应急综合管理范例

完善国家应急管理体系，加强应急物资保障体系建设，是“十四五”时期的重要任务之一。随着经济社会快速发展，我国环境风险问题呈现出多发、高发的态势，环境应急综合管理工作面临诸多挑战。在当前形势下，建立健全环境应急管理体系，更加及时、科学、有效地处置各类突发环境事件，事关生态环境保护和人民群众安全感、获得感、幸福感。目前，我国在环境应急管理领域还有一些突出问题亟待妥善解决。比如，尚未形成完善的环境应急处置技术体系，环境风险预警防控机制建设仍然薄弱；环境应急管理人才队伍体系建设还不够，产学研合作粘性有待加强；部分企业对环境应急预案重要性认识不够到位，环境应急预案编制“走过场”“上下一般粗”等问题屡见不鲜。笔者建议，“十四五”时期加强环境应急管理工作，可从以下几方面着手。

第一，加强技术优化配置，完善环境应急预警与处置体系

进一步细化环境应急事件的规范科学分类，建立有针对性的突发环境事件应急处置技术库。通过事前技术优化配置和事中快速处置手段筛选匹配，将环境应急处置技术有机融入应急综合决策机制，实现智能决策技术与专家现场指导的相辅相成。根据不同区域面临的突出环境风险问题和特点，结合区域环境敏感性特征等需求，建立科学的技术标准、应急物资保障体系和完善的跨部门联动机制，实现技术、物资、人员的一体化运作。探索环境应急管理与大数据、云计算等新兴技术融合，形成协同性应急处置技术体系，构建集监测、预警、处置等多功能为一体的联用技术系统，做好与现有应急决策机制的有机衔接配套。完善重大风险源排查和数据共享机制，提高环境应急事件的处置效率和决策智能化水平，织牢织密跨部门、跨层级、跨区域的环境应急响应与综合协调立体网络，做到突发环境事件事中、事后全过程综合应急管理。

第二，完善环境应急管理人才体系，夯实应急处置能力基础

环境应急管理具有较强的复合性、综合性、系统性、专业性，要发挥科研院所、高等院校的优势，针对应急处置技术和综合管理的薄弱环节，加大基础型和应用型项目的科研投入。打造校企合作纽带，鼓励高等院校、科研院所等机构“订单式培养”环境应急管理领域的复合型人才。持续完善环境应急管理创新领军专家库，成立具有重要影响力的综合性环境应急管理组织，稳定环境应急管理的“政策链”“教育链”“人才链”“创新链”。

第三，加强企业环境应急预案管理的指导培训

强化企业对环境应急预案管理重要性的认识，指导企业规范环境应急预案管理和预案编制工作，突出风险点预防和事件发生后的处置方案。努力实现“一厂一案”“一企一策”的精细化管理模式，发挥应急预案的应急管理与指导功能。通过编印全行业环境应急预案范本、管理手册等方式，为相关行业企业提供学习参考。发挥好行业主管部门的监督作用和行业协会的协调组织作用，以专家讲课、交流研讨会、专题培训等方式，提高企业管理人员、专业技术人员在环境应急预案方面的管理水平和专业素质，将环境应急预案的编制工作贯穿突发环境事件的预防与应对、预警与监测、救援与处置、善后与恢复等各个阶段。

消防应急救援主体的法律规定

目前，从法律角度规范消防应急救援主体主要体现在法律、地方性法规、部门规章以及国务院和各省级人民政府的规范性文件四个层面。1998年《消防法》第27条第2款规定:公安消防队除保证完成本法规定的火灾扑救工作外，还应当参加其他灾害或事故的抢险救援工作。第34条规定:公安消防队参加火灾以外的其他灾害或者事故的抢险救援工作，在有关地方人民政府的统一指挥下实施。这是首次以法律的形式确认了公安消防队参加灾害或事故的抢险救援工作的职能，明确了抢险救援的主体是地方人民政府以及公安消防队。2007年《突发事件应对法》改变了以往针对突发事件单行立法的模式，通过确立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为主的应急管理体制，建立了突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等基本的应对框架，实现了对突发事件全方位、全过程的管理。作为一部突发事件应急管理的综合性法律，《突发事件应对法》并没有对消防应急救援主体作出具体的规定，从该法第9条和第16条规定的内容来看，《突发事件应对法》明确了国务院和县级以上地方人民政府作为突发事件应急救援的行政领导机关的地位。2008年修订的《消防法》，对消防应急救援主体作了进一步的规定。该法第37条规定:公安消防队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命安全为主的应急救援工作。第46条规定:公安消防队、专职消防队参加火灾以外的其他重大灾害事故的应急救援工作，由县级以上人民政府统一领导。可以看出，修订后的《消防法》将县级以上人民政府、公安消防队、专职消防队确立为消防应急救援的主体，并将1998年《消防法》规定的“参加灾害或事故的抢险救援工作职能”修改为“承担火灾以外的其他重大灾害事故的应急救援职能”，进一步强化了消防应急救援主体履行应急救援职能的专门性和独立性。

自《突发事件应对法》颁布以来，北京、辽宁、湖南、广东等省市针对本地实际情况，制定了应对突发事件的地方性法规，对应急救援主体进行了细化和拓展。其中与消防应急救援主体相关的规定主要体现在:一是设立了由县级以上人民政府领导的突发事件应急委员会、突发事件专项应急指挥机构及其常设办事机构;成立了应急管理专家组。二是具体规定了综合应急救援队伍、专业应急救援队伍、志愿应急救援队伍、单位专职或兼职应急救援队伍组成方式。提出依托公安消防专业队伍，建立综合应急救援队伍，承担综合性救援任务。与《突发事件应对法》相比，应对突发事件的地方性法规新增了突发事件应急委员会、突发事件专项应急指挥机构、委员会和指挥机构常设的办事机构、应急管理专家组、单位专职或兼职应急救援队伍作为应急救援主体，进一步规定了综合应急救援队伍的构成。2008年《消防法》修订以后，全国共有19个省、自治区、直辖市先后修订并颁布了消防条例，其中对消防应急救援主体的规定出现了以下新的变化:一是将公安消防队、专职消防队、志愿消防队等多种形式的消防组织纳入消防应急救援体系，如《江西省消防条例》第4条第1款、《甘肃省消防条例》第45条、《河南省消防条例》第43条、《安徽省消防条例》第40条、《山西省消防条例》第27条之规定。二是依托公安消防队建立综合应急救援队伍，如《黑龙江省消防条例》第54条、《河南省消防条例》第48条、《江西省消防条例》第4条第2款之规定。三是规定专职消防队从事消防应急救援活动应服从公安机关消防机构统一调动，如《青海省消防条例》第50条第2款、《西藏自治区消防条例》第52条第2款、《陕西省消防条例》第51条第2款之规定。四是建立消防与供水、供电、供气、通信、医疗救护、交通运输、环境保护、气象等有关单位和其他应急救援队伍的应急联动机制，提高消防应急救援能力，如《云南省消防条例》第43条第2款、《浙江省消防条例》第43条第2款、《河南省消防条例》第49条、《贵州省消防条例》第40条之规定。与《消防法》相比，各地消防条例将志愿消防队、依托公安消防队建立综合应急救援队伍、协助消防应急救援的有关单位和其他应急救援队伍纳入了消防应急救援主体的范围。

《公安消防部队执勤战斗条令》作为公安部的部门规章，对消防应急救援主体进行了相应的规定。一是规定了公安消防部队作为消防应急救援主体的具体职责范围。《公安消防部队执勤战斗条令》第81条规定:公安消防部队依照国家规定主要承担下列重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作:(一)危险化学品泄漏事故;(二)道路交通事故;(三)地震及其次生灾害;(四)建筑坍塌事故;(五)重大安全生产事故;(六)空难事故;(七)爆炸及恐怖事件;(八)群众遇险事件。第82条规定:公安消防部队依照国家规定和上级指令，参与配合处置水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林、草原火灾等自然灾害，矿山、水上事故、重大环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件。二是规定了消防应急救援的领导和指挥主体:县级以上人民政府和公安机关。三是规定了消防应急救援的协助主体:供水、供电、供气、通信、医疗救护、交通运输、环境保护、工程抢险、卫生防疫等部门和单位、有关专业应急救援队伍、应急救援专家组。(四)消防应急救援主体在国务院和省级人民政府规范性文件中的体现国务院规范性文件与消防应急救援主体相关的主要有三个:国务院《关于进一步加强消防工作的意见》(国发(2006)15号)、《关于加强应急管理工作的意见》(国发(2006)24号)、国务院办公厅《关于加强基层应急队伍建设的意见》(国办发(2009)59号)。

从上述国务院规范性文件规定看，与消防应急救援主体相关的规定主要体现在以下方面:一是从肯定公安消防队作为应急救援骨干力量进一步演进为依托公安消防队伍建立综合性应急救援队伍;二是明确了消防应急救援具体职能范围;三是从整个应急救援队伍建设的角度，提出建立充分发挥公安消防、特警以及武警、解放军、预备役民兵的骨干作用，各专业应急救援队伍各负其责、互为补充，企业专兼职救援队伍和社会志愿者共同参与的应急救援体系;四是明确了国务院、地方各级人民政府、国务院有关部门实施应急救援的领导职能。依据《突发事件应对法》、《消防法》、国务院办公厅《关于加强基层应急队伍建设的意见》，各省、自治区、直辖市先后制定了一系列与消防应急救援主体相关的规范性文件，初步确立了消防应急救援在国家应急救援体系中的地位、职能和综合应急救援队伍的组建方式、管理机构和组织指挥体制。具体体现在以下方面:一是依托公安消防总队、支队、大队组建省、市、县综合应急救援队伍。目前，全国已有30个省、自治区、直辖市组建了综合应急救援总队、支队、大队，除重庆市以外，都是依托公安消防队伍组建。综合应急救援队伍担负的职能范围和《公安消防执勤战斗条令》基本一致(关于危险化学品泄漏事故应急救援承担主体的规定，国务院办公厅《关于加强基层应急队伍建设的意见》和《公安消防执勤战斗条令》规定不一致)。二是各省、自治区、直辖市综合应急救援队伍组建方式存在一定差异，主要有三种模式:(1)单纯由公安消防队组建各级综合应急救援队伍，如河北省、海南省、上海市等。(2)以公安消防队为主体，以相关部门应急救援队伍为辅助组建各级综合应急救援队伍，如湖北省、天津市、广西自治区等。(3)统一整合辖区所属各类应急救援队伍组建各级综合应急救援队伍，如重庆市。三是各级综合应急救援队伍自身管理机构模式存在不同。#p#分页标题#e#

有的保持现有体制不变，综合应急救援队伍军政首长仍由各级公安消防部队军政首长担任，负责队伍的运行和管理。如河北省、海南省、浙江省。有的设置了由政府主要负责人为第一政委或者总指挥，公安消防部队军政首长为综合应急救援队伍军政首长、其他相关部门负责人参与的混合式组织领导机构，并成立混合式的日常办事机构。如贵州省、湖南省、陕西省。四是综合应急救援队伍组织指挥体制多样化。主要存在以下组织指挥体制:(1)日常管理体制不变，应急救援由各级政府和公安机关组织指挥。如河北省、黑龙江省。(2)日常管理体制不变，同时接受同级人民政府应急管理部门指导，应急救援由政府应急指挥机构统一指挥、调动和使用。如天津市、甘肃省、贵州省。(3)区分应急救援主体确定指挥机关。在综合应急救援队伍与公安机关各警种、社会其他联动部门及单位协同实施应急救援时，由地方人民政府统一组织指挥;当综合应急救援队伍与公安机关其他警种联合实施应急救援时，由公安机关统一指挥;当综合应急救援队伍独立实施应急救援时，由其独立组织指挥;当配合其他专业应急救援队伍实施应急救援时，由地方人民政府指挥。

消防应急救援主体法律规定的现状分析

根据省委、省政府《关于开展"三创四建"活动加快建设经济强省美丽河北的意见》（冀发【2020】4号）和省委办公厅、省政府办公厅印发的《开展"三创四建"活动责任分工》，结合我区实际情况，进一步落实安全生产责任，全力防范化解安全生产重点领域风险隐患，推进现代化社会治理体系，确保全区安全生产形势持续稳定，特制定本实施方案。

一、指导思想

坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻党的和二中、三中、四中全会精神，牢固树立以人民为中心的应急发展理念，大力推进应急治理体系和治理能力现代化，着力构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应急管理体制；全面提升安全生产水平、自然灾害防治能力、重大灾害救助能力、应急救援能力、信息化支撑能力，安全风险防范工作取得扎实成效，灾害损失明显减少；安全生产形势持续稳定好转，事故起数和死亡人数继续"双下降"，为全区人民创造安全稳定环境。

二、重点任务及分工

（一）落实安全生产责任，推进安全生产建设

1.强化党政领导责任落实。建立和完善"党政同责、一岗双责、失职追责"的安全生产责任体制，明确安全生产工作目标以及相应的项目、资金、措施和支撑体系，做到安全生产与经济社会各项工作同规划、同部署、同推进。同时，要加强对安全监管工作的领导和支持，制定安委会领导安全生产责任清单，构建职责分明、责权统一、监管有效、保障有力的安全监管体系。（牵头领导：牵头股室：安全生产综合协调股；责任股室：办公室、安全监督管理一股、安全监督管理二股；完成时限：全年）

2.强化部门监管责任落实。落实"管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全"的安全生产责任，按照"谁主管、谁负责"的原则，全面落实行业主管部门的专业监管、行业管理和业务指导责任，坚决克服"重发展轻安全"、专业安全监管缺位错位或不到位的问题综合协调部门认真履行综合协调职责，加强对安全生产工作的综合统筹协调和督导检查。（牵头领导：牵头股室：安全生产综合协调股；责任股室：安全监督管理一股、安全监督管理二股；完成时限：全年）

摘要：化工企业要统筹发展和安全，离不开科学、完善的应急管理体系。快速推动应急管理工作进程势在必行。文章遵循现代应急管理理论，从应急管理功能体制方面，梳理化工行业部分应急管理问题，并结合工作实际，优化建议措施。

关键词：应急管理；功能体制；化工企业；安全发展

0引言

随着科学技术进步，我国化工行业发展迈上新台阶，呈现密集化、规模化、复杂化等特点。化工安全事故率也随行业发展呈上升趋势，形成系统性风险，严重威胁人民生命财产安全和社会稳定[1]。因此，要深入贯彻新发展理念，坚持统筹发展和安全。但是，现阶段化工行业安全生产理念还不成熟，应对事故灾难有效管控能力有限[2-4]。故而，稳步推进化工应急管理体系建设尤为重要。我国学术界对化工安全管理要素研究颇多[5-7]，但突破固有思维，创新完善应急管理体系还较少[8-11]。文章遵循现代应急管理理论[11]，从应急管理功能体制方面，梳理化工行业部分应急管理问题，并结合工作实际，优化建议措施。

1应急管理功能体制概述

据陈安等提出的现代应急管理理论，从其功能上划分为“四个系统”“八种能力”[11]，如图1所示。

1.1行政责任与社会责任能力

摘要：中国是世界上化工企业数量最多的国家,对我国经济的快速发展具有深远的影响。近年来，随着我国社会经济和科技不断发展,加上化工事故多发频发给人民生命财产造成很大损失，化工企业安全生产应急管理工作形势不容乐观，需要亟待解决。因此,文章分析了我国化工行业安全生产现状、安全生产应急管理中存在的问题，并且提出了加强应急管理能力的建议，对提高我国化工企业安全管理水平具有深远的现实意义,能够为我国化工企业的安全生产工作奠定良好基础。

关键词：化工企业；安全生产；应急管理

1我国化工行业安全生产现状

1.1小化工企业数量多

中国有化工生产企业约9.6万家，危险化学品生产经营单位近30万家，其中小化工企业占80%以上。2017年，中小化工企业发生的事故占到事故总量的81.7%。

1.2企业安全基础薄弱

我国化工企业建设年代早，在化工行业法律法规不完善时期，大量的化工企业兴建起来，部分化工企业安全设计标准低、工艺技术落后、设备设施简陋，自动化程度低。

同志们：

这次全市应急管理工作会议是市政府决定召开的，主要任务是总结近年来全市应急管理工作，安排部署今后一段时期的工作任务，进一步提高思想认识，强化工作措施，不断提高全市应急管理水平。刚才，各县区负责同志分别作了发言，目标明确，措施有力，讲得都非常好。会议还表彰了全市应急管理基层基础工作先进集体和个人，我代表市委、市政府表示热烈的祝贺！下面，围绕全市应急管理工作，我讲几点意见。

一、全市应急管理工作成效显著

近年来，全市各级各有关部门、单位坚持以科学发展观为指导，认真贯彻落实各项法规和上级决策部署，积极探索，扎实工作，应急管理工作取得了显著成效，有力地促进了全市经济社会平稳较快发展。主要体现在以下几个方面：

（一）应急组织体系基本形成。市及5个县区、40个乡镇（街道）都成立了突发事件应急领导小组。市政府应急办为副处级建制，县区政府应急办全部为副科级建制，所有乡镇、街道均在党政办公室加挂应急办的牌子。不少市直部门、单位成立了应急领导小组和应急职能科室，一些社区、学校、企业也成立了应急组织或指定专人负责应急事务。

（二）应急预案体系基本建立。全市基本建立起“横向到边、纵向到底”的应急预案体系，目前有市级总体预案1件、专项预案30件、部门预案198件，县区总体预案5件、专项预案133件，乡镇（街道）、社区(村)、中小学（幼儿园）以及全市7500多家企业都制订了应急救援预案。市、县区政府每年都举办大型综合演练，各行各业也开展了多种形式的应急演练，学校普遍开展了应急逃生疏散演练。

（三）应急救援队伍初具规模。目前全市已建立四大类应急队伍：一是综合应急队伍。以公安消防部队为依托，成立了市应急救援支队和县区应急救援大队，各乡镇（街道）也都成立了“一专多能、一队多用”的综合应急队伍。二是专业应急队伍。以有关部门、单位为依托，建立了防汛抗旱、道路抢通、电力、通信保障、环境、危化品等多支专业应急队伍。三是应急管理专家队伍。目前，市、县区政府应急管理专家组共有专家343名。四是应急志愿者队伍。主要依托团委、红十字会、大中专院校等各类群团社会组织，组建了若干应急志愿者队伍。

应急预案体系是应急管理体系建设的重要内容之一，是及时、有序、高效开展应急救援工作的重要保障。各地应急预案的制定如何实现因地制宜，使得预案更加接地气？安徽省六安市在实践过程中进行了有益的探索。近年来，安徽省六安市应急管理局统筹全市应急预案体系建设，紧抓政府（部门）、基层组织和企事业单位应急预案修编、演练和实施，先后启动六安市总体应急预案和自然灾害类、事故灾难类、公共卫生类、社会安全类专项应急预案修订工作，确保各类突发事件应对有章可循；严格落实《国家突发事件应急预案管理办法》《安徽省突发事件应急预案管理办法》要求，指导应急预案修订牵头部门开展应急资源调查，确保应急预案贴合本地区实际情况；多次召开应急预案修订专题培训会，提升专项应急预案修订质量；针对六安市级专项应急预案的组织指挥体系、响应分级条件、响应措施等进行衔接性审核，确保应急预案的各个环节衔接有序。通过一系列强有力的举措，充分发挥应急预案在突发事件应对处置过程中的指导性作用，全面提高六安市应对各种突发事件的能力，为保护人民群众生命财产安全提供了坚实保障。

一、结合山区实际 规划预案编制

地处大别山北麓的安徽省六安市，境内海拔1000米以上的山峰240多座，占大别山区的四分之三。且六安市位于郯城-庐江地震带，地质灾害隐患点多面广，地形地貌复杂，灾害事故风险交织叠加。自2019年开始，安徽省六安市因地制宜，以全省应急资源普查为契机，着力推动乡镇（街道）、行政村（社区）和生产经营单位编制简明实用的应急预案和应急处置办法。“我们从区分风险特点，推动乡镇、村编制应急预案；结合创建活动，推动街道、社区编制应急预案；强化部门协同，推动生产经营单位编制应急预案等方面入手，因地制宜推动应急预案编制。”六安市应急管理局负责人表示。据了解，针对金寨、霍山、舒城等3个山区县（Ⅰ级火险县）的实际地形地貌和风险隐患，六安市应急管理局因地制宜指导督促所属乡镇、村重点编制森林火灾、地震和山洪地质灾害等应急预案。霍邱、金安、裕安、叶集等县区内河流和水系较多，则重点编制防汛抗旱应急预案。在街道、社区的应急预案编制方面，六安市应急管理部门也有自己的独到心得。他们结合六安市创建全国文明城市等活动，指导社区编制各类应急预案。除了由市、县物业管理行政主管部门指导督促物业服务企业抓好住宅小区火灾、防汛等应急预案的编制工作之外，六安市应急管理局还会同县区应急管理局适时组织街道和社区开展应急演练和安全培训，帮助城乡居民增强应急意识，推动社区提升防灾减灾工作水平。推动生产经营单位编制应急预案对于切实提升生产经营单位的应急处置能力至关重要。六安市应急管理局按照“三管三必须”原则，充分发挥行业主管部门作用，建立并落实月通报、季调度、年考核制度，通过网上巡查、受理备案、现场执法检查等多种手段督促指导生产经营单位编制综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案，推动生产经营单位应急处置的综合能力全面提升。据统计，截至目前，六安139个乡镇（街道）、1937个行政村（社区）、7个开发区（园区）、4290家企业、1277个事业单位（非企业重点防火单位）在安徽省应急管理信息化平台注册填报了应急预案。

二、构建良性循环 实战检验成效

今年年初，六安市先后经历3次低温雨雪天气过程。六安市应急管理局第一时间发布了预警信息，气象、公安、交通、住建、农业农村等部门及时启动应急响应，做好物资等相关应对准备，确保了人民生产生活秩序正常，社会大局和谐稳定。时间再往前，2020年，该市遭遇历史罕见洪涝灾害。六安市防汛抗旱指挥部先后启动Ⅳ、Ⅲ、Ⅱ、Ⅰ级防汛应急响应，六安市减灾委启动Ⅲ、Ⅱ级救灾应急响应。各部门按照应急预案要求全力抗击洪涝灾害。最终，灾害过后，全市没有发生人员伤亡事件，经济社会发展重点工作没有受到影响。重要堤防和基础设施也没有受到大的冲击。实践是检验真理的唯一标准。在应急管理工作中，实战同样是检验应急预案成效的“试金石”。在实战中检验预案，用预案指导实践，在实践中完善预案。包括2022年初应对低温雨雪天气过程、2020年应对罕见洪涝灾害在内的每一次突发事件应对结束后，六安市应急管理局都会及时组织有关部门和人员对实战中的应对处置过程进行复盘，从中查找差距，拟定预案改进措施，并纳入下一轮修订内容。通过构建“实战——复盘——改进”的良性循环，确保应急预案始终“接地气”。除实战外，演练也是检验预案成效的好方法。指挥关系是否顺畅、职责是否明确、措施是否可行、协同是否有效，这些问题在演练中也可以得以充分体现。据悉，自2019年以来，六安市应急管理局坚持每年围绕一个主题，先后开展了六安市低温雨雪冰冻灾害应急演练、六安市危险化学品生产安全事故应急演练、六安市矿山生产安全事故应急演练、六安市防汛综合应急演练等一系列演习演练。通过演练，进一步增强预案意识、落实各方责任，提升救援能力，为及时有效应对处置各类灾害打牢基础。以练备战、以战检验、以学应战。在专项应急预案修订印发后，六安市应急管理局会及时组织防汛抗旱指挥长、森林防灭火指挥员培训班，帮助市、县、乡三级指挥员学习掌握应急预案的基本内容和应对处置要点，为实际应急处置工作提前打好基础。此外，各牵头部门也在第一时间通过政府及部门官方网站、微信公众号和新媒体等渠道对预案进行公布和解读，帮助群众更好的理解预案，增强防灾减灾意识。“截至目前，市、县两级总体应急预案和防汛抗旱、森林火灾、生产安全事故、突发地质灾害、地震等4大类24个专项应急预案均已修订完成。各乡镇（街道）、行政村（社区）根据自身特点制定了相关应急预案。各类企业应急预案管理工作稳步推进。下一步，我们将继续完善应急预案的各环节，实现突发事件的快速处置，保障人民群众生命和财产安全。”六安市应急管理局相关负责人表示。

三、后记

编制应急预案的目的在于提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力，最大程度地预防和减少突发事件及其造成的损害，保障人民群众生命财产安全，促进社会和谐稳定。由于各地区的实际情况千差万别，应急预案决不能“照搬照抄”，须“因地制宜”。安徽省六安市结合本地实际地形地貌和风险隐患，因地制宜指导所属乡镇、村重点编制森林火灾、地震和山洪地质灾害等应急预案；结合区县内河流和水系较多的实际情况，重点编制防汛抗旱应急预案；结合六安市创建全国文明城市等活动，指导社区编制各类贴合实际的应急预案……通过一系列举措，避免了预案内容放之四海而皆准。安徽省六安市在应急预案体系建设过程中的实践经验做法，也为全国其他地区提供了有益借鉴。

摘要：形式主义、官僚主义是应急管理体系建设过程中必须逾越的“坎”。本文通过分析应急管理领域暴露出的形式主义问题和若干典型表现，针对如何消除形式主义给予一些对策建议。纵观一次次应对突发事件的过程，在应急管理领域长期存在的一些形式主义问题在应对中逐渐显现。比如，本应发挥重要作用的“预案”，成为十足的摆设。当前形式主义、官僚主义是应急管理体系建设中的大敌。同形式主义、官僚主义作斗争是应急管理体系建设中的重要任务之一。

一、问题剖析

1-功夫停留纸上 效果脱离实际

当前，在应急管理体系建设中，各地区各部门对于各类应急预案的建设完善都十分重视。但令人不解的是，在应对一次又一次重特大突发事件中，预案的作用为什么无从发挥？究其本质，形式主义“重说功，轻做功”是原因之一。反映出在应急准备态度上存在不端正问题。甚至有人言：预案是“被查”的，没有这个“摆设”不行，至于“用”的问题则不是大家所关切的。在实际工作中也是这样，预案看起来站位很高，讲起来头头是道，干起来却是另外一套。始终在“写”和“说”上做文章，把写了说了当做了，始终未将如何发挥作用当做头等大事。形式主义盛行，预案编制中的问题始终不被关注。预案编制以谁为核心问题没有定论。预案是以突发事件为核心，还是以管理为核心，此问题在实际中无争议。看似是以突发事件为核心，以四大突发事件构建预案体系，但在实际预案中只表明针对“事件”的大概念。实质上，所谓的专项预案体系都是以管理部门为对象划分的，不强调“事件” 是什么，而强调的是哪个部门管。而在预案中则以指挥体系参加部门为重点，看似明确了参加部门的责任，但具体到事件的任务，要解决的问题却都是空的。削弱了采取措施的部门意义。预案的结构存在问题。总体预案、专项预案和保障方案三者之间的关系问题。现在是由一个模板形成的，“左右一般齐，上下一般粗”形成了全国一样的格局。每个专项预案都形成了比总体预案低一个层级的指挥结构。如此一来，总体预案确立的最高指挥结构还有存在价值吗？总体预案与专项预案在结构上功能作用不清的前提下，形成了所谓分层次的总体与专项预案是没有价值的。预案未有判定突发事件启动响应的适用条件问题。由于预案所涉及的事件是抽象的，并未涉及具体情景下发生的事件，更未涉及突发事件响应的适用条件。因此，解决问题的响应措施也无法启动。“预授权”本是预案中必须存在的，但在我们的预案中却是无“立足之处”。

2-培训止步理论 实践难以突破

应急培训在应急管理体系中的作用是培养应急管理、应急处置人员的能力，使他们具备在应急状态下处理应急事务的能力。但目前应急培训始终在认知培训的圈圈中打转转，未越出理论教学的模式。应用的案例分析、现场教学也与实践脱离，得到的是“听起来热闹、未听过新鲜”的评价。现在培训基本做法是“问题问题再问题，重要重要再重要”的再强调。究其原因，主要的问题是：一是应急管理理论和应急管理培训理论研究不充分。在应急管理理论与实践中未能很好结合，理论还发挥不了为实践提供指导的作用。同时，应急管理培训理论的应用也没有突破，停留在“认知”的学习上，对于能力训练的“迁移”理论学习和研究不够。二是培训方法老化。现代培训方式虽然在使用，但理论与实践相脱节的问题未真正解决。现代培训方式运用起来也是认知教育的内容，培训方式的变革只是形式上的，并未带来实质教育模式的转化，应急能力形成的训练模式没有真正形成。三是学员组织创新不强。现发达国家普遍适用的应急管理的整体培训始终做不到，没有形成应急管理、指挥、救援团队的整体学习。

3-演练变成“演戏” “本我”意义缺失