一级财政管理范例

一、结合时代背景把握基层财政建设的重点

从农村社会发展来看，农村税费改革减少了政府对农业收入的汲取，为了实现城乡统筹发展，国家出台了大量强农惠农富农政策，投入大量财政资金支持“三农”，推动了农村社会事业加快发展，基层财政在落实国家涉农补贴补助政策方面发挥着中枢作用。从基层财政管理来看，从1984年开始，我国按照建立与乡政府相适应的乡一级财政的总体要求，开始了全面建设乡镇财政的试点并逐步推开，这一时期的重点是做大做强乡镇财政。自2000年开展农村税费改革试点以来，随着农村发展形势的变化和农村综合改革的推进，基层财政特别是乡镇财政职能发生了显著变化，由组织收入为主的征收管理型向发放各种补贴为主的支出管理型转变，公共服务职能全面加强，政策性强、责任重大、工作量成倍增加，对部门综合协调能力和资金监管水平也提出了较高的要求。综合上述分析，基层财政建设涉及到农村社会经济发展方方面面，是政府在农村职能发挥的凭借和保障，是政府调整农村经济社会发展关系实现发展目标的有力抓手，建设的意义和作用远远超出了部门自身。当前开展基层财政建设要放宽视野，关注时展的背景和任务，做长远的规划和全局的部署，自觉融入农村经济社会改革发展的大格局中，对症下药，有的放矢，处理好自身建设和功能发挥的关系，通过开展建设确保财政职能作用充分有效发挥和财经管理秩序全面规范，确保各项支持“三农”和县域经济发展的政策措施落到实处，以财政建设的提升来带动政府能力的提升，以政府能力的提升来带动农村经济社会的发展。

二、科学认识基层财政建设的内容关系

认识是行动的先导。健康推进基层财政建设首先需要对基层财政建设涉及内容及特殊性有一个全面科学的认识。从内容来讲，之所以重点推进基层财政建设，是因为当前基层财政架构和管理水平已不能适应经济社会发展和政府职能作用发挥的需要，存在大量的缺失内容和薄弱环节。这些缺失内容和薄弱环节首先表现为基层财政工作中凸显的各种问题，包括县乡财政职能定位不准，县乡村各级财政管理责权配置不够合理，管理体制机制不够规范，基层预算约束力不强，预算程序不完善，财政资金监管机制不顺畅，乡镇财政基础工作较为薄弱，机构队伍建设需要加强等。弥补这些问题和不足就是当前推进公共财政体系建设的重点内容，处理好了这些问题，基层财政建设水平也就得到了切实提高。同时，从存在问题反映的建设要求来看，现在农村基层财政建设主要表现为一种职能大调整时期的系统性缺位，而不是某项建设内容不到位的问题，需要从职能、体制、管理机制、机构人员等各个方面进行全方面的补充和完善。从结构关系来看，基层财政建设的内容包括内部和外部两个层面：外部主要是完善体制机制，处理好财政与其他部门、村委会和群众的关系，规范财政管理秩序，确保各项政策资金的落实效益，关键在于提高基层财政监管水平；内部主要是构建与区域经济社会发展相适应的基层财政管理框架体系，理顺基层财政财务管理关系，提升基层财政预算管理水平，关键环节在乡镇财政。在推进基层财政建设过程中，还必须关注基层财政建设的特殊性。即理论上基层财政包括县、乡两级，但在实际建设过程中却涉及县、乡、村三级组织。因为村是我国最基层政权组织，虽然不设立一级财政，但由于承担了部分政府资金分配管理职能，也需要纳入基层财政建设范围。从现在大多数地区政府建设情况看，县一级是较为完备的政府管理架构，乡镇一级除了较为发达地区以外基本上是一级不完整的政府管理架构，而村一级则是实行村民自治的非政府组织，但是又受委托承担了部分政府职能。所以，推进基层财政建设必须对这种特殊性给予充分重视，一方面关注当前农村不同地区改革发展的特殊背景、任务和矛盾，及其对财政提出的要求和存在的不足；一方面要对基层财政建设涉及各级组织的特殊性有正确认识，实事求是探索适宜的管理模式，实现各级职责权益合理配置和顺畅衔接。

三、加强基层财政建设要强化县级财政辖区责任

自古以来，县级都是我国较为稳定的一级政权组织，政府职能和机构较为完备，在处理辖区内经济社会发展关系方面拥有较大的自主权。同时，县级政府承担着统筹辖区内城镇和农村发展的职能，而各地县域经济社会发展水平差距较大，经济结构和发展路径各有特点，政府和财政工作的重点有所不同，基层财政建设基础也不一样。所以，对于基层财政建设不能搞一刀切，而应该关注地区差异，将一般性要求与地方特点相结合，进一步明确县级财政的辖区责任，扩大县级财政自主权，由县级财政立足区域城乡发展实际，统筹制定县域内基层财政建设规划方案并负责落实，着力加强县级财政对乡镇财政的指导和管理，全面规范和理顺基层财政管理关系，搭建较为完备的基层财政管理运行平台。同时，即使在同一个县域内，不同乡镇发展水平和发展任务也不相同，对于特殊的乡镇尤其是经济发展水平和财力较强的乡镇，可以考虑按照县域发展规划和实际发展需要实行差异性财政管理体制机制。在推进基层财政建设过程中，应该将规范分配关系的体制和激励经济发展的政策进行适当区分，体制是基础，要首先通过完善基层财政体制理顺基层分配关系，然后再考虑结合县域发展规划有选择、有重点地出台财政激励政策办法推动局部经济发展。此外，要将支持区域经济发展和推动区域社会进步分开考虑，加大县级调控主导权，在有效促进县域主导产业和园区发展的同时，处理好县域内经济社会发展关系，防止拉大县域内乡镇之间社会发展差距，确保县域内基本公共服务实现均等化。

四、加强基层财政建设关键在于提高乡镇财政管理水平

镇级财政是我国最基层的一级财政，是保持农村社会稳定的关键。近年来，随着国家对“三农”投入力度的加大以及各项惠民政策的贯彻落实，镇级财政的职能作用尤显突出。加强镇级财政建设，对于加快农村经济社会各项事业发展，开启基本现代化的新征程具有十分重要的意义。   一、现状与成因—履行职能与功能弱化并行，镇级财政职能缺位必须引起重视   如东县自80年代建立乡镇财政所以来，乡镇财政参与乡镇范围内各项财政资金的筹集、管理和分配，加强了乡镇财政资金的监管，在促发展、保运转、求稳定中发挥着重要作用，已成为农村政权建设和社会管理的重要保证，成为镇域经济发展的重要推动力量，充分履行了一级政府一级财政的社会服务职能和作用。   但由于历史和现实的原因，镇级财政职能缺位的问题日趋显露，财政资金调度日益困难，机关运转日渐艰难，财政压力日趋加重，镇级财政职能严重弱化，一些镇级财政正在变成可有可无的空壳。   1•可用财力少，财政增收难。随着近几年征管力度的不断加大，乡镇的税收存量已越来越少，收入清欠的余地也越来越小，通过强化征管来促进财政增收的难度越来越大。虽然乡镇招商引资有了长足的进展，但新增企业对财政收入的贡献份额呈滞后性，大部分乡镇缺乏新的经济增长点。而农村税费改革，国家又取消农业税、农业特产税和乡统筹，虽然这些收入在国家财政收入中所占比例不高，却是乡镇财政的重要收入，这又使得乡镇财政更趋困难。加之，行政许可法的实施，许多预算外收费项目被取消，非税收入急剧萎缩，直接影响到可用财力。   2.开支压力大，资金调度难。一是人员经费支出大。全县大部分镇用于保吃饭的支出占镇级财政支出的80%，成了名符其实的“吃饭财政”。而上级出台的政策性增资如公务员加薪都由乡镇政府自行解决，义务教育阶段实行的教师绩效工资也由乡镇负担50%，乡镇财政压力有增无减。二是项目配套资金难。上面一根针，下面万条线;上面开口子，下面掏票子。乡镇财政不仅要提供公共产品和公共服务，而且上级有关项目的安排都要求乡镇配套。面对名目繁多的“钓鱼工程”，丢之可惜，争之为难，为了争取项目资金，乡镇财政不得不拆东墙补西墙筹措配套资金以解燃眉之急。   3.债务负担重，财政管理难。由于收不抵支的矛盾和财政事权的不匹配，农村税费改革后，乡镇财政出现了前所未有的困难，不少乡镇政府只好大量负债，严重影响了乡镇财政的发展。初步分析，镇级债务有两个特点:(l)负债面广，全县所有镇区都不同程度负债，负债面达100%。(z)负债额高，全县镇级负债总额为8.65亿元。其中:负债总额在4000万元以上的就有6个镇(区)，每个镇(区)平均负债5700万元，仅县经济开发区一家负债就达2.51亿元，占全县负债总额的29%，镇级严重负债其实质是乡镇财政赤字，镇区财政化解债务没有来源，债务负担象狮子滚雪球般越滚越多。同时，全县村级债务高达3.75亿元，给乡镇财政带来更大的包袱。   4.定位不明确，职能转换难。乡镇财政过去以组织农业税收为主，现在以发放惠农补贴资金为主。工作职责发生了很大的变化，但财政职能没有相应的转换。乡镇财政工作包罗万象，财政人员经常被乡镇政府抽调做与财政不相干的工作，如民政、安监、招商、村官等，从而影响了乡镇财政人员的情绪，制约了财政职能作用的发挥。目前，乡镇财政机构建设实行的是县镇共管的双重管理关系，即人员关系在县里，分配关系在乡镇，关系不顺，结构松散，乡镇财政人员难以交流轮岗，有的乡镇财政多年未搞轮岗竞岗，“死水一潭”缺乏活力。同时，乡镇财政地位普遍不高，待遇偏低，远不如税务、国土等垂直部门的工资福利，严重挫伤了工作积极性。乡镇财政人员队伍青黄不接，我县乡镇财政人员的平均年龄为45.3岁，近10年来，乡镇财政一直未招录新人，人员结构严重老化。乡镇财政现有三分之一的人员不能操作电脑，业务层面断档，后备力量严重不足，到龄的要退休，调离的要进城，有的乡镇财政连维持正常的工作运转都十分困难。   乡镇财政管理问题的形成由来已久，从表面上看，有体制不顺等客观原因，也有管理不到位等主观因素，究其本质，实际上是乡镇财政职能严重弱化的综合反映。通过调研，我们认为，乡镇财政管理存在严重缺位现象。   第一，在收入上，财力与收入不对等。实行分税制后，镇级使用的财力极为有限，加之税源严重不足，组织收入困难重重，收入增长无稳定基础，大部分乡镇可用财力仅够吃饭，满足不了经常性支出的需要，经济发展缺乏后劲。   第二，在支出上，刚性支出和运转成本不对等。一方面，财政不堪重负，运转成本过高。另一方面上级出台名目繁多的法定支出比例，刚性支出显著增加，财力无力承担。第三，在监管上，监督职能与管理手段不对等。由于乡镇财政人手少，财政管理范围有限。再加之，乡镇财政行政上受镇政府领导，又缺少必要的管理手段，乡镇财政的理财职能严重缺位。   二、思路与定位—调整重心与有进有退并存，镇级财政职能转换必须注重创新   转变和充实镇级财政职能，建立和完善科学合理的乡镇财政体制，无论是从时代要求还是从现实需求来看，都势在必行，刻不容缓。它不仅呼应科学理财，精细管理，立足基层加强财政管理;而且是从根本上强化镇级财政基本功能，充分发挥基层财政监管作用的必然选择。在转变镇级财政职能的过程中，一是坚持财权与事权相结合的原则。“一级政府、一级事权、一级财政”。事权是财权的基础，财政是事权的保障。合理界定镇级财政的财权和事权，充分发挥县镇两级的积极性，切实做到“镇财县管”、“人财物相随”，使镇级财政的事权和财权相匹配，确保镇级财政履行职能的基本需要。二是坚持强化体制引导功能原则。深化县镇财政体制改革，着力推进体制模式的规范化，力求通过体制科学化精细化，激发镇域经济发展活力，实现基本公共服务均等化，进而助推科学发展。三是坚持公开丫公平、公正原则。按照公共财政的框架，全面加强预算编制澎听于、监督管理，实行彻底的零基预算，不断深化预算绩效管理，将镇级则政职能定位在保证政府运转、提供公共服务上，集中财力解决事关镇域经济和社会发展的重大问题。#p#分页标题#e#   随着形势的发展，镇级财政工作内容的转变，工作职责的调整，镇级财政的职能需要重新定位，突出重点有进有退，有序有效。应根据建设公共财政的要求，调整镇级财政职能，健全镇级财政体制，严格镇级财政管理，强化镇级财政运行机制，使镇级财政职能定位体现“讲科学、求规范、重创新、兴财政、促发展、为人民”的深刻内涵，具体反映在以下几个方面:一是组织财政收入是镇级财政的基本职责。有财才有政。镇级财政要把组织收入放在重中之重的首要位置，加强重点税源的监控，充分挖掘收入空间，确保全面完成序时任务。同时，着力构建覆盖全面、资源共享、环环相扣的社会化综合治税推进机制，形成齐抓共管、集约管理的治税工作新局面。   二是发放惠农补贴是镇级财政的主要职责。全面贯彻落实党的各项涉农补贴政策，对列入“一折通”的所有涉农补贴项目，要制订操作方案，严格支付手续，优化发放机制，确保涉农补贴资金及时如数发到农民手中，真正让农民得到实惠。   三是加强财政资金管理是镇级财政的根本职责。建立健全财政资金管理制度，做到按程序办事，用制度管钱管事。强化对镇村财政财务管理，提高预算编制的精细化程度和预算执行刚性约束力，确保财政资金用到实处，发挥实效，提高财政资金的规范管理水平。   四是保运转、保稳定、控支出是镇级财政的重要职责。重点抓好增收节支工作，努力控减支出，从严从紧控制会议费、招待费等一般性支出，认真抓好控减支出各项措施的落实，做到既集中资金，保证重点，又控制支出，堵塞漏洞。着力构建厉行节约的长效机制，确保镇级财政平稳健康地运行。   三、对策与措施—标本兼治与上下联动并重，镇级财政建设必须科学精细   镇级财政建设是一项系统工程，应从多层次、多角度来思考，既立足当前，化解收支矛盾，研究解决好眼前所需，当务之急;又着眼未来，为长远发展打好基础，增强镇级财政发展的可持续性。   着力培植壮大镇级财源。培植壮大财源是镇级财政转换职能的重要目的，也是财政部门支持经济发展的着眼点和切入点。为从根本上提高镇级财源运行质量，财政部门要进一步强化机遇意识、发展意识、财源意识，运用好财税政策和资金扶持两大手段，突出财源项目建设，特别在招商引资、全民创业过程中，重点寻找适合本地优势和产业发展的项目，着重抓好节能减排高、产品升级好、税源见效快的项目，积极做好转方式、调结构与增财源相结合的文章，努力形成多极支撑、多点带动的财源发展格局。   着力提高镇级财政保障能力。要准确界定镇级财政的职能，切实做到财权和事权有机结合，有效加强镇级财政建设。始终把增收节支摆在重要位置，努力拓宽聚财视野，创新聚财办法，真正在开源节流上狠下功夫。一方面，狠抓增收工作。密切关注财政经济形势，搞好所属镇区的重点税源、新增税源的调查分析，加强对组织收入工作的指导。全面开展综合治税工作，镇区、村都要成立综合治税组织，全面形成县、镇、村三级互动的综合治税网络，跟踪监督涉税信息，强化涉税信息的延伸利用，实现涉税信息、税源、税收三者的有机转化，切实把综合治税的成果体现到强化税收征管，增加财政收入上来。另一方面，严格支出管理。牢固树立过紧日子的思想，严肃预算执行纪律，从严控制一般性开支。大力整合专项资金，集中财力保重点、办大事、千方百计提高资金使用效益。   着力创新镇级财政体制机制。注重在促改革、抓管理上动脑筋、想办法，加快构建有利于镇级经济科学发展的财税体制、运行机制和管理制度，全面提升镇级财政科学化精细化管理水平。一是着眼科学化。   规范公共财政预算管理，彻底改变镇级预算管理形同虚设、乱支滥用、随意突破预算等问题，建立“收支挂钩、超支不补，结余留用”的管理机制，巩固完善镇级会计集中核算中心，对财政经费实行分类管理，严把专项经费专用关口，有效提高财政专项资金的使用效益。二是着眼规范化。规范“镇财县管”运行机制，通过县级财政直接管理和监督镇级财政收支，促进镇级依法组织收入，合理安排预算支出，控制财政供养人员的不合理增长。并建立政府采购，工程招投标统一平台，全面实施政府采购和工程招投标制度，对镇级财政资金实施绩效考评。县对镇级的约束激励机制要与财政收支目标挂钩，规范镇级财政的理财方式，缓解镇级财政困难，维护农村基层政权和社会稳定，促进镇域经济和社会事业健康发展。三是着眼精细化。构建日常监督和专项监督、绩效评价相结合的财政“大监督”机制，做到财政资金流到哪里，财政监督就跟到哪里。加强财政专项资金监督，杜绝挤占挪用专项资金的行为，确保专款专用。加强政府债务管理，严格控制债务规模，健全债务预警和监督制约机制，实现债务借用还的良性循环，防范和化解镇级财政运行风险。   着力加强镇级财政队伍建设。搞好镇级财政管理，加强队伍建设是关键。立足于“带好一支队伍，树立一流形象”的要求，切实加强对镇级财政干部的教育和培训，采用集中培训和以会代训的方式，抓好勤政廉政、艰苦奋斗的教育，牢固树立宗旨意识、大局意识和责任意识，弘扬团结协作、开拓创新、锐意进取、兢兢业业、无私奉献的优良作风。定期组织业务知识培训和岗位技能比武活动，熟悉政策法规，掌握业务技术，促进知识更新换代，提升服务“三农”工作的能力。不断加强对镇级财政的考核管理，把科学理财、依法理财、高效理财、廉洁理财融为一体，制定切实可行的考核办法，从健全制度、组织收入、财力投入、资金管理等多个层面入手，把工作着力点放在细化各项财政管理上，量身打造镇级财政队伍建设的行为规则，力求做到狠抓基层求严，夯实基础求细，强力推动求效，努力建设一支政治素质过硬、业务素质全面、工作作风优良的镇级财政干部队伍。

作者：张耀民 单位：铜川市财政局

农村税费改革以来，农村政治经济发生了巨大变化，特别是近几年国家各项惠农政策的出台和实施，进一步加大了对“三农”的投入力度，通过向城乡提供均等的基本公共产品及服务、逐步加大基层财政建设，我国县乡政府财政困难状况大大改善。建立完善公共财政，加强财政基础管理和大力推进基层财政建设，进一步推进财政的科学化、精细化管理，乡镇财政作为连接国家与农民、城市与乡村的重要桥梁，在提供农村公共服务、新农村建设中任务越来越艰巨。但在西部贫困地区，有许多县乡政府财政收支矛盾依然尖锐，制约着农村经济和农民增收、各项事业的发展以及财政自身建设。如何建立适应新形势发展需要的规范的乡镇财政管理体制？如何通过乡镇财政体制创新走出困境？笔者结合铜川实际对当前贫困县乡镇财政建设困境进行了一些思考。

一、现行乡镇财政管理体制存在问题

铜川市辖一县三区，其中3个国家级贫困县（区），1个省级贫困区。目前共有34个乡镇，543个行政村，农业人口44.96万人。近年来全市财政收入虽增长较快，但收支矛盾依然突出。特别是乡村基层财政，多年来由于财力原因仅能维持低水平运行。笔者认为有效解决乡镇财力不足，促进基层财政建设取得实质效果，应着力从事权与财力、财政体制以及制度建设等方面入手对现行乡镇财政体制问题进行深入的改革和探索，目前困境主要有以下几点：

（一）乡镇财政无法引起乡镇领导足够重视乡镇政府作为群众利益的直接承办者，是全面贯彻中省市各级政府一系列惠农政策，落实扶贫济困方针，促进社会公平正义的中间载体。乡镇财政在很大程度上要用有限的财力承担更多的责任，甚至可以说，直接决定着国家宏观调控的力度和成效。然而，乡镇财政在机构设置、人事制度、行政管理与具体业务分属乡镇和县（区）管理，有的乡镇领导对新形势下的财政职能不甚了解，认为财政就是领导的会计、出纳，随意调、派、换财政工作人员，使得乡镇财政业务骨干人员向系统外流动性较大，严重影响了财政整体工作的连续和规范化管理。

（二）乡镇事权和财力不对等农村税费改革后，铜川市的乡镇、村几乎全部依靠上级财政的转移支付补助维持基本运转，自身可用财力较少，资金供需矛盾仍然突出。以经济中等县、中等乡的一个中等村为例分析，现阶段要保证村级组织正常运转最低需要4万元。其中：村干部工资及补助1.46万元，村级组织办公费0.6万元，计划生育费用0.6万元，突发性事件支出（主要指防汛抗旱、检查评比支出）0.3万元，生产经营支出（主要指为发展生产而发生的各项成本和费用）0.4万元，其他支出0.64万元。从目前的实际情况来看，2008年全市543个村的平均收入（含各种转移支付收入）为2.4万元，尚有缺口1.6万元，543个村的缺口总计1303万元。乡、村在上级财政的转移支付资金上经常争抢，一定程度上也影响到乡镇政府的正常工作运转，更不用说兴办一些农村公益事业。

（三）财政约束软化，乡镇机构膨胀，财政供养压力剧增目前，铜川市乡镇人员普遍超编严重，虽经历次机构改革和多次清理，但始终未能走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。其主要原因：一是财政监管“缺位”。乡镇一级政府无论乡镇规模大小和当地资源状况如何，都要设置十几个甚至二十多个部门，增事务增机构，减事务不撤机构，长此以往导致机构和人员极度膨胀，财政缺乏有效的制约；二是乡镇政府“越位”。在实施公务员管理制度之前，乡镇机关进人没有规范的约束和有效的监管，在就业形势艰难的情况下，人员进入的随意性较大；三是国家政策“错位”。一方面，国家对大、中专生的硬性招聘安排，对本来过剩的乡镇机构人员没有很好裁减，使原来3-4人就可保证运转的单位，人员短时期内竟成倍增加；另一方面，复转军人安置、民办教师转正等增加乡镇财政供养，在撒乡并镇的改革中，虽然下达了精简人员的目标，但由于缺少有效的安置办法，精简人的工作难上加难，最终还是越减越多。此外，随着计划生育政策的深入人心，计生工作已由过去的全体干部一起抓变为专职人员常年抓；还有一些站所业务上划区县一级，因此乡镇一级形成大量的富余人员，造成人无事干，事无人干。然而，确保机关事业单位人员工资按时足额发放是各级的政治任务，这种极度膨胀的财政供养加剧了收支矛盾。例如铜川市某县（区）2001－2007年，财政收入年均增长24%，支出却增长了27%，其中工资性支出增长了1.5倍，财政收入大部分被人头费吃掉。

作者：高永祥 单位：江苏省金湖县前锋镇财政所

货币资金贯穿乡镇财政经济活动的全过程，是支持政府运转的“血液”。所以，建立健全货币资金内部控制制度、规范乡镇财政资金管理运作机制对我国乡镇财政建设意义重大。但是，从目前的实际情况来看，我国的乡镇财政货币资金管理仍然存在一些突出问题。

一、乡镇财政资金管理中存在问题

（一）货币资金内部控制不够

目前，许多乡镇财政忽视对货币资金内部控制关键点的管理。授权批准、内部稽核、盘点核对等环节的控制手续不健全，并且出纳与会计的职责分工不够严谨、合理，起不到相互约束监督的作用。主要表现在：支款仅凭领导口头安排，未及时补办签批手续，原领导离任后一直无法正式入账，长期以白条抵顶库存现金；会计不监督出纳库存，日常现金盘点工作基本上都是由出纳人员自行完成；银行印鉴管理和与银行对账制度有漏洞，空白支票、银行印鉴未分开保管，由出纳本人与银行对账，以致一些错弊不能及时发现；未安排主管会计或指定会计人员对收、付款凭证进行审核，收、付款原始票据未及时加盖“收讫”或“付讫”戳记，造成证单不符、重复报销等问题。

（二）货币资金的监管松弛

有的乡镇领导对镇直部门资金管理不到位，乡镇“部门统管”、“收支两条线”制度多流于形式，乡镇部门仍然存在坐收坐支现金问题，个别部门还存在侵占、挪用公款问题，不少乡镇政府支出缺乏预算约束，多头审批，随意性强。例如，在某县审计过程中，查出7乡镇计生部门截留计划生育社会抚养费124.73万元、某镇土管部门坐收坐支土地出让金34.55万元等现象。这些现象充分表明了目前在乡镇财政资金监管方面的漏洞。

摘要：该文主要以分析财政体制改革对农业和农村经济的影响及对策为重点进行阐述，结合当下财政体制改革现状为依据，首先分析财政体制改革对农业和农村经济的影响，其次从明确政府农业的事权、增加地方财政农业投入、整合国家税收政策、加快农村企业发展进程、内化财政机制、建设一级财政体系几个方面深入说明并探讨借助财政体制改革，促使农业和农村经济更好发展的措施，旨意在为相关研究提供参考资料。

关键词：财政体制;农业;农村经济;影响;对策

一直以来，财政体制和农业以及农村和农民之间存在的关系较为密切，我国在1994年开始出现财政体制的改革，也就是执行分水机制、全新的流转税机制以及所得税机制，作为社会主义市场经济完善、国家宏观调整机制以及国家与企业分配关系优化的有效举措。因此分析财政体制改革对农业和农村经济造成的影响以及对策十分必要，以下为笔者给予的相关研究与建议。

1财政体制改革对农业和农村经济的影响

1.1农村企业的总体流转税负得以下降

在改革之后的进程中，流转税由以往的增值税、消费者税以及营业税构成，明确在工业以及商业领域内征收增值税，以此为基础选取少量的消费品之后进行消费税的征收，给予劳务和无形资产转让以及不动产的销售进行营业税的征收。全新的流转税机制针对税种的设计、课税范围的约束和征管途径进行完善。农村企业流转税负担任以及其他类型企业的税负进行对比，凸显同向变化的趋势，由于之前的流转税机制主要是结合产品和行业明确税目以及课征强度的。针对多种经济类型的企业而言，实施的为同种类型政策，然而这次工商税机制的改革，仅仅为课税的范围调整以及税率的合并，缺少对经济种类企业负担的整合思考。

1.2农村企业一些行业的流转税负得以上升

摘要：近年来，随着我国财政体制的深化改革，行政事业单位的财政管理水平逐步提高，但在推进财务精细化管理方面依然存在一定的问题与不足。基于此，本文分析了行政事业单位进行财务精细化管理的必要性，并就行政单位如何进行财务精细化管理提出了几点可行的策略与方法，希望能为相关部门的财务管理工作提供一些借鉴与参考。

关键词：事业单位；财务；精细化管理；实践

精细化管理是一种起源于发达国家的企业管理理念，是指在标准化和规范化的基础上，对企业的生产流程和管理流程进行科学优化和精确细化的一个过程。将精细化管理引入到行政事业单位的财务管理工作中，对于推动行政事业单位的体制改革有着重要作用。

一、行政事业单位进行财务精细化管理的必要性

我国财政部自1998年以来不断推出新的体制改革措施，与此同时，全国各地各级财政部门根据中央财政体系的要求，相继颁布了一系列有助于加强财政管理的措施，有效提高了行政事业单位的财务管理和会计核算水平。但就目前情况来看，行政事业单位在财务工作中仍然存在不少的问题，如会计预算的编制不够精细、会计核算水平达不到财政精细化管理对所采集财务信息的要求等。行政事业单位的主要职责就是构建社会公共财政体制，而社会公共财政最强调的就是公平和公益性，这也和全体社会成员的切身利益密切相关。行政事业单位实行财务精细化管理有助于健全日常工作规范、完善管理体制、明确职责分工，同时有助于加强工作人员之间的协调配合，使得财政体制更加透明化。可以说，能否科学、精确地进行财务精细化管理，是决定行政事业单位能否提高财政管理工作效率的关键。在国家大力推进财政体制改革的今天，行政事业单位引进精细化财务管理模式势在必行。

二、我国行政事业单位实行财务精细化管理的实践与探索

（一）适当延长财务预算的编制时间

作者：陈加 单位：南京市玄武区财政结算中心

一、街道财政的产生及原因

最早关于“街道财政”概念的提出及理论叙述，要追溯到上世纪八十年代初的贵州省贵阳市云岩区，该区在1983年率先建立城市街道财政；此后陕西省西安市、北京市东城区也相继试点；九十年代后，把街道视为一级准政府、在街道实施区街财政体制的做法，在全国各地迅速铺开。笔者所在的南京市也在上世纪九十年代开始在街道实行区街财政体制。那么是什么原因创造了街道财政，并给予它如此强大而茂盛的生命力呢？

首先，街道职能的不断扩展直接推动了街道财政的产生。街道办事处，在三十多年的改革开放过程中，它的性质、职能和作用发生了巨大变化，客观上提出了建立街道财政的要求。1954年国务院颁布的《城市街道办事处组织条例》规定，设立街道办事处的目的是“为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系”；性质是“市辖区、不设区的市的人民委员会的派出机关”；基本任务是“办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会工作，反映居民意见和要求”。但随着城市和街道经济的快速发展，辖区内工厂、商店、机关、学校、医院及人口越来越多，街道构成了城市社会中的基层小社会，成为宏观管理和微观管理的结合点，居民和单位对城市的综合管理和社会服务的要求也越来越高。为适应这一变化，街道办事处逐步由“纯民政型”的职能向基层政权的综合管理和社会服务的职能扩展[1]。街道办事处事权的不断扩大，产生了对财权的更多诉求，因此为了实现事权与财权的统一，街道财政应运而生。

第二，街道财政的发展壮大是区域经济发展的必然要求。改革开放后，经济得到迅猛发展，各种经济形式并存，企业无论从数量上还是实力上都发生了质变。城市作为经济发展的前沿，在交通、信息、资金、人才等方面的独特优势，对企业来说非常具有吸引力，成为企业落户的首选。另一方面，在分税制改革后，区政府彻底脱离了财政包干体制，参与税收分成，发展区域经济、做大财政蛋糕成为区级政府的核心任务。为了调动街道积极性，区政府将以分税制为核心的财政体制向街道延伸，充分发挥街道贴近一线、熟悉情况、分布广泛的特点。至此，街道逐步区别于一般的预算单位，它既像预算单位一样需要编制部门预算，同时又根据财政体制和区政府进行财力分成，具备了作为一级财政的基本属性。

第三，街道财政的产生是街道资金管理的需要。随着街道在区域经济发展中扮演越来越重要的角色，街道财力也在不断增长。以笔者所在的南京市玄武区为例，1998年实行区街财政体制的第一年，街道财力为690万元，2010年街道财力达到2.6亿元，街道财力年均增长率达35％。街道所掌握的财力，从性质上看属于财政资金，但是又不同于普通的预算单位通过部门预算管理的财政资金，在财务管理上也应由行政事业单位的财务管理模式转为街道财政的管理体制。因此，从加强财政资金管理的要求出发，建立街道财政也是符合实际需要的。

二、街道财政的发展变革

一、事业单位财政预算资金管理中存在的问题

（一）事业单位财政预算资金编制与资产管理、财务管理相脱节

目前，我国很多事业单位在财政预算资金编制方面存在一些问题，资金编制与单位的资产管理、财务管理产生脱节，导致编制不科学、不合理。首先，我国事业单位在较长的历史时期积累了大量的资源，其中包括土地、房屋、车辆、设备等各项固定资产。然而，事业单位非经营性资产管理长期以来比较松散，没有将资产管理与预算编制紧密的结合在一起，导致财政预算资金编制与资产管理相脱节。事业单位使用财政预算资金而形成的资产没有得到严格的使用、管理与监督，私自设置“小金库”等资产占有不合理的情况非常普遍，这也导致了单位资金分配的不合理。其次，事业单位的财政预算资金主要是用于单位向社会提供优质服务的。然而，随着市场经济的不断深化，很多事业单位逐渐参与市场经济活动，开展一些经营性业务。一些事业单位没有严格将经营性业务与单位的服务业务区分开来，而是纳入到统一的财务管理体系中进行管理，导致预算资金的管理不透明，预算资金的编制与财务管理相脱节。

（二）事业单位财政预算资金编制与决算编制脱节

目前我国的财政管理体制实行的是“一级政府、一级财政”，各级政府部门负责预算和决算的编制，并将编制逐级上报予以汇总，最终形成全国性的财政报告。在财政管理的过程中，首先由各级财政主管部门负责对预决算提出要求并编制报表，事业单位在收到报表之后要按照要求填报，最终汇总成本级的财政预决算报告。因此，我国很多事业单位将财政预算资金编制视作上级财政主管部门的工作，认为其对单位自身的利益关系影响不大，在填报的过程中应付了事，没有严格按照预算与决算的对应关系来进行填报。财政预算资金在运行过程中，预算与决算是存在严格的对应关系的，决算是反映预算资金执行结果的，预算与决算的脱节将给财政预算资金的管理造成极大的负面影响。

（三）事业单位财政预算资金的执行力度不足

目前，我国很多事业单位财政预算资金的执行力度不足，在日常没有严格按照预算编制来对资金进行分配和使用，资金使用的随意性和主观性较强，支出控制不严格，超支浪费的情况比较普遍。例如，有些事业单位领导滥用职权，经常干涉单位资金的用途和流向，导致预算执行力度不足，预算经常发生变更。有的事业单位没有将财政专项资金进行单独核算，而是与普通的经费进行混合使用，专项资金被挪用于单位福利补贴、员工消费、弥补经费不足，导致专项资金没有得到合理使用。这些情况的存在，导致事业单位预算编制与预算执行脱节，预算编制失去了其应由的约束和管理功能，不仅削弱了资金的使用效率，还对事业单位职能行使产生了负面影响。