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摘要:
少数民族文化对该民族的存在和发展，起着不可替代的作用。保护少数民族权利的一个重要方面，就是保障少数民族文化权利的实现。
关键词:
文化权利;少数民族;中央立法
我国各民族都有其自身独特且珍贵的文化传统，这是一笔宝贵财富，需要我们尊重和保护。改革开放以来，尤其是自20世纪90年代至今，我国政府一直注重少数民族文化传统方面的保护，其中最主要的是保护少数民族的文化权利。在此，既有国家层面的立法，也有地方层面的立法。中央立法，主要规定一些普遍适用的内容;地方立法，则体现为在国家立法的指导下，对地方具体问题进行进一步地细致规定。因此，在保护少数民族文化权利问题上，中央立法往往起着更为关键的作用。
一、少数民族文化权利中央立法中存在的问题
我国少数民族文化的法律保护情况不容乐观，尤其是中央立法，从立法理念、结构体系，再到具体内容，存在诸多问题，影响其实效的发挥。
(一)立法理念的偏差
立法理念的偏差，主要体现为立法目的单一。目前，国际上对文化遗产方面的立法，在价值理念上已确认了文化多样性、环境权、后代人利益、人类共同利益等观念。我国的少数民族文化同样属于文化遗产，在立法的制定中，同样应该考虑这些价值，将其纳入立法目的的范畴。但是在立法实践中，立法所反映出的立法目的往往侧重政治、科学、历史等方向。立法目的的单一性，还表现为立法保障的着重点仅仅在于文化本身，而不涉及少数民族群众的权利。我们的相关政策和措施一直停留在“少数民族传统文化保护”的层面上，没有将其上升为“少数民族文化权利”。
(二)立法体系不完善
该问题主要表现为法律规范数量不足。相关的中央立法不仅数量较少，而且大多数属于综合性规定，导致许多少数民族文化处于无立法保护状态。同时，我国尚未制定一部专门的法律，对各种相关规范进行系统规定。此外，对已有法律条款的解释、修改也不多，随着社会的不断发展，部分规范难以适应社会关系的调整，导致了立法体系出现漏洞。
(三)立法内容不全面
第一，概括性条款较多。综合而言，少数民族文化权利的中央立法，其表述多为可以做什么，支持做什么，但对于怎样做，怎样支持，并没有一个明确的界定。这样，不仅容易导致自由裁量权扩大，而且使地方立法因缺乏依据，而无所适从。第二，缺少救济性条款。中央立法以行为规则为主，对法律后果及救济机制涉及较少。可以说，中央立法以法律形式确认了少数民族文化权利，但是，对于该权利行使过程中的监督问题、以及损害该权利而应承担的责任并没有明确。第三，未真正体现少数民族的自身意志。在中央立法中，其过度强调了国家机关的职责，而忽视了少数民族群众自身的作用。对于少数民族的文化而言，少数民族群众才是最能体会其内涵的群体，他们的建议更有可能是有利于文化发展的。第四，权利范围带有明显倾向性。我国的立法保护往往过于偏向某种权利，而忽视其他。举例而言，宪法注重对少数民族精神文化权利的保护，如宗教信仰自由权等，而忽视了对物质文化权利的保障，如文化利益分享权。
二、完善少数民族文化权利中央立法的依据
(一)保护少数民族文化权利的理论原因
1．公民角度
保护少数民族文化权利是维护公民权利的需要。我国《宪法》对公民的文化权利予以明确确认，那么，少数民族人民属于我国公民，其作为公民的权利同样要受到保护。其次，文化权利属于人权的一部分，当代人权制度和理论认为，人们对自己文化的认同权应该得到应有的尊重和维护。
2．文化角度
保护少数民族文化权利是保护和尊重文化特殊性、多样性的体现。在我国，由于历史渊源、自然环境、社会发展条件的差异，各少数民族在其生成和发展的历史过程中形成了各具特色的民族传统文化。可以说，少数民族的文化，是其区别于汉族和其他少数民族的主要标志。因此，尊重文化多样性，具体到我国范围内，主要表现为保护少数民族的文化权利，保障文化的传承与发展。
3．少数民族角度
保护少数民族文化权利是维护少数人利益，实现实质民主和实质平等的需要。“少数人”作为国际法中的概念，虽然我国法律规范中没有明确地提及，但是，其具体到我国，主要是指少数民族。因此，国际法中对“少数人”权利的表述和规定，可以成为我国保护少数民族权利的依据和支持。其次，少数民族在数量上相对于多数民族是呈弱势的，这种社会学意义上的“少数”恰恰是在政治、经济、文化上产生实际弱势地位的根源。因此，对于易受侵害的少数民族权利，我们需要提供“特殊保护”，才能促进实质平等的实现。
(二)保护少数民族文化权利的现实依据
加强对少数民族文化权利的保护，是基于目前的现实状况而言的。第一，现有对少数民族文化权利的保障，未起到应有的效果;第二，由于内在与外在等诸多因素的综合作用，少数民族文化的存在空间急速压缩。虽然我国非常重视少数民族文化权利的保障，但实践操作中还是存在不少问题，使得各项法律的制定和实施难免出现偏差，难以取得良好的实际效果。在传统模式中成长起来的少数民族文化，在现代化的今天，面临着各种生存挑战。比如，原有生存环境的改变;人为因素影响加剧;自身传承缺少动力;等等。
(三)完善中央立法保护少数民族文化权利的依据
国家非常重视对少数民族文化权利的保障，在政策、立法、行政、司法等方面都给予照顾和支持。其中，维护权利的最有效手段就是立法。可以说，少数民族文化权利，其保护和落实的基础就在于自治权。保护少数民族文化权利的法律规范分为两个层面:中央立法和地方立法。在实践中，中央立法往往会对地方的立法工作起到引导、规范作用，其一旦出现偏差，地方层面的法律规范难免也会受到影响。
三、完善少数民族文化权利中央立法的思考
(一)纠正立法理念的偏差
立法理念对于立法活动起着不可估量的作用，因此，完善中央立法的首要工作，则是建立新的立法理念。首先，要结合国际上最新的文化价值理念如文化多样性、环境权、后代人利益、人类共同利益、可持续发展等观念，来重塑我们的立法理念。其次，立法理念不应仅停留到对文化保护的层面，还应该促进其向尊重少数民族权利、保障人权的角度转变。
(二)制定相应的法律规范
1．制定专门性法律
在少数民族文化权利保障方面，我国尚未出台专门性法律，难免出现立法漏洞。因此，在立法上，建议制定《少数民族文化权利保障法》，对诸多立法空白加以规范，如少数民族文化权利的主客体问题;监督机制;参与机制;等等。
2．完善相关的法律法规
除了制定专门性法律外，还需要完善其他相关法律规范。比如，可以在《刑法》中适当增加侵害少数民族文化权利的罪名，如关于“侵犯民族语言文字自由罪”的条款。此外，针对立法空白，可以单独立法。如，对少数民族古籍等进行单独立法和配套立法。
(三)借鉴国外处理少数人问题的经验
我国的少数民族，属于“少数人”的范畴，因此，在立法理念和具体规定等问题上，可以借鉴国外关于少数人的立法。需要注意的是，这里谈到的国外立法，不仅包括其他国家的立法和证词，也包括国际组织中普遍适用的原则。在立法理念上，我国的理念过于单一，难以形成全面、有效地法律规范对其进行保障。因此，借鉴国际上的某些立法理念，融入到我国立法中，不失为一种改进途径。在有形文化遗产保护上，国际组织形成的一系列原则，如整体性保护、独特性保护、就地保护等，都具有重要价值。将其融入到我国立法中，可以为少数民族文化权利保证提供理念和价值资源。
作者：张萍 单位：中央民族大学法学院
［参考文献］
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