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发展旅游产业不仅是建设美丽幸福县城的生态产业，也是创造美好生活的民生产业，更是提升城市品位和扩大影响度的无形产业。长期以来，县一级城市的旅游业发展，基本以政府主导型为主，旅游业在蓬勃发展、实现从无到有的同时，也暴露出管理机制不畅、资源整合不力、产业融合不足、基础设施滞后等诸多问题。目前，大部分欠发达的县级城市，在旅游产业方面，行之有效的建设机制尚未组成，共同参与的管理机制尚未形成，名声响亮的旅游品牌尚未构成。因此，要立足“大旅游”理念，在理顺管理机制、强化资源整合、推动产业融合、组建融资平台、强化部门合力等方面进行探索与破解。
一、大部分县级城市旅游业发展现状
近年来，在大力发展旅游产业的背景下，县一级城市的县委、县政府都把旅游业作为优化县域产业结构的重要载体来培育，紧扣符合县城发展的各种目标定位,以独具特色的丰富旅游资源为依托，着力打造具有城市特色的旅游品牌，旅游业支柱产业的地位得以逐步确立，旅游产业在城市发展大局中的贡献份额不断提升。大部分县级城市都能拥有若干国家A级旅游景区，拥有多家省星级乡村旅游点，有些旅游项目也能够成功入选“国家全域旅游示范区”创建名单。近年来，县级城市大多能够实现旅游接待量超百万千万人次，旅游总收入超百亿元,同比增长年年攀升，旅游业对城市的经济社会发展发挥了越来越重要的拉动和支撑作用。
二、存在的主要问题
（一）缺乏总体规划引领。全域旅游发展总体规划及与之相应的修建性详规尚未出台，未能形成发挥引导和调节作用的一体化战略规划模式。已实施的旅游产品规划缺乏全局性、统一性考虑，相互衔接不畅、融合不足，长期处于各自为政、自发进行的状态，不同程度地存在特色不够鲜明，潜力挖掘不足，规划建设简单模仿等现象。如何科学规划、分步实施旅游发展路径还需进一步精准定位、精确引导。 （二）资源整合力度不够。各地的旅游资源丰富，但整合开发力度不够，从资源优势向竞争优势的转化方面尚有一定差距；旅游产业发展缺乏龙头引领，缺少竞争力强的大型企业集团和较大规模的旅游综合体；旅游景区景点互动性、互补性不足，单兵作战、重复建设、互相掣肘等问题不同程度地存在，严重影响了旅游业整体效益的发挥。（三）全面统筹协调乏力。虽然各旅游重点项目大都已形成了各自的特色，且发展潜力较大，但体量小，布局散，统一协调发展的基础尚不足，大旅游、大市场、大产业培育仍不充分。另一方面，由于体制机制等问题，各相关涉旅部门职能整合不够，在规划建设、资源整合、龙头打造、包装推介等关键环节上，相互间缺乏有效的联动运作机制，难以形成旅游发展合力。（四）产业融合发展不足。旅游产业要素发展不完善，与其他产业融合不够。一是旅游六要素中“游”的业态较为单一，“购”的产品内涵不足，“娱”的项目较为匮乏，旅游产业化水平不高，产业链条不长，延伸不足。二是旅游与文化、农业、商贸、工业等产业的融合深度不够，带动产业发展的作用还不强，旅游综合效益不明显。（五）公共基础设施不完善。一是旅游环线尚未形成，景区间内连外接的交通线路不能有效衔接，进入景区的“最后一公里”尚未完全打通。旅游公路等级不高、路况不佳，游客可进入性、便捷化和综合满意度还不高。二是公共服务供给不足，旅游集散地、游客服务中心、停车场、环保公厕等综合配套设施建设相对滞后。与新兴业态、全域旅游相关的自驾游、智慧旅游等相关建设基本空白，旅游新要素、新业态没有得到拓展和延伸。（六）非物质文化遗产的保护和利用不足。非物质文化遗产资源分布广泛，形式多样，内涵丰富，涉及民间文学、传统戏曲、传统美术、传统技艺等多个门类范畴，以人们喜闻乐见的艺术形式原生态传承发展，并以自身教化与娱乐的双重功能，融入人们的日常生产生活。其中最具地域文化特色的有雕刻技艺、戏剧、版画、跑马灯、酒酿技艺、琴书等，具有典型的艺术价值和鲜明的地方特色。非物质文化遗产保护是一项涉及面广、影响深远的系统工程。随着现代化进程的加速，在市场化、商业化及流行文化的冲击下，非物质文化遗产面临着保护困难、传承后继乏人等诸多问题。主要表现在：认识不足，保护氛围不浓；投入不足，保护经费短缺；专业保护人才缺乏，传承人才后继乏人。
三、几点建议
一是加强顶层设计，科学编制总体规划。加快编制全域旅游发展总体规划，从城市综合发展、整体规划的角度谋划和完善全域旅游总体空间架构。全面融汇旅游要素，打破行政区划、行业壁垒的界限，按照“多规融合、多规合一”的原则，坚持上下一体、全景打造，最大限度实现旅游空间布局与土地利用、休闲景观、生态环境、历史文化保护等诸多方面的协调统一。立足“长远、超前、留白”的要求，从未来旅游发展的趋势和方向等层面入手，规划建设一批度假区、景区景点、旅游小镇、乡村旅游点和旅游综合体，引导全域旅游差异化和特色化发展，形成有重点、有层次、相互补充的全域旅游发展格局。二是促进产业融合，培育旅游新业态。找准“旅游+特色优势”的发展定位，大力推动资源有机整合和产业深度融合，保证传统产业在保留自身职能的基础上融入旅游要素进行改造提升，实现产业之间的联动与共兴。充分利用工业、农业和服务业等行业和产业中蕴藏的丰富资源，发展工业旅游、城市旅游、商贸旅游、乡村旅游等，推动旅游业与一、二、三产形成联合发展的格局。以特色小镇、美丽乡村为突破口，通过产业化支撑、文化基因植入、农旅融合、旅游扶贫等方式，从而延伸旅游产业链条和消费链条。三是强化统筹管理，构建“大旅游”发展格局。坚持政府管理主体，强化统筹协调与市场化运作，对全域旅游发展进行统一规划建设、统一管理服务、统一宣传推广，实现由“多头化管理”到“一体化运作”的升级转变，形成全县域旅游业发展一盘棋的工作格局。转变传统的管理思维，将涉旅部门分散的旅游发展职能、旅游资源、品牌优势等进行整合，促进旅游业全区域、全要素、全产业链发展，建立健全“政府统筹、部门联动、企业主体、社会参与、全民行动”的发展机制，加快构建“综合产业综合抓”的大旅游发展格局。四是强化设施建设，提升城市旅游形象。围绕旅游吃、住、行、游、购、娱等六要素，加快推进旅游基础设施和公共服务设施建设，着力构建旅游交通服务体系、公共服务设施体系和智慧旅游服务与管理体系。优化旅游交通网络，实现全县旅游线路、旅游景区的无缝对接，提高旅游的通达性。深化旅游“厕所革命”，高标准建设基础服务设施，完善旅游配套功能。发展智慧旅游，打造智能化、精细化的旅游公共信息服务平台。五是拓宽融资渠道，完善多元投入机制。加快建立以政府投入为引导、以市场化投入为重点、以多渠道投入为特色的投融资体系，形成投资主体多元化、融资手段多样化、运作方式市场化的投融资新机制，吸引各类资金投入到全县域旅游开发建设中。积极组建文化旅游投资公司融资平台，拓宽融资渠道，加大融资力度，更大限度筹措旅游业发展资金。积极探索以股权投资、设立基金等方式支持旅游产业发展，鼓励有关部门、金融机构、大型旅游企业共同设立旅游产业促进基金，有效破解旅游建设资金短缺、后续发展乏力等困境。六是加大非遗保护力度，拓展非遗利用业态。加大宣传工作力度，提升全民保护意识。充分运用主管部门的管理、保护与传承职能，持续开展“非遗”事业的传播、展示工作。整合各方面的宣传资源，充分利用各种媒介，如文化馆、博物馆、科技馆等公共文化机构，以及广播电视、互联网等媒体加大宣传力度。加大资金投入力度，有效整合社会资源。加大政府投入力度，将“非遗”保护经费列入年度财政预算，设立专项保护资金，用于“非遗”资源普查、资料征集、实物收购、濒危项目的抢救等。用足用活国家和省、市有关文化建设和文化产业发展的扶持政策，依托项目申报及富有特色的文化成果展示，积极向上争取资金扶持。多渠道筹集资金，积极吸纳民间资本，鼓励和争取社会团体、企业和个人对“非遗”保护传承的支持，努力形成政府主导和社会参与相结合的经费投入机制。加大人才培养力度，壮大保护传承力量。加强管理队伍建设，配备专业工作人员从事“非遗”保护工作，吸收真正热心于文化遗产工作的人才，建设一支专职保护管理队伍。积极鼓励民间人士加入到文化遗产研究、保护、传承工作中，动员全社会力量共同参与文化遗产保护传承工作。加大活态传承力度，促进生产性保护。要鼓励和引导社会力量参与到“非遗”保护和开发利用中来，培育和构筑适合于“非遗”资源与现代文化创意产业相融合的新平台。把有自身发展能力的“非遗”项目适度推向市场，通过“非遗”生产性保护，使之形成文化品牌，成为新兴文化产业。加强“非遗”与特色旅游的融合，结合民俗文化建设、农家乐及乡村旅游、生态文明建设等载体，开发具有“非遗”特色的服饰、饮食、工艺品、纪念品等产品，组织开展展示、体验、观赏、表演艺术活动，建立一批“非遗”特色产品的研发生产、展示基地，使它们具有更加持续稳固的生命力。旅游产业是生态产业、民生产业，更是提升城市素养的无形产业。因此，发展旅游业首先就要立足“大旅游”理念，构建“全域”旅游的管理格局，在理顺管理机制、强化资源整合、推动产业融合、组建融资平台、强化部门合力等方面进行整合构建，只有这样，才能把县级城市的旅游业做大、做强，才能让旅游业对城市的经济社会发展真正起到重要的拉动和支撑作用。
作者:王军 单位:中共东海县委党校