力和带动力。充分用好绩效评价结果,要把项目实施的绩效评价结果与今后项目立项挂钩、与干部任用挂钩。三是健全财政支农资金绩效评价监督管理制度。按照突出重点、形成合力、提高效率的要求,在支农支出预算安排、预算执行和绩效考评三个环节,建立规范的政府财政支农资金绩效评价管理制度,包括项目的立项、选择、实施、竣工、后续管理等整个资金运行全过程管理的规范化。并根据评价结果,及时调整支农资金的使用方向,合理制定补助定额,确保有限的资金发挥出更好的使用效果。

摘要：在我国农村和农业发展历程中，财政支农资金一直是农业发展的有效助力，特别是党的十六届五中全会以后，开启了社会主义新农村建设，大量支农资金下拨，有力推动了新农村建设步伐，提高了农民生活水平。时至今日，我国经济已经发展到了以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新阶段，尤其是近年来的“乡村振兴战略”、“打赢脱贫攻坚战”等政策对解决三农问题提供了强有力的支持，在新农村建设和支农资金使用实践中也总结出很多宝贵经验，但在支农政策落实期间,财政支农资金管理方面仍存在资金支出结构不合理、使用效率有待提高、支农资金的管理分散等问题。文章就相关问题进行研究，以期乡村振兴中各项财税制度更加合理，资金使用更加科学，以高效率推动财政支农资金在实践应用中发挥更大的作用，助力农业经济。

关键词：财政支农资金；新农村建设；问题；对策

农业经济在国民经济中有着不可取代的重要作用，关系着人们基本生存和日常生活，没有农业不用谈发展。特别是随着新农村建设的不断推进，财政支农资金大量投入农村，而县级财政在此过程中起基石作用，县级财政支出中农业领域的消费金额所占全部支出的比例大小直接反映了地方是否看中农业的发展。但是，农业有着自身特性带来的局限性，如农业产品的脆性、不独立性等，需要财政资金扶持以稳定投入和供给。那么，如何在加大对农业支持的同时加强干预管理力度,保证支农资金效率能够显著提高是相关部门应认真思考的问题之一，只有认真分析存在的问题，并做到有的放失，进行财政支农资金管理工作的创新和改进，才能真正发挥财政支农资金的作用，并有效促进美丽乡村事业可持续发展。

一、新农村建设和财政支农资金相关概述

继十六届三中全会以后，如火如荼的社会主义新农村建设拉开帷幕，这是国家为改善农民生产生活条件，促进农村发展所制定的重要战略目标，特别是在党的中提出乡村振兴战略，要求必须把“三农”问题作为全党工作的重中之重，为实现这一目标，上至国家，下至每一个相关单位和基层人员都在竭尽全力为之努力。一项项支农政策落地实施，一笔笔支农资金拨付到位，各财政单位都在有规划、有制度、有保障地配合美丽乡村建设，各基层单位更是加强责任意识、创新意识的宣传指导，科学筹划、认真研究并进行专项部署，以此加强农村地区、农业建设投资力度，深化农村经济改革。经过努力，我国美丽乡村建设确实取得不错的成绩，农村基础设施建设更加完善，城乡差距逐渐缩小，农民居住生活条件得到大大改善，但是还存在很多需要解决的问题，比如农村产业发展问题、农村环境问题等，需要财政支农资金的持续支持。财政支农资金是指国家财政部门为促进农业发展拨付的各项费用支出，包括国家举办的农业建设支出、科技费用、事业费和帮助农村生产建设等费用。自2004年以后，对财政支农资金的投入逐渐增加，农业现代化发展也在不断推进，支农资金在“三农”建设中发挥着不可取代的作用。对于县级财政来说，财政支农资金来源广泛，包括中央预算内投资、省自治区、直辖市预算内投资、市级配套投资、县级配套投资、农（牧）民自筹和其他投资主体，且资金数额大，同时使用范围广泛涉及，农业保险、粮食规划、农业发展资金、动物防疫专项资金、牧草良种补贴资金、退耕还林及饮水安全、扶贫发展等各个方面。因此，重视财政支农资金的管理和使用，既包含中央及各级财政部门与同级涉农部门之间的横向流动，又包括自中央向地方各涉农部门的上下级的纵向流动，提高资金投入灵活度和使用效率，确定专项资金落实到位，使财政支农资金能够精确聚焦于“三农”工作，从而确保农业对我国经济建设的支持作用。

二、我国财政支农资金管理现状分析

（一）财政支农资金使用不合理。财政支农资金是为了支持农村经济发展、降低农民生产成本、促进农业发展，但在实际执行中存在资金结构不合理、资金使用不科学等问题，使农民不能真正感受到政策的实惠，从而导致农业生产工作滞后，支农资金也不能发挥其实际作用。在农业项目中，种类繁多且事务复杂，很多工作都是由当地行政单位和各乡镇具体负责，管理部门职级存在交叉现象，财政支农资金不能进行有效整合，使用效率大大折扣。除此之外，在地方上仍然存在挤占、挪用专项支农资金的现象，更有甚者虚假上报项目套取支农资金从中牟利，使得财政支农资金没能发挥特定的使用价值。

一、我市近年来财政政策机制的积极成效   从近年来我市实施的财政政策情况来看,城乡统筹发展的财政政策的积极效应正日趋明显1、免税增收,促进城乡居民收入同步增长。近年来,市委市政府按照统筹城乡发展的总体思路,出台了一系列支农、惠农的财政政策措施。   2004年,我市在全省率先免征农业税。当年全市免征农业税及其附加总额约为4399万元,人均减负65元左右。同年4月制定下发了《关于促进农民增收的若干意见》(16条);同年7月市委六届八次会议讨论并通过了《关于加快城乡居民收入增长的决定》,明确提出城乡居民增收的目标,即到2012年,城镇居民人均可支配收入达18000元,农民人均纯收入达7600元,年均增长8.4%和10.6%。坚持城乡统筹,同步谋划,共同提高。2005年,5月又出台了《关于进一步加大对“三农”支持力度的若干实施意见》(17条),进一步体现了我市市委市政府“以人为本,富民优先”的工作思路。另外,近几年,国家出台了粮食最低收购政策,引导粮食价格合理回升,促进农民增产增收。   我市在全面免征农业税的基础上,推行种粮农民直接补贴、良种补贴、大型农机具补贴和粮食最低保护价收购等政策。从2004年开始,粮食直补工作在全市范围内全面推行以来,市财政安排直补资金达1385万元。2005年,全市发放良种补贴资金达1064万元。2006年、2007年,财政共用于粮食直补、退耕还林粮食补助以及粮食综合直补资金分别达2235.55万元和3761.02万元。   在免税增收及多种惠农政策的鼓励下,农民生产的积极性大大提高,农民收入也实现了跨跃式增长。2004年城市居民可支配收入为10189元,同比增长15.9%,而农民人均纯收入达3985元,同比增长27.6%,创造了农民增收额的历史最高水平,收入增长速度自98年以来,首次高于城市居民。2005年城市居民可支配收入11935元,增长17.1%,农民人均纯收入达4511元,同比增长13.2%。2006年城市居民可支配收入13700元,增长14.8%,农民人均纯收入达5200元,同比增长15.3%,再次超过城市居民收入增长速度,农民增收出现良好的增长态势。2007年城市居民可支配收入15000元,同比增长9.5%,农民人均纯收入达6000元,同比增长15.4%。市委市政府始终将增加城乡居民收入统筹考虑,十六大以来的五年,城市居民人均可支配收入增幅15.7%,而农民人均纯收入增幅也达15.6%,实现了城乡收入的同步增长。   2、加大对农村基础设施建设投入,让农村居民共享公共财政“阳光”的温暖。   中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文强调指出,农村基础设施脆弱和技术进步缓慢是中国农业发展中非常致命的问题。党中央、国务院对这个问题看得很清楚,这几年在不断加大对这些方面的投入。根据中央的有关精神,我市在坚持“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的方针指导下,不断扩大公共财政覆盖农村的范围,重点加强了农村基础设施建设和农村公共事业的发展,着力改善农村生产生活条件。   一是加大了小城镇建设的力度。我市坚持用以奖代补的方式安排专项资金,带动乡镇民力、外来投资、银行贷款等方式投入项目达30多个、8000万元。2004年、2005年完成投资11.6亿元,使当涂县和中心镇的服务功能明显增强。同时我市将实施农村生活垃圾集中处理工程列入2007年市民生工程,按照“县区规划、乡镇实施、村级承办、农民参与”的原则,重点在城中村、城乡结合部、中心镇、县城周边地区实施农村生活垃圾集中处理。2008年起逐步向远郊延伸,力争用3至5年时间,采用市场化运作方式,率先在全省实现农村生活垃圾无害化处理,这将大大改善农村居民的生活环境。   二是实施道路“村村通”和有线电视“村村通”工程,大大便利了农民出行,促进了农副产品的商品流通和改善了农民的业余生活。我市农村公路“村村通”工程,建设于2005年开始实施,总计划为768.58公里,总投资为2.1亿元。2005年全市共完成112条、400公里的“村村通”道路建设任务,总投资达1亿多元。目前公路通车总里程已超过1500公里,100%的行政村已通公路。“村村通”道路建设改善了我市的公路路网结构,改善了农民的出行条件,加速了农副产品的商品化进程,为统筹城乡发展奠定了坚实的物质基础。作为市政府为民办实事的三十项民生工程之一的有线电视“村村通”工程,自今年实施以来,截止到6月底城郊地区已有301个自然村,13383户农户看到了有线电视,已完成投资647万元。目前市郊区域农户20户以上的自然村,已有80%多实现了有线电视通播,向山镇已全部完成,佳山乡完成了90%,濮塘镇覆盖70%—80%,银塘镇有线电视“村村通”工程正积极向前推进。2006年以来,我市已为市郊农村200多个自然村开通了有线电视,4000多户农民家庭喜看有线电视节目,极大地丰富了农民的业余生活。   三是实施安全饮水工程,提高农民的生活质量。我市农村饮水安全工程自2005年9月份开工建设以来,各项工程均按计划稳步推进。截止到2007年8月中旬,累计完成投资1.99亿元,占工程总投资的98.5%。完成新建水厂3座、改造水厂15座、新建加压站5座、铺设延伸输配水管网8000余公里,解决农村饮水不安全人口43万人。今年继续完成计划任务,再解决18.67万农村人口的饮水不安全问题。这项工程完成后,全市农村集中居民点自来水供给率达到100%,水质符合国家《生活饮水卫生标准》。这项民生工程将大大提高农民的生活质量,也使农民充分享受到了公共财政“阳光”的温暖。   3、财政的支农支出每年都呈上涨趋势,极大地支持了农业经济社会的各项事业发展。   财政是政府统筹城乡发展的重要手段。政府可以充分运用财政政策,在预算安排上用制度保障增加对农业的支出,以缩小城乡差距,促进城乡经济社会协调发展。根据学者作的有关分析说明:财政支农支出对GDP的作用较大且呈正向变动关系,财政支农支出每增加1%,农村GDP就可以增加6.822%,财政支持力度越大越有利于农业的发展和农民增收。按照中央规定的“三个高于”(即财政支农资金增量要高于上年,国家固定资产投资用于农村的增量要高于上年,土地出让收入用于农村建设的增量要高于上年)要求,我市不断加大对“三农”的投入,并确保支农资金每年按照不少于20%的幅度增长,新增投入主要用于新农村建设。2003年至2006年四年间,我市财政支农资金年初预算安排28048万元(按调研表口径统计),年均增长了20%,且主要安排在农业、林业、水利和气象支出、农村基本建设和农业科技发展等五类支出,基本上做到了依照法定要求安排落实支农资金,有力地促进了农村经济社会的各项事业发展。   二、两点思考:   1、继续加大对农民增收的政策扶持,建立农民负担综合监管新机制,确保农民增收,负担减轻。   虽然这几年我市实施了一系列增加农民收入的惠农政策,农民的收入年年创新高,但城乡收入差距还是存在。因此要继续加大对农民增收的政策扶持,促进农民增收;还要防止新的农民负担产生,使农民减收。目前农村税费改革已经升级为以县乡财政体制、农村义务教育和乡镇行政管理体制改革为重点的农村综合改革。我市作为试点按照新体制要求建立了农民负担综合监管新机制:一是建立健全了农民负担源头防范机制;二是建立健全了农民负担责任追究制,实行农民负担监控一把手总负责;三是建立健全了减轻农民负担考核机制;四是进一步完善了“一事一改”筹资筹劳机制,规范预算、审批程序,确保农民负担不反弹。   2、调整支出结构,整合支农资金,提高财政   支农投入资金的使用效率。   一是要推进农村综合改革,大力调整支农支出结构。虽然近几年我市对农业支出安排年年增加,但县级财政依然属于“吃饭型”财政,支农支出基本上用于农口事业单位的正常运转,用于农业事业费支出的比重达60%以上,生产性支出比重日趋减少,削弱了财政支农的功能与作用。而县级农村经济生产和社会事业发展所需要的财政支持基本上依靠上级财政的支持。目前我市进行的包括乡镇体制改革、县乡财政体制改革以及农村义务教育体制改革在内的农村综合改革,一是精简了机构,减少了人员,并规定五年内乡镇机构、编制、人员零增长,从而缩减了财政“吃饭性费用”,而能保证农业生产性支出的增长,在一定程度上调整了财政的支农结构。二是对农村综合改革中乡镇分流人员减少的支出,其财力继续留在乡镇,调动了乡镇增收节支的积极性,使县乡农业的经济生产和社会事业有了一定的财力支持。   二是要整合支农资金,强化管理,发挥资金的整体效益。我市的支农资金管理是财政部门会同各行政主管部门共同参与的多头管理方式。财政部门负责支农资金的预算安排,行业主管部门则负责项目设立、实施与管理等工作。目前由财政管理的涉农资金比重不高,2005年财政支持“三农”投入达2.24亿元,财政局农业科管理资金仅为40%,其他60%分别由各主管部门掌握;同时,还存在同类资金分属不同科室管理,如财政对农民的补贴资金,就分别归属于财政局的农业科、经建科、行财科、农财科等科室。由于支农资金的分散管理,统筹协调较为困难,形成不了合力,难以发挥整体效益。为了集中有限的财政支农资金,最大限度地发挥财政支农资金的功效,应以县级为单位进行支农资金的整合。我市作为试点市已探索出了整合支农资金的管理模式,即坚持以财政为中心,一个“漏斗”向下的资金管理模式。这样做有利于对资金管理使用和效益情况进行完整的、全过程的监督;同时也梳理了资金管理机构,根据不同项目资金的管理要求对资金进行归口管理,要把同类项目的资金归口到一个机构去管理,从根本上解决同类资金多个部门管理和一个项目资金由一个部门多个机构进行管理的局面,真正使有限的财政资金发挥出最大的效用。

作者：梁天福 单位：湖北省襄阳市财政局

随着农村税费改革、农村综合改革、新农村建设的不断推进以及各项强农惠农政策和惠农补贴的增多，乡镇财政资金规模日益扩大，加之农业部门的农村经管站并入，乡镇财政所的工作量加大，承担的职能也越来越多，既要落实惠农政策和惠农补贴、开展涉农资金监管，又要抓好农村合作医疗基金征收、落实农村综合改革及管理任务，等等。全市基层财政干部努力适应职能转变，积极发挥基层财政服务、管理和监督的作用，促进了农村经济发展和社会稳定。但是，乡镇财政在履行职能的过程中，也存在着许多问题，主要表现在：

第一，资金监管力度不够。近年来，国家不断加大强农惠农投入力度，涉及乡镇的财政资金，除了乡镇财政直接管理的各项惠农补贴外，还有土地部门负责的土地整理资金、卫生部门负责的新型农村合作医疗基金以及水利部门负责的低丘田改造、大中型水库加固维修资金等。多数项目资金归口部门管理，乡镇财政在监管方面“插不进手”，导致专项资金被挤占、挪用的现象时有发生，难以充分发挥涉农资金的整体效益。特别是在新农合基金监管方面，基层财政反映很大。目前，乡镇财政所只负责新农合基金的征收，管理、审核、使用由镇合管办和镇卫生院负责，乡镇财政所无权过问。由于监管缺位，导致新农合基金在使用上随意性很大。部分惠农补贴资金也缺乏财政监管。一是水稻保险、能繁母猪保险补贴监管不到位。在水稻保险方面，由于农民自身管理到位，目前水稻受灾特别是大面积受灾的极少，再加上受灾后鉴定难、赔付低，农民对水稻保险有抵触，不愿投保。保险公司按照全市水稻的总面积收取保费和申报财政补贴，不据实赔付，而是按每个乡镇收费总额返还一定的资金，由乡镇自行决定赔付数额，导致农民受灾后赔付不到位。在能繁母猪保险方面，按照规定，保险公司必须上门逐户登记、签订合同，每头猪赔付在800—1000元，但保险公司认为工作量大、利润较低，不愿意开展。目前很多农民交了保费，保险公司却无户头。由于监管不到位，保险公司在申报财政补贴时，不是按实际投保头数，而是按全市养殖总数来申报，存在着套骗财政补贴的现象。二是农机补贴和良种推广资金监管不到位。资金由各县市区财政局业务科室直接拨付到农机、农业部门，资金的管理、使用、审核由农机、农业部门说了算，由于财政部门未参与监管，资金使用不公开、不透明，随意性很大，相当一部分财政专项资金流失或被挪用。

第二，支农资金缺乏有效整合。从调查的情况来看，财政支农资金管理条块分割，资金整合的体制障碍较大。支农资金的使用涉及众多部门，部门内涉及各个业务归口管理单位，上下级垂直对口管理，加之各项支农专项资金都有专门的用途，地方政府难以统筹安排，不利于集中财力办大事，导致很多部门支农惠农资金浪费多、使用效益低。如某区水利部门负责的水利建设和大中型水库除险加固资金每年高达4000多万元，而这些资金在使用上各自为战，大都投入到配渠的维修和某一渠段建设，不考虑整个渠系的建设情况，致使投入的资金发挥不了应有的效益。

第三，乡镇财政建设落后，不能满足职能转变的需要。一是管理体制不明确、工作经费无保障。目前，襄阳市乡镇财政所有的由县垂直管理，有的由县乡共管，有的完全下放乡镇管理，没有按照省财政的规定统一划归到各县市区农村财政管理局管理，导致基层财政管理上下难以协调统一，上级财政对基层财政管理、指导和监督的难度加大。农业税取消后，长期以来维持乡镇财政所运转的农业税征收经费没有了，而上级财政也没有给予相应的工作经费，不能满足正常工作的需要，给挤占、挪用项目资金留下了隐患。二是基础设施建设严重滞后。乡镇财政所办公、居住用房大多建于上世纪七、八十年代，相当一部分年久失修，而农村税费改革后，原按规定从农业税附加中安排的房修费随之取消，近年来上级财政也没有安排专项资金用于乡镇财政所基础设施建设，基层财政的办公、生活条件和环境长期得不到改善，导致基层财政干部情绪大，思想不稳定，工作积极性不高。三是机构性质和人员身份模糊不清。农村税费改革后，乡镇财政所经历了改革分流定编定性，但到目前，乡镇财政所的机构性质仍然模糊，既不是事业单位，又不属于参公单位。对上已经和经管站合并，但在实际运行中还是各行其事。针对乡镇财政目前存在的问题，建议尽快出台有关政策和措施，确保乡镇财政健康发展，发挥其应有的职能作用。

第一，完善乡镇财政管理体制，确保乡镇财政管理到位。健全完善乡镇财政管理制度，把镇、村两级干部工资、公用经费支出的测算、审核、认定，乡镇事业单位发展支出、村级税费改革转移支付资金补助的核定和村级各项财政性资金的监督与管理，乡镇政府采购性支出管理，乡镇财政所建设等统一归口到农村财政管理部门，实行垂直管理，并安排相应的工作经费，确保乡镇财政管理到位。明确乡镇财政干部身份，将乡镇财政所按现有的职能纳入参公管理或者按局属二级单位模式纳入事业单位管理，从根本上明确乡镇财政干部身份和地位，调动乡镇财政人员工作积极性。同时，要提高乡镇财政干部待遇，加强乡镇基础设施建设，改善基层财政办公、生活条件。

第二，加大乡镇财政资金监管力度，全面落实“乡财县管”。借助国库集中收付平台，建立健全各种制度，把国库集中收付制度延伸到乡镇，真正实现各项惠农资金、公用资金、项目资金直达到个人、供应商和项目。同时，强化对乡镇新农合基金审核、拨付使用过程的监督管理。建议把乡镇新农合基金的审核、使用纳入乡镇财政的监督之下，由乡镇财政所派专人负责组织、协调新农合基金使用的审核与监督。

如何集聚资金，是经济欠达地区加快发展、推进新农村建设中的一个重要课题。近年来，随着党和国家对“三农”工作的高度重视，农村金融改革步伐的逐步加快，国家对“三农”方面的资金支持力度逐年加大，在这种情况下，充分利用财政和金融这两个杠杆，大力吸引信贷资金、整合财政支农资金，便成为落后地区破解资金瓶颈的现实选择。   一、林西县在支持农琦金融体系建设、进行支农资金整合方面采取的主要举措   “十五”以来，上级对我县的财政支农力度逐年加大，但由于财政支农资金项目多、分批次下达，项目申报分散，批复周期长，在一定程度上影响了支农资金的使用效果。为缓解县内资金有效投人不足的问题，林西县坚持两条腿走路，一方面大力吸引信贷资金，一方面试行整合财政支农资金。我们的具体做法:   一是根据现行农业产业政策和本地经济发展规划，按照“渠道不乱，投人不变、各司其职”的原则，整合各类支农专项资金，将预算内资金、预算外资金、信贷资金、社会资金“打捆”使用，切实发挥支农资金的整体效益。   二是转变扶持方式，建立财政资金的激励引导机制。在财政支农资金的使用过程中，采取财政补助、贴息、担保等激励方式，鼓励农民和企业充分利用市场机制进行融资扩张和发展，探索建立以财政资金为引导，金融资金、社会资本广泛参与的多元投资体系，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的示范和带动作用。   三是采取有效的财政措施，支持农村信用社的改革与发展，使其发挥在农村经济发展中的主力军作用。四是利用财政融资平台，在规划先行、协议推进的基础上，加强了与国家开发银行的政策性融资合作。通过支持金融体系建设，整合支农资金，有力支持了农村基础设施、农业综合开发、经济结构调整、农牧业产业化、农村社会事业的建设和发展。集中力量解决了一批农民群众关心，社会关注的大事实事。在农业生产发展上，重点扶持了奶牛、甜菜、食用菌三大产业化项目。在奶牛养殖上，自2(X)4年以来，县财政通过整合涉农项目资金2200多万元、县乡两级补贴近1570万元，吸引信贷资金2880万元、社会资金6400万元，新建标准化奶牛养殖小区20处、奶站22个，实现了奶牛养殖规模的迅速扩张，目前奶牛存栏翻60头，其中进口优质奶牛25%头。通过企业建、政府带、科技促，建设辐射周边旗县的6.9万亩甜菜基地。通过财政支农、信贷惠农，食用菌年栽培量始终稳定在500万盘袋左右。在促进农村公共事业发展上，全力实施了中小学布局调整和农村合作医疗。集中危房改造、开行贷款等6500万元资金，对中小学布局进行战略性调整，将全县中小学校由2004年底的147所撤并到26所。构建起“县办中学、乡镇办小学，一乡一校”的新格局。实现了规模办学、集约办学、均衡办学。启动了新型农村合作医疗，全县农民在册人口参合率达81.7%，常驻人口参合率达94.5%。在促进农民增收上，将退耕还林、舍饲禁牧、粮食直补等各项资金直接落实到农民手中。自2001年以来，我县共向农民落实各项补贴资金17111万元，提高了农民生产的积极性。   二、农村金融体系建设及整合支农资金面临的困难和问题   由于体制、机制、制度等方面的原因，落后地区金融体系建设和整合支农资金方面还面临许多困难和问题:   (一)金融体系建设方面   从我县金融运行看，农村金融体系功能不健全的问题十分明显:一是信贷主体弱化，功能萎缩。各国有商业银行在集约化经营战略的驱动下，大幅减少县以下机构网点，贷款审批权逐步上收，县级商行实际上已退化为上级行的“吸储部”。农发行功能单一，在支农工作中没有发挥大的作用。邮政储蓄利用竞争优势，使其在农村储蓄中的占比不断上升，且资金直接上流。县内金融服务中，形成了农村信用社“一家独大”而又“独木难支”的局面。二是农村信贷模式陈旧，服务缺失。随着农村产业结构的不断优化，农业产业化和城镇化进程的进一步加快，农村资金需求由单纯的农业生产需求向农业生产需求、消费性需求等多种需求并举转变。农贷需求由短期向中长期，由分散小额向集中大额转变。小额、流动、分散的传统农贷模式，已无法适应农户和农业生产多样化的资金需求。同时由于贷款农户可供担保的抵押品供给不足，造成了以产权分散、规模不经济为主要特征的农业经济和中小企业借贷非常困难。三是县内金融机构存贷差逐年拉大，资金“农转非”现象严重。2001年县内金融机构实际贷款余额高于存款余额3734万元，而2002年存款余额则高于贷款余额1098万元，到2005年存贷差扩大到48392万元。除农村信用社贷款呈增加趋势外，各国有商业银行贷款呈现逐年收缩趋势，资金外流问题日益突出。因此，在县域金融中，形成了资金大量需求与资金大量外流的矛盾、资金需求多样化与农村金融品种单一的矛盾、对资金的长期需求和资金供给的短期性的矛盾。发展县域经济、推进新农村建设期待农村金融体系的优化以至重构。   (二)整合对政支农资金方面   国家财政支农投资规模的不断加大，对促进经济欠发达地区的经济发展发挥了重要作用，但在资金的使用过程中也显露出了一些问题。1、资金分配管理部门多，统筹协调困难。上级管理和分配支农资金的有发改、财政、科技、水务、林业、交通、国土、民政等多个农口部门和涉农单位，项目资金管理方式方法多样，政出多门，计划下达形式各异。管理部门多，必然造成统筹协调难，主要表现为项目申报各自为政，多头申报。2、资金投放使用分散，难以形成合力。农业项目具有点多面广，单项投资规模小等特点。一些部门在安排支农投资时撤胡椒面，资金使用分散，致使投放效益大打折扣，难以发挥支农资金的集中效力。3、项目交叉重复安排，资金使用效率低下。目前不同渠道的财政支农投资，在使用方向，项目布局，建设内容等方面都不同程度地存在交叉安排和重复投资现象，造成了不同渠道的投资相互配套，给资金和项目管理带来了很大的困难。4、投资中间环节多，到位不及时。在资金拨付_L，不同来源的资金拨付渠道不一。财政的钱要层级拨付，资金到位相对缓慢，影响了项目的实施进度;行业部门的钱按条条拨付，有些资金在部门内部运转，甚至出现资金沉淀现象。使资金不能及时到位。#p#分页标题#e#   三、支持农村金融体系建议.整合支农资金的思路和措施。   (一)支持农村金融体系建设的主要思路和措施。   在整个“三农”投人中，信贷资金是一支重要的力量。在这方面，应综合利用财政、税收、补贴、贴息、支持担保体系建设等措施，充分挖掘信贷潜力。1、扶持农村信用社的发展，对信用社从政策上给予倾斜，从资金上给予以扶持，从经营上给予以帮助，帮助信用社消化历史包袱，降低不良贷款比率，提高资金充足率，加快改革步伐，逐步加大对县域内农业和工商业的投资规模。2、运用税收贴息等政策，鼓励引导商业银行为农业和农村经济提供金融服务。应该说，县域经济在自身发展壮大的同时，也为商业金触提供了发展的机遇，各商业银行应适时下放其对下级行贷款授信的额度与比例，切实加大对县域经济的信贷投人;适度调低系统内上存资金的比例和利率，有效遏制农村资金流向城市流向非农业，经济落后地区资金流向经济发达地区，资金盈缺布局不均衡，两极分化加大的问题。3、支持农业发展银行对政策性不良贷款进行清收盘活，减少不良贷款占比，拓宽经营范围，增加对农业综合开发，农田水利基本建设，产业化龙头企业等方面的资金支持力度。4、建立金融风险补偿资金，调动金融机构支农的积极性。通过市场化运作，建立农村和农业的保险补偿机制，完善农业担保抵押体系，架起沟通农户、工商户与金融机构的桥梁和纽带，重点解决贷款难的问题。5、依据人民银行《关于引导邮政储蓄资金回流农村的实施意见》，通过贴息、建立担保基金等方式，对邮政储蓄改革给予支持，积极引导邮政资金回流农村，支持农村经济的发展。6、要利用国家开发银行在农村墓础设施、农业资源开发、农村社会事业方面加大投人，全面推进协议、平台、机构、资金砚盖到县的大好时机，进一步加强与开行的联系与合作，争取其更大的政策性投人。   (二)推进支农资金整合的途径和措施   当前，推进支农资金整合已是大势所趋，且具备了许多比较有利的条件:一是上级已有明确的政策要求，财政部于今年5月份下发了(关于进一步推进支农资金整合的指导意见》;二是各方面认识在不断统一和深化;三通过试点积累了经验。但实际工作中，资金使用管理制度不统一，部门利益分割和支农资金使用管理缺乏统一协调等问题依然存在，我们认为，深人推进支农资金整合，要做好以下工作:I、扩大县级在项目安排上的审定权和财力运用上的自主权。当前，支农资金之所以分散重复，效益不好，与上级有关部门职能交叉重益，事权不清有直接关系，但要自上往下理顺职能，明确事权，则是一个十分复杂和长期的过程。县一级是各种渠道支农资金的集聚处和使用者，从支农项目申报开始，到项目实施完工，县级承担了对支农资金的全程管理。为更好的落实“以县为主”的整合原则，建议上级加大一般性转移性支付的规模，缩小专项资金的安排比例，扩大县级在项目安排上的审定权和财力运用的自主权，由县级按省级确定的资金使用原则和要求，因地制宜地自主确定项目，这样一方面有利于提高项目的针对性和实效性;一方面能使上级从项目评估论证及沟通等具体事务中解脱出来，提高宏观指导和调控的水平。2、建立上下衔接的支农资金整合协调工作机制。建议省市县都成立由政府主要领导负贵的支农资金整合协调工作小组，建立统一的立项申报机制，形成统一协调、“统分”结合、省市县联动，点线面共进的工作联系制度。对财政支农项目，特别是农业基础设施和农村公益事业项目，相对集中管理，强化统筹协调，尽力归并支出事项和纳人一个部门管理，确保支农资金按规划申报并有序投人，克服和避免多头审批、重复投资和分散投资问题，以提高资金使用效益。3、统一规划，以主导产业和优势项目打造支农资金整合的平台。提高支农资金使用效率必须规划先行，要根据区域内发展战略目标和经济社会自然资源条件，围绕推进新农村建设和“十一五”规划的要求，制定各专业发展规划，确定主导产业和发展的重点项目，以明确支农资金的重点投向。规划要区域统筹、上下衔接，重点突出，避免申报和实施中的盲目性、局面性、偏离性，确保集中资金用于牵动性强的农业资源项目、优势产业项目，以发挥资金的集聚效应。4、规范程序，科学安排支农资金。中间环节过多是形响资金高效运行的关键。当前，财政支农资金分类过细、切块过多、投向分散。为此，有必要对现有的财政支农资金进行认真清理，科学分类和合理归并，突出财政支农资金的公共性，采取直接拨付的方法，将支农资金直接由省级下拨到县级，这样有利于解决拨付环节多，流转时间长，不能及时发挥效益等问题。5、加强对资金和项目的监管。监奋是出实效的重要一环。对财政支农资金及项目安排要建立从立项、执行、实施的全过程监督体系。在资金和项目管理上，要严格做到“四制”，项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制;严把“四关”，项目设计规划关、资金使用关、工程质t关、工程验收关，充分发挥财政、审计和相关部门的监督作用，使每个项目都高标准建成并切实发挥效益。

项目资金管理中存在的问题   在这次调研中，基层反映的主要问题是：   第一，扶持定位不合理。目前，中央、省、市（区）、县四级均已设立了农民专业合作社财政扶持专项资金，但基本上以示范项目为主，扶持环节也大同小异，目标指向具有较强的雷同性。由合作社承担的其他各类财政支农项目，在扶持方向、扶持内容上也与各级财政专项资金有所交叉，分工定位不合理，形不成合力。   总体来看，扶持资金普遍存在重硬件建设，轻软件建设的倾向，不利于合作社加强规范化建设，提高经营管理水平，培养成员的合作意识。   第二，条件设置不科学。今年省级财政专项申报指南，要求入社成员100人以上，销售收入1000万元以上，标准化生产率100%。基层反映，这样的扶持条件门槛太高，真正能够满足全部条件的合作社少之又少。有些条件设置没有考虑到产业的特色和地方的特点，比如入社成员数，从规模经营的角度看，并不是越多越好，而应该考虑合作社的经营面积和规模。门槛过高，会造成两个后果：一是合作社申报材料作假，二是目标群体选择过窄，使一些正处于发展期的合作社难以获得扶持，不能体现财政资金的公平性。   第三，带动作用不明显。毋庸讳言，现在的项目评审机制有一定缺陷。评审的专家并不了解合作社的情况，只能依靠申报材料了解信息，结合设定的量化评价指标作出取舍。在调查中也发现，部分合作社运作不够规范，与成员利益联结不紧密，处于松散经营状态，并不能真正发挥合作社的带动幅射作用。一些合作社存在少数人操纵等问题，成员参与度不高，很难分享在收益分配、财政扶持方面的好处。还有一些合作社虽然运作比较规范，也获得了多次扶持，但缺乏好的合作社带头人，只会生产，不懂市场，成员人数和销售收入还维持在多年前的水平，带动作用十分有限，背离了财政扶持的初衷。   第四，相关手续不简便。财政部门为了规范项目资金管理，在相关手续上把关比较严格，这是可以理解的。但基层也反映，有些手续应该人性化处理。比如，合作社实施项目时，特别是农业基础设施投入，许多是由自身和农民来参与建设，无法提供正式的凭证和记账依据。合作社为了报账，只能去代开发票，无形中增加了税收成本，但实际效果是一样的。还有一些合作社反映，项目资金拨付时间过长，影响合作社项目的按期实施。第五，监管措施不到位。为了强化资金管理，一般采取项目直补，事后报账的做法，有效防止了项目资金层层截留、挪用、滞留的弊病，也大大减少了基层合作组织随意侵占、挪用项目资金的机会，起到了较好的监管作用。但是，由于财政部门对合作社的项目资金开支，只能在财务手续合法性的层面上进行核准，无法对开支的真实用途进行核准，因此，仍存在一定的漏洞。就上级部门而言，只能依靠抽查、督查等手段来加强项目资金的监管，但扶持项目数量众多，更多的合作社游离于监管之外。从基层部门来说，只增加工作任务，不增加工作经费，缺乏加强监管的积极性。   完善财政支持政策的建议   完善财政支持政策的总体目标，要能够提升专业合作社发展水平，能够提高财政扶持资金的使用效益，能够保障财政扶持资金的公平公正。   第一，各级扶持资金要形成合理分工。市级以上的财政专项资金，要扶持的合作社面广量大，只能通过示范项目的方式予以重点扶持。但是，在扶持的条件上，中央、省、市可以逐步降低门槛，适当兼顾不同规模的合作社，促进均衡发展。县级财政专项扶持资金，应该采取普惠制的扶持方式。凡通过审查，新列入专业合作社名录的，可根据合作社规模，分别给予数额不等的以奖代补资金，用于提升合作社的规范化建设水平。   第二，扶持有持续发展能力的合作社。从根本目的上说，财政扶持资金不是“施舍”，而是为了促进合作社的规范发展，能够充分发挥示范带动作用，让更多的农民通过合作社增收致富。在选择扶持对象时，必须着重考虑合作社是否具有持续发展的能力。因此，在项目申报方式上要加快探索“阳光”操作，努力做到公开、公平、公正。项目申报、资金下达通知必须在网上公开，接受各方监督。   为确保公开的有效性，乡镇确定申报对象后，应将申报的有关情况在政务公开栏予以公示，促进镇域范围内的合作社合理竞争。在条件成熟的情况下，要逐步将项目扶持情况在村务公开栏公示。通过“阳光”申报，将一部分“挂牌”、“翻牌”合作社剔除在扶持范围之外，使真正有发展潜力的合作社得到扶持，带动更多的农民成员受益。   第三，加快建立财政扶持项目储备库。为了合理安排财政扶持资金，建议由财政部门牵头、农办系统配合，加快建立专业合作社支农项目储备库，项目储备每年增补一次。今后，凡申报各级专业合作社财政专项资金和其他支农项目的，必须在项目储备库中选取。这样既可以避免项目的多头申报，又可以解决支农资金使用分散的问题，提高财政支农资金的绩效整合，做大做强合作社。   第四，突出财政专项资金的扶持重点。市级合作社财政专项资金，一方面要不断加大扶持力度，另一方面要突出扶持重点。一是要提升合作社服务能力。扶持环节要向大多数成员能够受益的基础设施、品牌销售、农产品加工倾斜；二是加强合作社内部培训。逐步改变重硬件建设，轻软件建设的倾向，财政扶持资金应更多用于合作社内部培训，不断提高合作社成员的生产技术、管理水平和合作意识；三是要促进合作社规范化建设。建议对内部运作规范、合作机制完善、服务水平较高的合作社，给予规范化建设奖励，以奖代补。   扶持对象主要是5个县级市的合作社以及市辖区其他类型合作社；四是开展贷款财政贴息试点。利用增量扶持资金，对专业合作社一年以上期限贷款，按利息的30%-50%予以补贴，既解决合作社的融资困难，又促进合作社的做大做强；五是探索建立融资风险平台。由市级财政出资设立农民专业合作社融资风险基金。由各级农办推荐信誉高、发展好、带动强的农民专业合作社作为首批融资服务对象，由银行给予一定额度的授信贷款。如银行在放贷中出现呆账，其损失由银行与风险基金各自按比例分担。对恶意不还款的合作社，永久取消其农业财政扶持资格。#p#分页标题#e#   第五，改善财政资金监管方式。事实上，财政支农资金的监管要完全依靠上级的督查是靠不住的，必须依靠乡镇基层力量，他们对合作社发展情况更了解，项目实施更清楚。乡镇农经部门和财政部门要互相配合，共同做好财政支农资金的监管工作。乡镇农经部门要指导合作社开展规范化建设，加强财务核算，设立成员账户，认真做好项目申报的审核、把关工作。乡镇财政部门要根据项目实施进度，及时拨付项目资金，切实加强监督管理。项目实施完成后，乡镇农经部门和财政部门要进行内部审计，出具审计报告，审计结果要逐级上报。基层提出的无法提供凭证等问题，在内审时予以确认，建议财政部门作为报账依据。在此基础上，上级部门再组织抽查、督查，形成上下合一的财政资金监管体系，确保扶持资金用到实处，真正发挥示范引导作用，促进农业增效，农民增收。

1、对财政支农资金实行项目管理，明确相关单位的责任

财政部门和项目主管部门要依法对项目建设资金进行监督检查，并配合审计等有关部门做好审计、检查、稽查工作。对骗取、套取、挪用、贪污专项资金的行为，除责令退还资金，弥补项目建设外，并依法对单位和直接责任人员进行处罚，构成犯罪的，移交司法部门依法追究刑事责任。

2、加强支农项目资金监督检查，严把支农资金拨付关口

实行项目管理，其次要加强资金控制，这是加强财政支农资金管理的“桥头堡”。在资金拨付前，要前移监督关口，将管理的环节做细，将项目的责任落实，确保资金拨付到位、使用有效、监管有力。

2.1竣工之后承包单位要初验自查

项目承包单位在每年末或项目全部完成以后，首先要自行初验，并写出验收报告和财务决算，请求立项单位检查验收。

2.2竣工之后立项单位要全面验收