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【摘要】《中华人民共和国监察法》明确其立法目的是对所有行使公权力的公职人员进行监察。然而，理论界对公立医疗卫生机构监察对象的范围一直存在争议。从监察对象的界定争议入手，通过对公权力、公职人员等核心概念内涵加以分析，提出公立医疗卫生机构监察对象的界定标准；结合公立医疗卫生机构的性质和人员组成等实际情况，进一步分析公立医疗卫生机构监察对象的范围，为公立医疗卫生机构监察对象的准确认定提供参考。
【关键词】公立医疗卫生机构；监察对象；公权力
《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）关于公立医疗卫生机构监察对象的规定使用了多个内涵不明确的概念，公立医疗卫生机构尤其是公立医院具有自身的独特性和独有的组成部门，其人员组成及分工相对复杂，如何精准界定其监察对象范围存在诸多争议，实践中也面临困惑。
1公立医疗卫生机构监察对
象现行规定及存在问题正确理解《监察法》关于公立医疗卫生机构监察对象的有关规定，是准确认定公立医疗卫生机构监察对象的前提。
1.1公立医疗卫生机构监察对象。现行规定《监察法》规定，监察机关对下列公职人员和有关人员进行监管，其中包括公立医疗卫生机构中从事管理的人员。但《监察法》未对“公职人员”和“从事管理的人员”进一步明确，导致实践中界定公立医疗卫生机构的监察对象面临困难。《〈中华人民共和国监察法〉释义》对公立医疗卫生机构中“从事管理的人员”作过列举式解释，如“…三是本单位的中层管理人员，包括管理岗六级以上职员，从事与职权相联系的管理事务的其他职员；…五是临时从事与职权相联系的管理事务的人员，包括依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组的组成人员”[1]。
1.2公立医疗卫生机构监察对象。现行规定存在的问题关于公立医疗卫生机构监察对象的现行规定及解释，存在以下问题：（1）概念模糊，没有提供判断公立医疗卫生机构监察对象的“金标准”。《监察法》及有关解释中出现了“公权力”“公职人员”“从事管理的人员”“与职权联系的管理事务”等多个内涵不确定的概念，但并没有进一步解释，导致理解困难。（2）列举式解释难以穷尽公立医疗卫生机构的监察对象。监察机关并不十分懂得公立医疗卫生机构尤其是公立医院的管理模式，而是否属于监察对象需要监察机关判断。现行规定和有关解释中对监察对象列举式且无“等”字样的解释会不可避免地出现“漏网之鱼”。（3）表述不清，监察对象的划分存在逻辑问题。如关于“中层管理人员”的表述，如果将“六级以上职员”理解为“中层管理人员”，则基层单位，如县级公立医院，其岗位级别最高还不到六级，则不属于监察对象，明显不符合立法原意；如果此处只是强调“从事与职权相联系的管理事务的其他职员”，则与其他列举内容重复。由于上述问题，导致实践中对公立医疗卫生机构监察对象的界定存在较大争议，主要体现在有些按照岗位设置划分，认为所有管理岗位工作人员都应确定为监察对象；有些则按照身份划分，认为所有正式工作人员都属于监察对象，合同制和派遣制员工中除了《监察法》明确的几种情形外，都不应认定为监察对象。
2公立医疗卫生机构监察对象界定标准与分析
2.1公立医疗卫生机构监察对象。界定标准的争议实践中，公立医疗卫生机构监察对象在认定上的困难，根源在于对公立医疗卫生机构监察对象的界定标准存在争议。主要有3种争议观点：（1）“身份”标准，强调要认定为监察对象首先要具有公职人员身份。这种观点认为，《监察法》第三条规定的本质在于具有公职人员身份，行使公权力只是对公职人员身份本质的描述。（2）“权力”标准，强调主体对公权力的行使，认为判断是否属于监察对象的本质标准在于是否行使公权力，而不论权力的行使者身份如何。（3）“身份＋权力”标准，强调要将主体身份与行使权力结合起来判断是否属于监察对象，首先要判断主体是否符合规定的身份特征，其次要判断主体是否行使公权力。本研究认为，“身份”标准过于强调主体的公职人员身份，而忽略了公职人员身份的本质在于行使公权力；“身份＋权力”标准则将现实中大量存在的行使公权力的非公职人员排除在外，缩小了监察对象的范围，无法实现监察全覆盖的立法目的；“权力”标准则准确把握了监察对象行使公权力的本质，既有理论依据，也符合现实社会发展需要。
2.2公立医疗卫生机构监察对象。界定标准中核心概念分析要解决争议，首先要明晰争议涉及的核心概念内涵。结合《监察法》的有关规定来看，主要涉及“公权力”和“公职人员”两个核心概念。2.2.1“公权力”内涵。传统意义上的“公权力”实质仅指国家公权力，是基于主权国家的建立而构建起来以实现国家职能的一种公权力，其载体为各类国家机关[2]。然而随着人类社会的发展与进步，“有限政府”理论日益受到重视，行政的核心目标从行政权力的有效配置走向公共物品（公共服务）的有效供给[3]，国家逐步将部分公权力“让渡”给社团、协会等社会组织行使；这些社会组织以其拥有的社会资源对国家和社会产生影响力、支配力，形成了社会公权力[4]。从监察全覆盖的立法原意看，《监察法》中的“公权力”应是涵盖国家公权力、社会公权力和国际公权力的一种新型公权力。除了法定的主体和程序要素外，主要从“公权”和“公财”两个基本要素理解“公权力”的内涵，是判断是否行使“公权力”的两个核心要素。2.2.2“公职人员”内涵。《监察法》使用“公职人员”而没有使用“公务员”和“国家工作人员”，考虑到《监察法》的立法目的，“公职人员”概念的内涵应比“公务员”和“国家工作人员”更广泛。结合“公权力”的内涵，“公职人员”应包含所有行使国家公权力、社会公权力和国际公权力的人员。因此，《监察法》中的“公职人员”应包括3类人员：一是所有公务员、国家工作人员；二是依职权或者受委托从事公务或“受让”政府部分职能提供公共服务的人员；三是其他依法履行公职（行使公权力）的人员。
2.3公立医疗卫生机构监察对象。界定标准《监察法》关于监察对象的概念，无论是“公职人员”，还是“从事管理的人员”“与职权联系的管理事务”“从事管理工作的人员”，其本质都是对公权力的行使。因此，监察对象的界定标准应采纳“权力”标准，强调主体对公权力的行使，不论权力行使者是否具有特定的身份。这也与《〈中华人民共和国监察法〉释义》等有关解释中将“临时从事与职权相联系的管理事务的人”认定为监察对象的规定相一致。公立医疗卫生机构同样应依据“权力”标准判断是否属于监察对象。
3公立医疗卫生机构性质、人员组成和监察对象范围
3.1公立医疗卫生机构性质。在我国，事业单位是由国家机关举办或者利用国有资产举办的社会服务组织，在一定程度上代表着国家，行使着社会公权力。公立医疗卫生机构作为典型的事业单位，数量庞大、人员众多，是承担社会医疗卫生服务事业的主体。其区别于私立医疗卫生单位的本质就在于具有“公”办性质，是国家出于公益目的，以国有资产举办、以提供公共医疗卫生服务为目的的社会服务组织，代表国家行使着社会公权力。公立医疗卫生机构作为非营利性的社会服务组织，一般不具有影响行政相对人权利义务的公权力。因此，判断公立医疗卫生机构的工作人员是否行使公权力，应分析其是否影响公共财产的占有、使用和处理。
3.2公立医疗卫生机构人员组成。随着公立医疗卫生机构的改革发展，其工作人员的组成和分工越来越复杂。从岗位设置角度分析，公立医疗卫生机构的岗位主要分为管理岗、专业技术岗和工勤岗3类。管理岗位人员具有领导或监管职责，一般指领导班子成员及对人、财、物、事进行监管的职能处室工作岗位人员。专业技术岗位人员具有极强的专业技术特征，如公立医院临床、医技科室的工作人员。工勤岗位人员承担服务保障职责，如公立医院导医、维保等岗位的人员。从人员身份角度分析，实践中公立医疗卫生机构的工作人员不仅包括有事业单位编制的工作人员，还有虽然没有事业单位编制但与有编制的人员同工同酬的合同制工作人员；这两类工作人员一般被认为是公立医疗卫生机构的正式工作人员。另外，部分公立医疗卫生机构还存在与有编制人员不同工同酬的合同制（以下简称合同制）和派遣制工作人员，合同制和派遣制工作人员又分为单位招聘和科（处）室自行招聘等情况。合同制和派遣制工作人员与前两类工作人员一样，广泛分布在管理、专业技术和工勤等岗位。
3.3公立医疗卫生机构监察对象范围。根据公立医疗卫生机构人员实际组成情况可知，并非所有工作人员都属于监察对象，应从岗位设置和人员身份2个纬度分析监察对象的范围。3.3.1从岗位设置角度分析。（1）管理岗位。根据“权力”标准，公立医疗卫生机构管理岗位的工作人员中，党委组成人员、行政领导班子成员、中层管理人员（主要包括职能处室正副处长、处长助理，科室主任、副主任、主任助理，总护士长、护士长、执行护士长以及教学老师等）在本单位具有一定的领导、管理或监督职权，行使了公权力，应属于监察对象。公立医疗卫生机构的基层管理人员，除了《监察法》及有关解释已明确的会计、出纳、采购、基建部门工作人员以外，在党办、院办、组织、人事、科研、教育、工会、医保、审计、纪检等部门中的普通工作人员，因对公立医疗卫生机构的人、财、物具有管理、监督等职责，直接或间接影响公共财产的占有、使用和处理，根据“权力”标准，应属于监察对象；在宣传、国际合作、信息、保卫、后勤等岗位以及公立医院的门诊、医务、护理等管理部门的普通工作人员，因其承担的是业务保障辅助工作，没有公权力的行使，不影响到公共财产的占有、使用和处理，因此不宜认定为监察对象。（2）专业技术岗位和工勤岗位。专业技术岗位和工勤岗位的工作人员，因其主要利用专业技能从事医疗卫生工作和单位正常运转所需的保障辅助性工作，没有公权力的行使，因此一般不应列为监察对象。如公立医院医生的处方权，无论是在公立医院还是私立医院，本质上都是对个人执业资格的认可，行使的是执业权利，而不是公权力，不应认定为监察对象。然而，正如《监察法》中规定，专业技术人员和工勤人员如果临时作为评标委员会等组成人员，也应认定为监察对象，其本质正是因为这部分专业技术人员和工勤人员行使了公权力。因此，判断专业技术人员和工勤人员是否为监察对象，应包括但不限于《监察法》中规定的情形。如，当其担任依法临时组成的药事委员会药品评审人员、职称评审委员会评委、仪器设备采购性能论证小组等组成人员时，亦应认定为监察对象。3.3.2从人员身份角度分析。是否行使公权力是判断监察对象的标准，因此无论是有编制工作人员，还是合同制、派遣制工作人员，只要在能够行使公权力的岗位，或临时从事与职权相关的管理事务，能够直接或间接对公立医疗卫生机构共同财产的占有、使用和处理产生影响，就应该纳入监察对象范围。综上所述，公立医疗卫生机构监察对象的界定，应采用“权力”标准，不论是否在管理岗位、是否是正式工作人员，只要行使公权力，都应认定为监察对象。具体而言，公立医疗卫生机构的监察对象，宜分为5类：一是本单位党委班子成员，如公立医院的党委书记、副书记；二是本单位的行政班子成员，如公立医院的院长、副院长；三是本单位职能处室和专业技能岗位的中层管理人员；四是能够直接或间接利用本职工作影响本单位公共财产占有、使用和处置的基层管理人员，包括但不限于《监察法》及有关解释所列举的人员范围；五是临时从事与职权相联系的管理事务的人员，包括但不限于《监察法》及有关解释所列举的情形。
作者:胡金艳 单位:中国医学科学院北京协和医院
