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摘要：近年来，湖南文化产业已发展成为湖南国民经济支柱性产业，但其存在的区域发展资源浪费、市场壁垒和制度冲突，严重影响到湖南文化产业的市场地位。为了提升湖南文化产业的核心竞争力，须制定文化产业发展区域协同制度，构建文化产业市场主体的行为准则。
关键词：湖南文化产业；区域协同发展；体制机制
湖南省第十一次党代会提出了湖南省今后“提升文化产业发展整体实力，重点发展影视传媒、新闻出版、动漫游戏、演艺娱乐等优势文化产业，推动文化跨界融合，发展新型文化业态，打造文化创意产业集群”的发展目标。随后的湖南省《“十三五”时期文化发展规划》指出：“十三五”期间，湖南将构建“一核两圈三板块”的文化产业发展格局，推进长株潭、大湘西、大湘南、洞庭湖等四大板块差异化、特色化发展。这些任务和目标为推动湖南省文化产业区域协同发展提供了政策指导和制度支持。
一、湖南文化产业区域协同发展机制优化的必要性
当前，在湖南省委实施“创新引领开放崛起”战略的大背景下，湖南文化产业国民经济支柱性产业的地位得到了进一步巩固和发展，成为名副其实的推动湖南国民经济发展、产业结构调整和增强湖湘文化竞争力的战略性新兴产业。为了推动湖南文化产业的发展，必须优化湖南文化产业区域协同发展机制。
（一）推动“四大板块”优势互补的内在要求
湖南按照产业集聚、功能分区、错位协同的布局原则，构建了覆盖全省范围的文化和创意产业“一核三板块”总体空间布局，形成了以长沙、株洲、湘潭为核心区的区域性文化创意中心，以岳阳、常德、益阳为生态休闲文化产业发展的环洞庭湖板块试验区，以郴州、衡阳、永州为文化制造出口加工的大湘南集聚区和以湘西自治州、怀化、张家界、邵阳、娄底为文化旅游融合发展的大湘西示范区。2017年，长株潭板块文化和创意产业营业收入2791.79亿元，占全省1911.26亿元的63.7%；环洞庭湖板块占14.6%；大湘南板块占12.7%；大湘西板块占9%。可以看出，这四大板块在湖南文化产业区域发展中的地位截然不同，产业的区分度大，相互之间虽带有一定的互补性，但总体协调不够，没有实现“四大板块”优势互补，不利于湖南文化产业的均衡发展。
（二）增强国内外市场核心竞争力的根本需要
湖南文化产业虽然取得了长足发展，但国内市场地位不高，国际市场竞争力不强的现状没有得到根本改变。2017年，湖南文化产业增加值2196.18亿元，虽占到全国文化产业增加值35462亿元的6.19%，但与北京、上海、广东、浙江、江苏等文化产业发达省份相比，差距较为明显。在文化产业进出口方面，湖南2017年累计进出口总额22.92亿美元，占我国进出口总额1265.1亿美元的1.81%，其中出口额22.52亿美元，占我国出口额881.9亿美元的2.55%，进口额仅占0.1%。更为重要的是，文化产业领域专业人才需求严重短缺且集聚于长株潭的现状成为制约湖南文化产业平衡发展的核心因素，造成了其他板块难以破解的人才瓶颈；再加上城乡居民文化消费能力和水平不平衡，城乡差距大、行业分化严重、文化产业主体发展不充分等因素，严重影响和制约了其他板块文化产业的发展，对湖南文化产业整个市场竞争力的提升和集约化发展带来了不良影响。
（三）推动文化产业法治湖南的现实需求
根据《法治湖南建设纲要》要求，“到2020年，湖南地方性法规规章更加完备，依法治国基本方略深入落实，公共权力运行规范，公民合法权益得到切实尊重和保障，全社会法治意识和法律素质普遍提高，经济社会秩序良好，人民安居乐业。”文化产业作为提升人民幸福感、获得感的战略性产业，能否得到有序发展，是推进文化法治湖南建设、提升湖南文化治理能力、解决人民群众日益增长的文化需求与不充分不平衡文化发展矛盾的现实需要。近年来，湖南虽然出台了《关于加快文化产业发展若干政策措施的意见》《湖南省文化强省战略实施纲要（2010—2015年）》《关于支持经营性文化事业单位转企改制和文化企业发展的若干政策》《关于鼓励和支持文化产品和服务出口的意见》《湖南省文化产业引导资金管理办法》等一系列促进文化产业发展的政策，但这些政策缺乏面向区域协同发展的针对性，特别是随着文化产业发展带来的文化行政权力的扩张，以及公众参与重大文化行政决策的积极性不高、文化产业政策的合法性审查机制没有建立、地方性文化产业法制建设尚处于摸索阶段等问题的凸显，构建文化产业发展的法治湖南还有待进一步加强。
二、湖南文化产业区域协同发展面临的制度困境
党的十八大以来，湖南文化产业主动适应供给侧改革需要，积极构建现代文化市场体系和文化产业体系，提高文化产业发展的质量和效益，取得了一系列成果，但也存在注重地方文化产业发展的独特性而忽视区域协同的统一性，注重区域发展的地方保护而忽视文化产业发展的整体性等问题。湖南是文化产业大省，各县市都形成了自己独具特色的文化产业。随着产业转型加速，产业竞争加剧，湖南区域文化产业发展各自为政、缺乏制度规范的问题日显突出。
（一）缺乏文化产业协同发展的制度供给
政府及其部门依法干预文化产业发展的主要措施是提供制度供给。完善的制度是促进文化产业良性发展的保障。面对文化产业发展的国家战略，湖南出台了不少针对文化体制改革、文化市场管理、政府扶持措施等方面的规章制度，但缺乏关于文化产业区域协同发展、共建共治的制度供给。即使有不少促进文化产业发展的政策，也如同全国文化产业政策一样，存在“政策之间协调性、系统性不强”“部分政策的延续性与稳定性不够”“政策评价标准设计不周密”“政策制定和执行的公平性有待提高”“政策执行监管不严，缺乏绩效评估”“产业政策体系需不断完善”[1]等问题，这增加了文化产业区域协同发展的不确定风险。法治是解决社会矛盾纠纷的有效途径，是创新社会治理的基本手段。湖南虽然出台了不少促进文化产业发展的规章制度，但这些政策没能上升为地方性法规，其权威性打了折扣，从而制约了区域文化产业协同发展。
（二）文化产业区域发展政策制定缺乏针对性
湖南省文化产业区域发展政策基本上都立足于本行政区域内文化产业发展的增长点，没有全面平衡或考虑其他区域的文化产业发展情况，更“没有长远的、稳定的发展目标，大量低水平的重复立法甚至阻碍了地方经济发展”[2]。长株潭地区规模以上文化产业总产出占全省比重达70%左右，但全省却没有出台相关制度对四大板块的文化创意产业发展进行适度平衡；湖南省文化制造业比重偏高，批发零售业和服务业比重偏低，这种情况也没有从政策上进行有效调整；对于农村特别是老少边穷地区文化产业的发展，缺乏有针对性的政策扶持；各级地方政府对于文化产业发展的管理体制不顺，政策缺乏系统性、完整性。这些问题，单靠某个区域是很难解决的，但如果把希望寄托在全省统一上也是不现实的。因此，在文化产业区域协同发展的制度供给上，既要考虑各个地区的实际情况，也要考虑全省政策的统一平衡。
（三）文化产业区域协同发展制度执行没有强制性
国家通过制定和出台《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《文化产业振兴规划》《关于加快文化产业发展的指导意见》《关于金融支持文化产业振兴和繁荣的指导意见》《“十三五”时期文化改革发展规划纲要》《公共文化服务保障法》《电影产业促进法》等一系列文化产业发展政策，推动和巩固文化产业成为国民经济支柱性产业。湖南省出台了促进全省文化产业发展的一系列措施，但这些政策措施实施难度大，难以起到应有的保障作用。以长株潭城市群2013年达成的文化产业三市共识为例，虽然建立了三市文化产业发展协同机制，但协同效果不佳，效率不高，可操作性不强。在文化产业区域协同发展的政策执行问题上，谁代表相关机构来执行这些政策？怎么执行？执行效果如何评价？在执行过程中出现了矛盾与冲突如何处理？政策执行是否具有强制力？这些问题都没有明确的答案。除此之外，其他区域还没有建立这方面的制度，更谈不上制度的执行问题。
三、湖南文化产业区域协同发展机制优化的路径选择
（一）加强区域协同发展的顶层制度设计
“良好的文化体制应当是通过健全的文化立法构筑起来的制度体系。”[3]实现文化产业发展目标，制度供给是关键，而制度供给主要来源于政府部门对文化产业发展的顶层制度设计，特别是文化产业区域协同发展的制度设计。1.完善区域协同发展的制度体系。文化产业持续健康发展在于制度协同，在于构建相对完备的文化产业区域立法体系。湖南应尽快出台《湖南文化产业发展促进条例》，作为湖南文化产业区域协同发展的总体框架和纲领性文件。《湖南文化产业发展促进条例》要突出文化产业的战略核心地位，以推动文化产业区域性和行业性结构调整、优化文化市场资源配置、加强文化产业发展资金的错位扶持、构建湖南文化产业区域协同发展的法律体系为主要目标。同时，要配套出台《湖南文化产业区域协同发展条例》《湖南文化产业发展区域行政协议条款》等制度，作为文化产业发展的地方性法规补充条款。各市州要以这些制度为基础，在制度创新的基础上，坚持立法的基本原则，出台市州促进文化产业发展的规章制度，以平衡各县区的发展格局，从而形成完整的促进文化产业区域协同发展的制度体系。2.健全区域协同发展的立法模式。立法模式是立法权的制度性安排，包括立法权限的划分和配置。《湖南法治建设纲要》提出：健全完善地方性法规规章，加强与法律、行政法规实施相配套的地方立法，确保法律、行政法规统一实施。这是湖南出台地方性文化产业法规的指导性文件。在遵循《中华人民共和国立法法》有关规定和不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，各市州可以根据本地区的实际情况制定促进文化产业发展的地方性法规。从湖南目前情况来看，宜采取省级立法部门为主，市州立法部门为辅的共同立法和协商立法两种模式。共同立法是各市州在协商基础上统一出台法律，各地遵照执行；协商立法是由各市州协商立法精神、原则、内容等，分别通过具体的法律，各自执行。湖南省曾出台《湖南省基本公共文化服务实施标准（2015—2020年）》，这是湖南统一制定的公共文化服务实施的制度性规范。这种由省级立法部门综合地方实际进行立法、各级政府部门按照规定执行的模式应是湖南文化产业区域协同立法的主要方式，但不可忽视地方立法的先行先试，即先由个别地方出台相关的文化产业政策，待条件和时机成熟后，由几个地方立法部门协调上级立法部门进行统一立法。当然，这种立法也应该在上级立法部门的指导和协调下完成并由上级立法部门负责监督执行。3.明确区域协同发展的制度内容。换言之，要充分考虑湖南文化产业发展的制度诉求、制度目标、制度工具、制度价值和制度效果、制度评价，努力推动区域协同发展成为文化产业地方性立法的重要内容。湖南文化产业区域协同发展的地方性法规和政策必须在遵守国家法律和产业发展的总体部署的前提下，照顾区域文化产业发展的现实性、独特性，做到既统筹湖南发展全局，又兼顾市州发展重点，处理好全省统一性与区域特殊性问题，构建具有鲜明区域特色和民族特点的文化产业制度体系；应将强化对区域协同中的文化行政权力的监督和制约，完善区域协同的重大文化行政决策的公众参与、区域协同产业发展制度的合法性审查、立法执法过程中的问题处置与权利救济等机制作为推动文化产业立法的主要内容，建立健全文化产业区域协同发展的管理制度；要通过破除区域协同制度实践中的地方保护主义色彩，打破文化产业发展的市场条块分割、城乡分离，清除市场壁垒，完善市场准入和退出机制，破解“诸侯法治”现象，实现文化产业差异化、特色化发展，实现区域优势互补、错位发展、上下联动的产业协同发展格局。
（二）优化区域协同发展的合作机制
优化湖南文化产业区域协同发展的合作机制，须通过实施文化产业区域发展协同主体多元化，平衡市州文化产业发展利益，着力解决地方政府间的利益冲突，实现发展信息资源互通共享、社会资源互补共用、发展困难互援共处。1.借鉴区域协同发展的成功经验。2013年，湖南省长株潭三市达成了《文化产业合作长沙共识》，对文化产业发展进行统筹规划，形成了长株潭三市重点突出、特色明显的文化产业发展态势。根据该项共识，长沙主要发展广播影视、网络新媒体、动漫游戏等新兴文化产业，株洲主要发展炎帝文化、陶瓷文化、服装设计等产业，湘潭主要发展文化旅游、创意设计、工艺美术等产业，三市形成了错位发展、各具特色的文化产业集群。《文化产业合作长沙共识》为湖南四大板块、各地方相邻区域、各产业发展相似区域提供了促进区域协同发展的合作蓝本。2.构建共商共建共享的制度格局。“我们究竟需要什么样的文化产业发展观和文化产业认识论，这是当前中国文化产业发展面临的一个重大的理论与政策问题”[4]，而解决这一问题的关键在于各区域如何认识自己文化产业发展的状况和资源情况。各区域都有自己独特的文化资源，这些资源如果不加区别地利用、不分主次地筛选，就容易造成区域内与区域间资源利用的重合、产业发展的重复、审美视觉的疲劳。因此，各区域要站在维护文化产业发展统一性、规范性的前提下，准确判断自身和相邻区域文化资源优劣势，通过建立区域政策制定的协调机制实现合作发展，以避免文化产业发展的区域规划冲突和资源重复建设，减少政策制定内容与文本执行的矛盾与冲突，形成共商共建共享的制度格局。
（三）建立区域协同发展的问题处置机制
湖南曾出台了《行政程序规定》《规范行政裁量权办法》《规范性文件管理办法》《政府服务规定》等规章制度，为推动湖南依法行政、依法执政和构建区域性行政协议提供了法制依据。1.签订文化产业区域协同发展的行政协议。区域性行政协议是处理跨区域政府行政事务的规范性制度文本，应明确各级政府在文化产业发展过程中的权利义务、责任条款和争端解决机制条款等，构建起地方政府之间文化产业发展利益共享、风险共担机制；构建发展信息资源互通共享、社会资源互补共用、发展困难互援共处和损失互偿共补机制，确保政策的执行效率，实现地区文化产业资源利用的最大效能；使用统一性规则解释地方文化产业政策，相互承认和接受对方对文化产业发展问题的事实判断，建立跨区域执法协调和裁决机构和机制，以协商方式解决立法和执法冲突，切实维护政策的公平与效率。2.建立文化产业区域协同发展的冲突解决协调机制。一要成立相关的协调机构，对文化产业区域协同发展过程中出现的矛盾与冲突进行协调。这种协调机构既可以由地方政府部门协商组建，也可以委托上级政府部门居中协调组建，参加成员包括上级相关部门负责人和地方相关部门负责人。但不管这种协调机构如何组建，都应该赋予其一定的权威性，其所作出的解决方式、处理意见对冲突各方都应该具有强制执行力。二要通过培养一支有较强法治素养的地方文化产业管理队伍，努力形成“权责明确、监督有效、保障有力”的文化产业市场执法体制，实现地方政府的有效沟通与规范执法。三要通过组建跨区域的文化产业发展行业组织，制定行业规范，强调行业自律，构建具有行业特色的文化产业业态。
参考文献：
[1]祁述裕，孙博，曹伟，纪芬叶.2000－2014年我国文化产业政策体系研究[J].东岳论丛，2015（5）：62.
[2]徐鹏.我国文化产业振兴中的法律问题研究[J].法学杂志，2013（9）：137.
[3]周叶中.加快文化立法是建设社会主义文化强国的必然选择[J].求是，2012（6）：59.
[4]胡惠林.文化产业理性发展的尺度—构建具有路标导向的中国文化产业发展指标体系[J].上海交通大学学报，2014（4）：84．
作者:周亮 单位:湘潭大学
