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摘要：我国自改革开放以来，相继出台了一系列有关社会保障的法律法规，使社会保障的覆盖范围逐渐从城镇扩大到农村，学术界关于城乡社会保障一体化的实现一直是一个比较有争论的研究课题。对于学术界的各种观点、意见和建议的大量文献研究，本文分别从构建、可行与不可行三个方面进行归纳。
关键词：社会保障；城乡；一体化
长期以来，我国的经济发展大体上存在二元结构，即一条以城镇为主的工业化经济发展道路，和一条以乡村为主的农业发展道路。但是随着经济的发展，经济一体化的趋势明显，相应地在社会保障方面也出现城乡一体化的呼吁之声。
一、关于城乡社会保障一体化的争论
黄昕欣在《建立城乡一体化社会保障制度研究》中提到，我国现行的社会保障制度依托在户籍制度之上，王增文在《新型城镇化背景下中国城乡社会保障制度发展路径研究》中就明确提到，要缩小城乡社会保障之间的差距，就需要淡化户籍制度，以此来提升城乡社会保障一体化的进程。我国自2014年取消户籍限制以来，经济不断发展，城镇的社会保障体系逐步趋于完善，而乡村的社会保障却是停在改革的十字路口、摇摆不前，实现社会保障一体化的呼声日益高涨。对此，一批学者在结合我国国情的基础上提出了各自不同的见解。
（一）城乡社会保障一体化的观点
胡传玲通过分析新中国成立以后我国建立的超越经济发展水平的社会保障制度引发的弊端，认为即使勉强建立了城乡社会保障一体化的模式，也会因资金问题而产生严重后果。[1]张心田在《我国城乡社会保障有哪些差异，如何统一？》中就明确指出，我国农村地区因为配套基础设施不健全，相关的财政投入根本无法落实，城乡社会保障一体化建设举步维艰。吴丽丽在《城镇化进程中社会保障的城乡一体化统筹研究》中分析，落实城乡社会保障一体化不仅要解决好进城务工人员的社保问题、社保资金筹措问题等，还需要做好城乡社会保障制度的制度衔接等一系列工作。刘景艳和邹梦阳在《河北省城乡一体化过程中发展城市经济的问题及对策研究》中指出，当前城乡一体化建设还存在城市规模偏小、开放程度不高、城乡一体化配套制度不健全等问题，城乡社会保障一体化任重道远。
（二）城乡社会保障一体化的折中观点
章灵杰在《城乡一体化背景下的新农村建设研究》中提出，实现城乡社会保障一体化可先从完善医保制度着手，通过加强改革力度和资金支持，不断缩小城乡公民医保待遇。康蕊和吕学静在《统筹城乡医疗保障一体化》中也很支持这种观点，认为实现城乡医疗保障一体化可以有效推进城乡社会保障的一体化。李迎生提出，选择“小保障”进行社会保障制度改革将对于实现城乡社会保障一体化具有一定的可能性。[2]胡扬名和李涛在《共享发展理念下城乡社会保障一体化研究》中通过分析现行二元社会保障存在的一些问题，认为要实现社会保障一体化可以从立法、财政、制度整合以及信息化建设等方面入手。郑功成在研究了我国国情的基础上认为，可以将建立城乡社会保障一体化模式作为我国的一个长期发展目标，而不应该作为近期统筹发展的出发点。
（三）赞同城乡社会保障一体化的观点
杨玉民认为，市场经济要求建立统一的国内市场和劳动力市场，与此相适应，也要建立统一的社会保障制度和社会保障基金。[4]杜乐其在《社会保障城乡一体化的“立法”路径分析》中通过对目前社会保障制度的现状分析，认为制定一体化的社会保障制度是逐渐消除二元结构社会保障体制的理性选择，并提出从效率与公平、“弹性原则”、基本法与单行法以及国际化与本土化等多维度破解城乡社会保障一体化立法难题。景天魁提出现阶段在推进城乡社会保障一体化方面条件已经成熟，而且宜早不宜迟，只要想做，办法总是有的。[5]熊金才和蔡才昂在《社会保障城乡一体化的路径选择》中认为，当前的社会保障制度只要做到初期重点突破、中期整合衔接、终期城乡并轨，并根据各地特色做好符合社会类型和社会结构的具体规划，就可以实现社会保障一体化。
二、落实城乡社会保障一体化需要解决的一些问题
城乡社会保障一体化并不是一蹴而就的，所以在具体实施过程中就会面临一些挑战和亟待解决的问题。
（一）失地农民的社会保障基金筹集问题
马驰、张荣认为，失地农民的社会保障基金应来源于土地补偿安置费及土地转用后的增值收益。并且认为失地农民之后享有的社会保险、医疗保险以及失业补助等方面的资金都来源于社保基金的增值收益。[6]朱赠羽在《我国城乡一体化社会保障的问题与对策》中建议，完善对农村社会保障的财政投入，可以通过发展地区特色经济、农业合作经济或者社会募捐等形式来开拓资金来源。杨盛海和曹金波认为，失地农民的社会保障基金可以来源于政府、土地开发中的增值收益以及农民出一部分。[7]陈信勇、蓝邓骏认为，应该为失地农民设立社会保障专项基金。
（二）进城农民工的社会保障模式
对进城农民工的社会保障研究中，学者们大体将农民工划分为三类：一是进城以后有稳定收入的农民工；二是进城之后无稳定收入的农民工；三是城镇农民工自主经营者。针对这三类农民工，学者们也提出了三种社会保障模式。第一种模式是将有稳定收入的农民工纳入城镇社会保障体系，让他们享受到与城镇居民同等待遇的社会保障。[9]杨海蓉在《农民工失业率与就业保障关系探讨》中提出，为保障农民工就业权益,需要完善劳动力调查制度、农民工社会保障制度、深化户籍制度改革、大力扶持民营企业的发展，尽快确立农民工的国民待遇。第二种模式是针对已经进入城市，但还没有稳定收入的农村人口，可以建立一种专门的农民工社会保障体系，具体包括工伤保险、大病保险和养老保险等。[10]孙甲在《城市“临时工”社会保障问题探析》中通过对城市“临时工”面临各种社会问题的分析，从加强“临时工”自身素质、进行企业培训、政策立法等角度提出建议。第三种模式主要是针对城镇农民工自主经营者，因为没有雇主向他们的个人账户注入社会保险资金，所以他们的社会保障费用需要自己缴纳，也可以通过购买商业保险的方式来解决，同时政府应该给予适当的补贴。
（三）农村留守儿童和老人的养老问题
张红霞指出，当前我国农村普遍存在的一个问题就是：父母或一方外出务工，将子女交给父母或祖父母甚至无人监护，由此会产生儿童不同程度的心理问题，这对他们的成长和身心健康造成了许多不利的影响。首先导致的是儿童家庭教育的缺失，其次是儿童的生活质量没有保障，比如医疗、营养和成长方面所需的物质条件。除此之外，农村由于基础设施的不完善，对留守儿童的安全也会造成一定的影响。[12]朱习、李蔓婷认为，农村留守儿童问题首先需要政府完善相关的法律法规，以此来提高农村留守儿童的保障水平；其次，要改革户籍制度，打破城乡二元制，使进城务工人员享有与城市居民同等的社会权利，使其子女享有同等受教育和医疗的权利，这样孩子就可以跟随父母进城；除此之外，还需要改善农村教育水平，政府要为农村留守儿童制定特殊政策，如免收学杂费等，加强农村的安全教育宣传和做好防护措施也是很有必要的；最后，农村留守儿童是一个社会问题，可以通过媒体提升社会关注度，发动社会力量来做好农村留守儿童社会保障的资金筹集工作。[13]与农村留守儿童同样严峻的社会问题，就是农村留守老人的养老问题。谢敏指出，由于农村留守老人的主要供养者和生活照料者——进城务工人员都不在身边，加上年迈又缺少劳动力，生活不能自理，他们的生活来源主要是依靠进城务工子女的赡养费。对于那些孝顺和有稳定收入的进城务工子女来说，他们的父母自然是可以颐养天年了。但是对于本身在城市就没有稳定工作，自己生存都成问题，甚至是不孝顺的子女来说，他们的父母生活处境就成了问题。[14]孙鹃娟认为，政府可以发挥作用，建立一个农村留守老人互助保障机制。发动各级乡政府和村委会积极组建，考虑从财政收入中拿出部分资金用以建设农村留守老人服务站，并以此展开互助医疗、生活照料、法律援助、文化娱乐等服务项目。
三、城乡社会保障一体化建设中的政府责任落实
总的来说，城乡社会保障一体化的建设，政府是主导，也是核心。没有政府的政策支持，基层的社区和群众是无法推进这一项目的进程的。李景韬认为，政府要在城乡社会保障统筹建设中保证制度供给、提供财力支撑，管理和监督社会保障机构。[16]就是说，政府除了要给以相应的制度支持外，还需要动用一部分财政收入，并且担任管理者和监督者的角色。在确立农民工的工商保险制度时，政府应承担起制度设计和依法强制推行的责任；在建立农民工的大病或疾病住院保障机制方面，政府的责任主要是制度规范、组织管理，必要时给以适当的财政扶持。[17]在构建农村社会保障制度方面，政府应提供制度框架和推进策略，建立管理体制和监管机制，确保农村社会保障基金的保值增值，以及创造适宜农村社会保障制度建设的社会环境等重要职责。政府应克服困难，加大中央财政对社会保障制度建设的转移支付力度。否则，单纯依靠农村集体、社区或农民个人的力量，实现城乡社会保障一体化社会保障模式的可能性只会越来越小。
四、结语
城乡社会保障一体化体系的建设是一个循序渐进的过程，它需要动用的是整个社会的资源和力量。既需要政府的政策和财政支持，也需要城乡基层单位的推进和落实，同时也需要动用一定的教育资源进行相应的素质能力培训和提升。这是一个任重道远的建设过程。
作者:韩宝徽 单位:安徽大学管理学院
