乡镇综合管理范例

乡镇是统筹城乡发展、推进乡村振兴的桥梁和纽带，在经济社会发展中发挥着基础性作用。近年来，全省乡镇建设发展取得长足进步，建成一批特色镇、示范镇，但乡镇建设发展明显滞后于城市和农村。为深入贯彻落实省委、省政府高标准打造美丽中国“样板”的部署要求，接续推进城乡环境综合整治，巩固整治成果，打造城乡环境综合整治升级版，助力乡村振兴，建设美丽乡镇，制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想。

以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，聚焦“作示范、勇争先”目标定位，以生态文明思想引领美丽乡镇建设。通过五年努力，全面改善乡镇环境，提高乡镇服务农民的功能，着力解决环境脏乱差、功能设施滞后、特色缺失、管理薄弱等问题，让乡镇成为人们向往的宜居幸福家园，努力建设一批功能完善、环境优美、宜居宜业、特色鲜明的精品乡镇，让居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，助推乡村振兴和高质量跨越式发展。

（二）基本原则。

——以人为本，尊重民意。坚持问需于民、问计于民、问效于民，贴近群众生产生活，避免大拆大建。强化各级政府责任，发挥群众主体作用，广泛动员群众积极主动参与，防止政府大包大揽。

——因地制宜，分类施策。根据乡镇不同的自然、社会、经济、人文等条件，按照基础类、提升类、示范类3个类型合理确定不同类型乡镇建设目标任务，立足实际，把准问题，对症下药，补齐功能设施的短板，突出乡镇特色，不搞千镇一面。

国网河南省电力公司唐河县供电公司主动适应乡村发展新趋势，聚焦乡镇供电所管理，健全供电所管理综合协调机制，强化综合协调能力，实现专业纵向垂直管理、综合横向协同管理，确保专业管理落到实处，提升供电所管理水平。

1工作思路

践行“人民电业为人民”的企业宗旨，紧扣国网公司“一体四翼”发展布局，围绕“三个一切”工作要求，锚定新形势下乡镇供电所管理提升工作重点和提升方向，落实国网公司关于健全农电综合协调机制的工作部署，设立乡镇供电所管理提升工作小组，明确职责分工，强化专业协同，完善乡镇供电所日常管理工作机制，推进乡镇供电所精益管理水平和主动服务能力提升。

2机制构建

建立乡镇供电所管理协调机构，在公司乡村振兴工作领导小组下设立乡镇供电所管理提升工作小组，全面落实乡镇供电所管理提升各项任务，统筹推进，解决突出问题，落实省市公司有关要求，部署乡镇供电所管理提升全面工作，研究决策重大问题和重大事项。工作小组下设办公室，设在营销部。办公室主任由营销部主要负责人兼任，成员由乡镇供电所管理提升工作小组成员部门组成。主要负责落实上级交办的各项任务，统筹推进低压营配业务末端融合、中心供电所建设、供电所综合评价、先进供电所示范建设、服务资源优化配置、乡镇供电所基础管理等方面工作，做好管理和业务执行过程统筹，定期组织召开协调会，研究突出问题，督导工作开展进度，总结推广典型经验做法，开展乡镇供电所各项工作的管控、考核、奖惩。明确综合管理和专业管理责任，发挥好统筹协调作用，加强乡镇供电所综合管理，切实形成对乡镇供电所齐抓共管、高效协同的工作格局。各专业管理部门作为乡镇供电所专业垂直管理部门，要严格落实分工责任，做好综合性管理工作的协同配合。建立起各专业纵向管理为主、综合协同为辅运行高效的综合管理协调机制。按照“谁主管谁负责，管专业必须管安全”的原则，对各自分管专业的安全管理负责。强化层级管理，加大放管服力度，持续优化管理机制，确保专业管理要求和工作措施在乡镇供电所落地落实。

3重点抓手

建立工作协调机制。营销部配备1名副主任负责乡镇供电所管理，配备1～2名供电所管理专责。建立专业联络人制度，公司各相关部门要全力做好专业协同配合，统筹解决乡镇供电所管理问题。每月召开工作协调会，通报各项工作开展情况，并由公司主管领导对各项工作完成质量进行点评。建立过程管控机制，对照供电所管理工作要求，构建工作台账，建立重点工作月报机制。各专业部门按照工作进度安排，开展督导调研，对工作进度缓慢的单位挂牌督办，实现问题整改闭环管理，确保工作要求在基层有效落地。建立督查评价机制。组建“综合+专业”专家团队，统一督查标准及评价方法，对供电所管理综合协调过程中存在的“老大难”问题由乡村振兴工作领导小组负责督办，由专家团队每半年开展一次供电所管理成效督查。建立动态考核机制。围绕企业负责人指标、供电所综合评价定期发布排名通报，并将综合管理指标及重点工作纳入公司绩效考核体系，每月初各部门报送本月工作任务、计划及目标，次月针对上月工作完成情况及供电所管理成效进行评价，开展指标跟踪管控，强化专业责任。

一、当前我国乡镇群众文化工作过程中存在的主要问题

1.乡镇群众文化建设过程中基础设施不足。

乡镇群众文化建设过程中基础设施不足是当前我国乡镇群众文化建设工作开展过程中存在的重要问题，也是当前制约我国乡镇群众文化快速开展的主要因素之一。乡镇群众文化建设过程中的基础设施不足的现象主要体现在乡镇群众文化开展过程中缺乏基本的开展场地、缺乏统一指挥管理的文化活动场所、缺乏标准专业的文化建设指挥中心等等，造成了我国乡镇群众文化建设过程中几乎没有相关活动的设施和场地，对于乡镇群众文化建设的快速和良性开展造成了非常不利的影响。工欲善其事，必先利其器，加强对乡镇群众文化建设过程中的基础设施的经济投入，已经成为当前我国乡镇群众文化建设过程中一项重要的问题。

2.乡镇群众文化建设过程中活动经费不足。

乡镇群众文化建设过程中活动经费不足也是当前我国乡镇群众文化建设工作开展过程中存在的重要问题现象，在缺乏充足的经济成本投入情况下，相关乡镇群众文化建设单位很难去开展更加充满吸引力的乡镇群众文化建设活动，甚至在部分地区由于缺乏充足的乡镇群众文化资金，连维持正常的文化建设活动都已经成为一种奢望。事实上，乡镇群众文化建设过程中活动经费不足既有各个地区经济发展实力不同的原因，也有地方政府在文化建设过程中粗心大意、不予重视的原因，最终造成乡镇群众文化建设过程中活动经费严重不足，难以维持正常的文化活动现象。

3.乡镇群众文化建设过程中管理队伍不稳。

乡镇群众文化建设过程中管理队伍不稳的现象主要指的是，当前我国乡镇群众文化建设过程中不仅存在着相关管理队伍人员数量过于稀少的现象，还存在着管理队伍人员流失严重的现象。事实上，当前我国基层群众文化管理单位一直都存在着专业素质不高、综合技能过低、人才流失现象严重、工资待遇较为低下等等问题，对于我国乡镇群众文化的有效开展造成了非常不利的影响。由于缺少了健全良好的管理队伍，造成我国乡镇群众文化建设开展过程中一直缺乏明确科学的引导和管理，也造成了我国乡镇群众文化建设质量和开展水平始终无法有效的达到与经济发展水平相匹配的现象。

作者：张耀民 单位：铜川市财政局

农村税费改革以来，农村政治经济发生了巨大变化，特别是近几年国家各项惠农政策的出台和实施，进一步加大了对“三农”的投入力度，通过向城乡提供均等的基本公共产品及服务、逐步加大基层财政建设，我国县乡政府财政困难状况大大改善。建立完善公共财政，加强财政基础管理和大力推进基层财政建设，进一步推进财政的科学化、精细化管理，乡镇财政作为连接国家与农民、城市与乡村的重要桥梁，在提供农村公共服务、新农村建设中任务越来越艰巨。但在西部贫困地区，有许多县乡政府财政收支矛盾依然尖锐，制约着农村经济和农民增收、各项事业的发展以及财政自身建设。如何建立适应新形势发展需要的规范的乡镇财政管理体制？如何通过乡镇财政体制创新走出困境？笔者结合铜川实际对当前贫困县乡镇财政建设困境进行了一些思考。

一、现行乡镇财政管理体制存在问题

铜川市辖一县三区，其中3个国家级贫困县（区），1个省级贫困区。目前共有34个乡镇，543个行政村，农业人口44.96万人。近年来全市财政收入虽增长较快，但收支矛盾依然突出。特别是乡村基层财政，多年来由于财力原因仅能维持低水平运行。笔者认为有效解决乡镇财力不足，促进基层财政建设取得实质效果，应着力从事权与财力、财政体制以及制度建设等方面入手对现行乡镇财政体制问题进行深入的改革和探索，目前困境主要有以下几点：

（一）乡镇财政无法引起乡镇领导足够重视乡镇政府作为群众利益的直接承办者，是全面贯彻中省市各级政府一系列惠农政策，落实扶贫济困方针，促进社会公平正义的中间载体。乡镇财政在很大程度上要用有限的财力承担更多的责任，甚至可以说，直接决定着国家宏观调控的力度和成效。然而，乡镇财政在机构设置、人事制度、行政管理与具体业务分属乡镇和县（区）管理，有的乡镇领导对新形势下的财政职能不甚了解，认为财政就是领导的会计、出纳，随意调、派、换财政工作人员，使得乡镇财政业务骨干人员向系统外流动性较大，严重影响了财政整体工作的连续和规范化管理。

（二）乡镇事权和财力不对等农村税费改革后，铜川市的乡镇、村几乎全部依靠上级财政的转移支付补助维持基本运转，自身可用财力较少，资金供需矛盾仍然突出。以经济中等县、中等乡的一个中等村为例分析，现阶段要保证村级组织正常运转最低需要4万元。其中：村干部工资及补助1.46万元，村级组织办公费0.6万元，计划生育费用0.6万元，突发性事件支出（主要指防汛抗旱、检查评比支出）0.3万元，生产经营支出（主要指为发展生产而发生的各项成本和费用）0.4万元，其他支出0.64万元。从目前的实际情况来看，2008年全市543个村的平均收入（含各种转移支付收入）为2.4万元，尚有缺口1.6万元，543个村的缺口总计1303万元。乡、村在上级财政的转移支付资金上经常争抢，一定程度上也影响到乡镇政府的正常工作运转，更不用说兴办一些农村公益事业。

（三）财政约束软化，乡镇机构膨胀，财政供养压力剧增目前，铜川市乡镇人员普遍超编严重，虽经历次机构改革和多次清理，但始终未能走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。其主要原因：一是财政监管“缺位”。乡镇一级政府无论乡镇规模大小和当地资源状况如何，都要设置十几个甚至二十多个部门，增事务增机构，减事务不撤机构，长此以往导致机构和人员极度膨胀，财政缺乏有效的制约；二是乡镇政府“越位”。在实施公务员管理制度之前，乡镇机关进人没有规范的约束和有效的监管，在就业形势艰难的情况下，人员进入的随意性较大；三是国家政策“错位”。一方面，国家对大、中专生的硬性招聘安排，对本来过剩的乡镇机构人员没有很好裁减，使原来3-4人就可保证运转的单位，人员短时期内竟成倍增加；另一方面，复转军人安置、民办教师转正等增加乡镇财政供养，在撒乡并镇的改革中，虽然下达了精简人员的目标，但由于缺少有效的安置办法，精简人的工作难上加难，最终还是越减越多。此外，随着计划生育政策的深入人心，计生工作已由过去的全体干部一起抓变为专职人员常年抓；还有一些站所业务上划区县一级，因此乡镇一级形成大量的富余人员，造成人无事干，事无人干。然而，确保机关事业单位人员工资按时足额发放是各级的政治任务，这种极度膨胀的财政供养加剧了收支矛盾。例如铜川市某县（区）2001－2007年，财政收入年均增长24%，支出却增长了27%，其中工资性支出增长了1.5倍，财政收入大部分被人头费吃掉。

本文作者：刘志芹 单位：江苏省睢宁县委党校

乡镇是连接城市和农村的桥梁与纽带,它既有城市经济的特点,又有农村经济的特征。乡镇是农村这一特定区域内社会、政治、经济和文化的中心,是基层的一级政权机构,也是政府实施宏观调控的最基层部门。因此乡镇财政状况的好坏,直接关系到基层政权的巩固。在市场经济条件下,县乡政府职能大体分为三类:一是从事社会管理和公共服务,包括维护社会治安、城镇基础设施和公共事业建设、普及教育、提供医疗保健等;二是进行收入的再分配,包括实施社会保障、平衡公民个人及地区间收入差距等;三是调节经济运行,促进经济健康发展。这些职能的实现只有靠财政来保证。

(一)1994年以来,分税制改革的实质是要通过税种的划分来处理各级政府间的财政分配关系。因此合理地划分县乡政府间税种,能使乡镇有着稳定的收入来源。具体应把与城市建设密切的企业所得税、城建税等确定为县级主体税种,将与农村经济密切相关的农业税、屠宰税、个人所得税等划分为乡级的主体税种。按照人权、事权划分支出范围。一是县级财政主要承担本级政权机关运转所需的各项支出、企业改造资金、科技三项费用、城市维护建设支出等;二是乡镇政府范围内行政事业单位的公用支出及农村小型农田的基本建设、乡镇道路都由乡镇财政负担,如今后增人增支及政策支出,一律由乡镇财政自行解决。这样可以统筹安排,使其财权、事权、人权得到进一步的统一。大力调整农村产业结构,发展个体私营经济和第三产业,建立起多元化的乡镇生财之道。要以农业为基础,坚持强农、活农、兴工、活商的指导思想,科学选择主导产业,长抓不懈。立足产业结构调整,培育农村基础财源。要以市场要求和资源配置为出发点,以农民增收为载体,建立有特色的农产品基地,这样才能增强乡镇财政的实力。强化基础设施,加快小城镇建设,培植新的财源。大力发展第三产业,创造良好的外部环境。在搞好大农业的同时搞好市场大流通,即工业、农业、流通业三产的有机结合,利用乡镇本地条件,兴办三、四产业。同时加强与科研机构院所的协作,开发潜在财源。走“公司+科研机构+农户”的产业化道路,利用企业资金、销售的优势,科研院所的技术优势,实行生产、加工、销售一条龙服务,为农民、为地方财政增加收入。

(二)乡镇财政管理的薄弱,在一定程度上是财政监督不力所造成的,即财政的“缺位”现象。尽管在改革开放以来,我国逐步建立了以财政部门为主体的财政监督体系,但在实际执行中得不到足够的重视。当前财政监督所依据的法规难以适应市场经济的需要,没有建立起一套以事前、事中监督为主要内容的日常监督机制;处罚仅依1987年颁布的《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》及其实施细则,还未真正上升到法律的角度。财政监督机构不健全,人员不到位;同时与税务监督、审计监督、社会监督之间的关系还未理顺。财政预算管理从编制到决算缺乏一定的制度约束管理。目前,乡镇财政要从综合财政的角度来加强财政的预算管理。一是要规定好综合预算管理的范围,包括预算内、外及其它资金的收支管理;二是完善配套管理制度,即预算内、外收支报表制度;三是切实搞好复式预算,改善单式预算的编制习惯。财政支出结构目前不仅体现在预算内、外,而且具体的资金支出范围也不合理,主要是专项经费和经常费用(人头费用和公用费用等)区分不合理,经常费用所占比重过大。目前,应把“吃饭、要饭”财政支出范围规范化。1)精简机构,对乡镇人员编制进行全面清理,重新定岗定编。特别对九年义务教育教师编制,从严控制。2)实行按人头计算包干的办法,超支不补,结余留用。3)对事业单位,特别是有收入的事业单位人员工资应全部与财政脱钩。4)对教师和行政人员工资实行专户储存,只进不出,保证其按期发放后,再开支其它费用。

(三)合并机构,健全农村税收征管体系,强化征管,确保财政收入逐年递增。国税、地税分局,按乡镇区划和财政所实行合署办公,其乡镇财政所与地税合并,成立财税所,实行县乡双重领导,统一组织征收地方工商各税、农业税收及其预算内、外的各项收入。建立农村协税、护税网络。农村地方税种涉及千家万户,税源分散、业务量大,特别是将要实行的农村“费改税”政策,每年的税源清查、档案建设更需要做大量细致的工作。乡镇应成立协税、护税领导组织,负责本镇的征管秩序,协调征管工作中出现的问题,确保乡镇财政收入任务的圆满完成,使其乡镇财政收入总额占全县GDP的比重逐年提高,最后达到国家财政收入占GDP的同步增长。我国目前实行的是分散支付制度,建立和完善规范的转移支付制度,是完善分税制管理体制的重要环节。各级政府间的收入能力与其支出需要不一致,是进行财政转移支付的重要原因。若县对乡镇财政实行转移支付,可使乡镇财政支出增加一个稳定的来源,可以弥补因经济发展缓慢带来的收入不足。在“十五”期间,应首先根据各乡镇的收入情况算出财力缺口,再以近三年来各乡镇平均财力为基数确定每年的增长率,然后再乘以财力基数,得出标准财力,与年初预算支出相比较,其收入差额应为每年县对乡镇的转移支付的财力。

乡镇预算外管理工作已开始多年,统管的范围逐年扩大,统管数额逐年增加。这对严肃财政纪律、缓解乡镇财政困难发挥了重要作用。但同时也出现一些问题。一是乡镇制度不健全;二是预算外资金收费票据管理混乱、多头领用,乡镇财政难以全面控制;三是资金上缴项多,监督困难。因此应采取有效措施,予以强化和规范。一要加强票据管理,变多头领用为一头领用。即由乡镇财税所统一领来,再由各用款单位统一领去,然后统一上缴县财政保存的“三统一”制度。这是管理好预算资金的第一关。二要改革资金管理办法。对乡镇的行政事业性收费和罚没收入,变目前的“专户储存”为“上缴国库”,统一纳入财政综合预算管理。乡镇财政通过“人大监督”将按各单位的开支情况,核算在其不超过上缴国库数额的前提下,根据正常需要,按月拨款。三要规范单位的财务收支,加强财务监督。财政部门应成立会计结算中心,直接管理各单位委派会计人员。这样才能把预算外资金逐步纳入规范化、法制化管理轨道。

乡镇财政是我国财政体系中最基层的一级财政。能否科学、合理、规范的运行，不仅关系到地方财政的兴衰.也直接影响着乡镇经济与社会的发展和基层政权的稳固。从目前现状看.乡镇财政的管理水平有了提高.财政收人也增长较快。但随着分税制财政体制的实施.乡镇财政也出现了一些不可忽视的问题，不得不引起财政部门的高度重视。   一、当前乡镇财政存在的问题   (一)乡镇财力不足.增收难度加大。   实施分税制财政体制后.按照新的体制构建的财源建设格局还没有形成，财政收人增长缓慢。表现在:以农产品为主的基础财源.规模小、数量少;以乡镇企业为主的骨千财源.功能不全、效益不高;以私营经济和第三产业为主的后续财源，起步晚.基础薄弱.没有形成强大规模优势。   各级党委和政府虽把财政收人纳人政府工作日标考核，但收效不太明显。有的乡镇为完成收人任务，突出政绩.想法、设法挖收人.甚至收过头税.使农民负担加重，干群关系紧张。而乡镇财政又陷人了为完成任务而年年四处奔波的恶性循环之中.使得财源建设力鱿不足.基础财源、骨干财源、后续财源匾乏.财政增收难度加大。   (二)支出结构不合理，财政负担沉重。   一是乡镇财政人头经费支出数额大。从目前清况看.乡镇财政的人头经费占乡镇财政支出总数的90%以上.财政资金侧亚保吃饭.减少了对农业、利技、教育等其它事业的支持.不利于乡镇各项事业的发展。二是按照新休制要求，出现的增资政策乡镇都要自行消化，而在乡镇财政收人增幅较小的情况下(有的是负增长).不少乡镇财政挪用专款来弥补支出。有的乡镇为了解决以前年度的工资欠帐.从各种渠道高息贷款，使乡镇财政负债越来越大。三是乡镇为缓解财力紧张状况，通过集资、摊派等方式筹措资金:发展生产、培养财源，求成心切，往往造成失误。这不仅未能实现支出的预期目标.反而致使乡镇财政背上了沉重的债务包袱。   (三)分税体制不完善.财权与事权划分不济。   (l)乡镇目前实行的是不太规范的分税制。   一般以近两年的收支加上平均数核定基数，没有考虑不同乡镇的客观因素和一些不正常的开支。   用这种统一的“基数法”算帐.往往会出现新的苦乐不均，使富的乡镇收支有余.穷的乡镇往往收不抵支，甚至连吃饭问题都解决不了。   (2)事权一与财权划分不尽合理。目前在财权划分上绝大部分仅限于农业税这一块。但要在这方而增收，势必会加重农民负担，不利于调动乡镇增收节支的积极性。在事权划分上没有真正地体现乡事乡办的原则。乡镇的收支规模小，主观上消弱了乡镇财政的管理职能。另外，一些职能部门财权上划后，造成事权和财权脱节，挫伤了乡镇理财的积极性。   (3)预算外统管不力，财政监督职能弱化加强预算外资金的管理，国务院和省市都出台了相应的政策。但部分乡镇的预算外资金和统管资金.仍分散于七站八所，财务管理混乱，资金的规模效益和综合效益难以发挥。加上自收、自支、自管，又造成了在资金竹理上的失控，加大了统管难度，肢解了乡镇财政的监督职能。   (4)财税机设置不合理，三方相互协调难度大。   实行分税制后.地税、国税机构按经济区域设置，与乡镇财政的一乡一所的设立不配套，即是三所都齐全的乡镇.又往往形成鼎立之势.三驾马车.互不买帐。国、地两税只对上级主管局负责.而财政所只能协助征收，掌握不了人库的主动性，工作被动.乡镇财政组织收人的职能难以发挥。   (5)乡镇财政人员待遇低，素质有待提高。   乡镇财政人员，大部分是合同制干部，退休后的养老就医没有保障。就现实工作而言，乡镇财政的农税征炸涉及千家万户，工作纷繁复杂，但与同级的国税、地税相比，工资低、福利津贴少。有的贫困乡镇.根本就无法兑现福利和津贴，极大地挫伤了乡镇财政干部的工作积极性.加上部分人员年龄偏大.缺乏系统的培训，知识老化，已不能适应新时期的乡镇财政工作，整体素质有待于培训提高。   二、完善乡镇财政的思考   (一)加强财源建设，实现财政增收   (1)优化农业结构，壮大基础财源。要着眼于农业产业结构的优化，立足乡镇的自身优势，发展应税农业。一是积极发展农业特产税的大宗应税品目，扩大烤烟生产面积，增加大税财源建设项目。二是要发展淡水养殖，增加水产品的财政收入。三要加快山区乡镇的林果资源开发及中药材和花卉的种植.提高多经对财政的贡献份额。   (2)调整乡企结构，增加骨干财源。加快乡企的产业化进程，发展规模经营和集约经营。一方面.努力开拓市场.兴办新的农产品加工企业，生产一些适销对路的名、优、特产品。另一方面，利用矿产资源开发拳头产品和龙头企业，发展一批应用高技术、市场前景与经济效益可观的企业，提高乡镇企业的数量规模和质量效益。   (3)发展乡镇第三产业.培植后续财源。制定优惠政策，鼓励私营经济扩大规模.加快发展，使之在繁荣市场的同时，促进乡镇经济的发展，增加财政收入。   (4)落实责任制，层层分解目标任务。落实应税项目，严格奖惩，增加乡镇财源建设的领导力度，坚决摈弃收过头税的短期行为。把乡镇财政增收转化为直正依靠财源建设发展，实现收人大幅增张的轨道上来。   (二)合理界定支出结构，缓解财政压力   乡镇财政不仅要保吃饭，还要保障其它事业的正常运转。一方面要压缩编制，清理清退富余人员，严格界定财政供养人员的范围和人数.把那些不该由乡镇财政负担的人头经费核减下来。  #p#分页标题#e# 另一方面要增加财政对文化、教育、卫生等其它公益事业的支出，实现乡镇各项事业的协调发展。   乡镇不能自行解决的增资及以前年度的工资欠帐.要通过发展生产增加收人来逐步予以消化，或通过转移支付予以解决。对挪用专款和高息借贷弥补支出的资金，要从乡镇补助中拿一部分，逐年偿还，以减轻财政压力，使其卸下包袱，轻装向前。   对财源建设中的生产性支出项目，要找准方向和目标，将支出的重点，放在提高创税产品的效益和转化增值上来，降低乡镇财政支援生产支出的风险，提高资金的使用效益。   (三)完善分税制财政体制，明晰产权与事权   收支基数的核定应依据“基数法+因索法”来设计，不宜采用统一的基数法算帐。收人基数要以近三年收人为参数，剔除一些不正常的收人因素，要考虑乡镇的整体发展水平和平均税负，综合核定。支出基数要考虑乡镇财政的供养人员，经济地理环境、基础设施等综合因素。使富余的乡镇(经济发达)和贫困乡镇(经济不发达)各有所得，防范新的苦乐不均。   另外，在事权财权的划分上，将属于乡镇政府职能人员经费全部下放各乡镇，将由乡镇承担的个人支出、公用支出等也相应地划归乡镇财政，强化政府职能，达到事权和财权的统一。在财权划分上，为了调动乡镇财政的积极性.将适合乡镇的涉农税收、工商税收划归乡镇固定收人。   (四)强化监督职能，统管好预算外资金   乡镇财政要强化监督职能.把七站八所的预算外资金统管起来，专户存储，与行政事业单位的收人和罚没收人一样，全部纳人预算管理.使预算内外资金形成综合财力，统筹安排，统一使用，综合平衡。为乡镇经济行施社会化管理职能提供有力的保障。   (五)搞好部门协调，实行财税合一   针对目前财税机构存在的矛盾和问题.要在确保乡镇财政机构相对稳定的情况下.正确处理好国税、地税、财政三所之间的关系，逐步推行国税、地税、财政“合署办公”的模式，实行“统一领导，分别管理”的体制。从发展的趋势看，乡镇一级的财政、地税、国税必须走财税合一的路子，这样可以避免许多矛盾和工作不便，降低税收成本，减少不必要的开支。使乡镇财税部门更加协调，使分税制的改革和税制改革取向一致。   (六)加强队伍建设，提高人员的整体素质   在健全乡镇财税机构的同时，应采取有效措施，加强干部队伍建设.解决乡镇财政干部工作生活中的实际困难。一是逐步提高乡镇财政干部的工资标准，使其和地税人员基本持平。二是条件成熟的地方，参照国家公务员条例.将乡镇财政优秀人员录为国家公务员，以解除乡镇财政人员的后顾之优;鼓励财政人员参加自学、函授和技能比赛.提高乡镇财政人员的政治业务素质.适应财政经济工作的新要求。

一、引言

随着社会经济的不断发展和进步，医疗保险制度日益完善，人们对医院的技术水平和服务质量等提出了更高的要求。尤其对于乡镇卫生院等基层医院来说，随着当前医疗体制的深化改革，面对着竞争激烈的医疗市场，其获取的政府预算补贴和支持力度也在减少（其获取的政府预算补贴虽然有所增长但是也没法弥补药品零利润的亏空），这就迫切需要其不断加强绩效管理与运营成本的控制，不断改善医疗服务水平和质量，节约成本开支，促进医院的长期稳定发展和进步，进而为人们提供更好的医疗条件，促进社会的和谐发展与进步。本文基于乡镇卫生院为例，对基层医院实施绩效管理与成本控制进行了详细探讨。

二、医院绩效管理与运用成本控制基本现状分析

目前，由于条件限制，很多基层乡镇卫生院都缺乏科学有效的绩效管理，而且相关的评估和奖惩机制不健全。主要表现在，我国很多基层乡镇卫生院作为事业单位，一般多是依据工作成效来确定薪酬和奖金。然而，医院的薪酬分配存在很多不合理之处，不能真实的反映基层乡镇卫生院不同岗位工作人员的工作情况，相关的考核指标难以量化。而且在具体的绩效评价过程中，过度重视相关经济指标，忽视了医疗指标，甚至是曲解相关的效率指标，缺乏行之有效的评估与奖惩机制，不能综合兼顾病人的利益、医疗质量以及其他外部社会因素。而且由于奖惩机制不健全，基层乡镇卫生院出现偏重效益与创收，而忽略基本的公益性质和医疗水平以及医院整日素质的提高。总之，绩效评估过于片面，绩效管理体系不健全，严重制约了基层乡镇卫生院的长远发展。在基层乡镇卫生院成本控制方面，一般来说，医院的投资成本相对于其他行业来说都比较高，不管是相关医疗设备和精密仪器的购置还是长期维护成本都非常高，同时医院在人力资源方面的投入资本也很高，除了相关的医务护理人员的培养，医院要培养一名优秀的主任医师，通常需要十几年时间，所以投资期长，投入量大，而且这其中还存着很多人才流失的风险因素，这些对于基层乡镇卫生院来说，都是比较大的挑战。另外，对与相关的医疗卫生管理以及医药采购和研发成本的控制，很多基层乡镇卫生院缺乏行之有效的成本控制管理体系，造成资源的浪费，增加了基层乡镇卫生院的费用负担。比如说，有些基层乡镇卫生院在相关药物的采购上，盲目的购进一系列药物，却忽视了具有同种功效的药物的区分，以及对相关医药的具体需求量，如此一来，不仅严重增加了费用负担，还造成了资源的浪费。当然，也有些基层乡镇卫生院在成本控制方面，片面追求低成本，忽略了公益性质与医疗水平的发展，严重降低了员工工作的积极性与医院的信誉度，最终还是会制约医院的长期发展。

三、加强基层乡镇卫生院绩效管理与运营成本控制的有效措施

1.完善绩效管理，建立以提高医疗服务质量与患者满意度为主导的绩效考核机制。

基层乡镇卫生院绩效管理主要在日常运行过程中进行体现，全面的考核员工的工作态度、职业道德、工作表现以及相关的业务能力，从而进行综合的量化处理，以便于对员工的业务技能以及业务素质与一个全面的了解。然而，加强医疗服务质量的管理与持续改进，不断的提高患者的满意度，才是基层乡镇卫生院绩效考核的根本出发点。具体来说，基层乡镇卫生院在完善绩效管理的过程中，建立提高医疗服务质量与患者满意度为主导的绩效考核机制，同时要综合考虑医院的整体发展战略，分析医院的发展现状，针对基层乡镇卫生院和科室的不同性质，设置各种经济指标、绩效指标等，综合评价相关的医药占比、收益率、患者满意度以及医德医风，考察医院的就医环境，从细节出发，综合各方面因素，构建公开公平公正而又科学有效的绩效管理制度，促进基层乡镇卫生院经济效益水平提高的同时，又能不断的改善就医质量和水平，而且还能有助于基层乡镇卫生院开展有效的成本控制。比如，在病床周转率方面，在当前很多基层乡镇卫生院都存在着病床紧缺问题，而病床周转率的大小可以有效缓解这个问题。因此，可以将病床周转率列入对相关工作人员的考核范围，并纳入患者满意度的考察指标。

一、加强乡镇财政管理的主要做法

一是加大信息化建设力度，强化乡镇资金监管。制定下发了《关于加强乡镇财政资金监管工作的意见》，以财政业务综合应用平台为基础，加大信息化建设力度，建立了财政综合业务信息平台，先后将乡镇财政的部门预算、指标管理、集中支付、账务处理、政府采购、工资统发、惠农补贴等业务工作纳入到财政综合业务平台，基本实现了乡镇财政日常业务的信息化，达到了县、乡资源数据共享，在此基础上开发建设乡镇财政资金监管系统，综合运用平台数据，构建了“账务远程监控、资金全程监管、信息公开透明”三位一体的乡镇财政资金信息化监管模式，对资金运行过程进行自动预警和分析汇总，实现资金全程动态监控。二是实施“财政监督下乡”，乡镇财政内部监督实现常态化。围绕建立完善乡镇财政内控机制，将“月审月促”内部监督机制延伸到乡镇，实施“财政监督下乡”，即乡镇财政内部设立财政监督员，由县级财政部门统一管理，对乡镇财政资金及其他业务事项实行“四审制”，即“月末自审”、“季度报审”、“半年复审”、“年底终审”，对乡镇财政业务实施全过程、全方位监督，实现了事后检查向事中监控转变，达到了及时“报警”、及时纠错的效果，为乡镇财政资金安全运行上了一道“保险锁”。同时搞好内外结合“双监督”，采取委托社会中介机构全程参与和财政内部监督相结合的方式，发挥抽查巡查和公开公示“内外双监督”作用，拓宽资金监管渠道，营造全方位资金监管环境，使乡镇资金监管更加公正、透明。三是规范和完善财政惠农补贴资金“一卡通”发放机制。一是建立基础信息数据库，将各类惠农资金发放电子数据进行备份，随时根据农户变化情况进行修改更新，实行动态化管理，建立健全财政惠农补贴资金台账。二是设立惠农补贴资金专账，实行电算化管理。在乡镇财政所设立专项资金账，对已经提供补助对象详细信息并且相对固定的补助项目集中兑付，加快资金发放进度。三是建立每月定期通报制度，分管会计每月5日前必须对上月惠农资金发放情况进行通报，对各村发放进度进行综合排名，分析存在问题和不足，及时进行修改完善。四是建立督查回访制度，进行定期或不定期核实补贴发放的真实性和准确性，确保资金的安全。五是大力加强乡镇财政队伍建设。一是强化岗位管理，稳定乡镇财政干部队伍。制定出台了《乡镇财政人员管理办法》，建立乡镇财政人员管理台账，对乡镇财政人员进行备案管理，保证了乡镇财政队伍的相对稳定和工作连续性。二是强化学习培训，提高干部队伍素质。坚持把抓好学习培训作为强化队伍管理的首要环节，采取“走出去、请进来”相结合的方式，分期分批对乡镇财政人员进行业务培训，并定期组织基层财政人员到大学参加培训，将财政业务培训纳入经常化和制度化的轨道。三是强化考核奖惩，提升资金监管工作效能。每年根据乡镇财政工作实际，制定下达《乡镇财政所考核办法》，将乡镇财政工作情况纳入科室、乡镇年度考核，明确有关科室和乡镇财政所的责任，确保常抓不懈、抓出成效。

二、目前乡镇财政管理存在的问题

随着公共财政改革的深入，乡镇财政职能正由过去组织收入为主的征收管理型向现在发放各种补贴为主的支出管理型转变，由负责乡镇财政收支为主的管理型向农村农民实施公共服务的服务型转变，由单纯从事财政业务型向注重与其他部门工作衔接的综合协调型转变。从实际情况看，在有些地方，目前乡镇财政管理还存在许多薄弱环节和问题，如预算管理不科学、财务管理不规范、资金使用效益不高等，这不仅影响了基层财政的正常运转，也影响到基层组织建设和农村社会的稳定。概括起来主要有以下几个方面：

（一）预算管理不尽科学，执行不够严格从近年来各级审计和监督检查反映的情况看，乡镇在预算编制、批复、调整及执行过程中没有完全遵守《预算法》等有关政策规定。有的乡镇财政部门掌握的基础资料不全面，对乡镇行政事业单位资产管理、财政供养人员等方面的基础底数不清，如定员定额标准体系不完善，项目支出预算太粗，预算编制不尽科学。有些地方实行的人员经费按标准、公用经费按定额、专项经费按实际需要确定的方法，既不全面也不细致，操作性不强，资金分配不够透明。乡镇其他收入未完全纳入预算范围，预算外资金使用透明度不高，预算调整不规范。

（二）工作制度流程不健全，规范化程度不高健全完善的管理制度是做好工作的基础和保障。在实际工作中，有的乡镇虽然制定过财政管理制度和业务工作流程，但没有根据形势发展的需要，及时进行更新和完善，与实际工作需要有一定距离，对工作指导作用不强；有的乡镇管理制度和业务工作流程虽然比较完善，修订也较及时，但是缺乏监督，执行不完全到位；个别乡镇没有制定明确的财政管理制度和业务工作流程，靠多年形成的惯例指导日常工作，规范化程度有待提升。

（三）工作计划性不强，参谋服务作用发挥不到位随着乡镇财政管理和服务职能的强化，乡镇财政需要在服务经济发展、为党委政府当好参谋方面积极探索新的路子。但有的乡镇财政没有及时适应这种变化，工作任务目标不明、定位不准，工作缺乏计划性；有的在管理上没有找对路子，往往是重收入、轻支出，重资金分配、轻资产管理，重突击性检查、轻日常监管。特别是在促进镇域经济发展、培植乡镇财源、招商引资项目税收评价等方面，超前主动服务的能力和意识都有待于进一步加强。