卫生制度范例

1949～1978年，中国农村医疗卫生制度经历了从无到有、从频繁整顿到稳定发展的过程，其成败得失应可为1980年代初及当前农村医疗制度改革提供宝贵的经验教训。然而遗憾的是，目前的研究多集中于合作医疗制度，而对其所依托的制度基础尚无专文论述。事实上，合作医疗不过是农村医疗卫生制度之树的花朵，作为根、茎、叶的医疗机构所有制、资金的筹集管理、核算方式等等才是决定其成败的关键。故而笔者拟将视线转移到合作医疗之外，去探察决定农村医疗卫生制度兴衰的深层次因素。农村医疗卫生制度是指为满足农村居民医疗卫生服务需求而制定的县以下(公社、生产大队以及生产队)医疗机构的产权、资金的筹集管理、核算方式、主要任务和监督机制等各种规则的政策体系。笔者选取河北省经济发展水平一般的平原小县———深泽县①作为考察中心，具体展现农村医疗卫生制度在该县的变迁过程，以期探骊得珠，为当前的新医改提供些许借鉴与启示。

一、组织起来:农村医疗卫生制度

从营利到福利的曲折发展解放前，广大民众处于疾病丛生、缺医少药的困境，而农民尤甚。据1947年统计，全国只有县医院1437所，且条件非常简陋。县以下除一些私人开业医生外，没有任何医疗机构［1］(p．2)。地处冀中平原的深泽县，至1948年底全县171个村只有药铺56个，医生62人，平均3个村才有一家药铺，万名群众占有医生数仅为6人［2］(p．501)，农民看病非常困难，因找不到医生或买不起药而延误病情的事例时有发生。

新中国成立后，医疗卫生工作受到党和政府的高度重视。1950年8月，在《对第一届全国卫生会议的指示》中明确提出:“卫生工作是一件关系着全国人民生、老、病、死的大事，是一个大的政治问题，党必须把它管好。”此次会议还制定了新中国卫生工作的三大方针:面向工农兵、预防为主、团结中西医。此后，防治严重危害人民健康的疾病和建立城乡、工矿的基层卫生组织成为医疗卫生工作的首要任务。农村基层卫生组织的建立是以农业合作化运动为背景和基础的。1951年9月，中共中央召开第一次农业互助合作会议，制定了建国后第一个《关于农业生产互助合作的决议(草案)》。《决议》指出:要按照积极引导、稳步前进的方针和自愿互利的原则，发挥农民互助合作的积极性，提倡“组织起来”，逐步引导农民走集体化道路。随着农业合作化运动兴起，农村掀起农民集资办医热潮，出现联合诊所和农业生产合作社保健站两种集体所有制医疗机构。前者由个体开业医生联合组成，人数不等，实行独立核算，自负盈亏。后者由农业合作社出资建立，经济基础较雄厚，医务人员也是农业合作社成员，由农业社支付报酬，改变了医生靠赚病人钱维持生活的局面，把医疗卫生事业变成了农业合作社的福利事业［1］(p．8)。在当时看来，保健站比联合诊所更具生命力，更符合人们对社会主义社会的构想和期望。

1955年10月，中共中央召开七届六中全会，贯彻“关于农业合作化”问题的指示，再次掀起办社高潮。相对于农业合作高级化和农业生产高产化运动而言，卫生工作远远落后于形势的需要。12月27日，在《中国农村的社会主义高潮》序言中写道:“中国工业化的规模和速度，科学、文化、教育、卫生等项事业的发展的规模和速度已经不能完全按照原来所想的那样子去做了，这些都应当适当地扩大和加快。”［3］此时，深泽县入社农户已达83.7%，基本实现了全县农业合作化，但医疗卫生行业的“合作化”却毫无进展，民间医生除在卫生工作者协会领导下参与本地防疫活动外，仍和解放前一样个体行医。1956年2月2日，石家庄专署下发《关于发展农村医疗机构的意见》，批评部分地区卫生干部存有右倾保守思想，严重影响卫生事业的迅速发展，要求在春耕前把可能组织起来的医生完全组织起来，对当时没有条件者也应积极培养和创造条件，在1956年内全部组织起来［4］。在专署《意见》的严厉批评和具体指导下，深泽县人民委员会不敢再怠慢，马上召开了“发展医疗机构全体卫生人员大会”，动员农村医生自愿组成联合诊所或农业社保健站。会后全县先后“建立了8个乡的农业社办保健站，9个联合诊所，参加联诊所和社保健站的医生83名，另有个体开业者56名，半农半医176名”［5］。在卫生部门统一领导下，卫生工作密切结合生产，受到广大社员欢迎，有社员反映:“社里有了自己的医生，多方便哪!早请早到，晚请晚到，不请也到(指医生巡回和复诊)，开个药铺总比开个茶铺强!”［6］然而，由于联诊所和社保健站建立过快，热情高、经验少，因此存在着成员之间不团结、入不敷出、制度不健全、赊欠严重等诸多问题［7］。不久深泽县社保健站只剩1个，其他均转为联合诊所。

1958年8月运动兴起，开始乡社合并，深泽县9个乡改建为3个大公社。医疗机构也随之进行大规模调整:以取消私人单干和自营自收为目标，号召以原有区卫生所、联合诊所、保健站为基础改建医院(附设产院)，负责全社卫生防疫、妇幼保健和疾病治疗工作。医疗机构和医务人员转入公社后，所有药物资金全部作为社内投资，不得私自撤出，医务人员待遇采取吃饭社里管、酌情给予部分工资的半工资制。11月深泽县和晋县一起并入束鹿县，三县合并后共建立17个公社医院，37个分院，117个门诊部，186个附属产院。“历史遗留下来的个体开业组织，转成了的福利事业———医院。”［8］公社医院成立后，医疗力量得到统一安排使用，对集中防治主要疾病、改造医务人员思想等方面起到促进作用。但是，原有医疗机构一律集中到公社，管理一度出现混乱，加上公社化后“平调”现象严重，新医疗机构仍有不少问题。其中县、社两级医院人员拥挤与基层卫生工作薄弱的矛盾尤其突出。同时，因为仍实行单独核算、各计盈亏，开大方、要大价、生产队要求保健站必须上交利润的现象依然存在，不仅加重了病人负担、浪费了药品，而且影响卫生防疫工作开展。有鉴于此，根据省委指示，1959年下半年束鹿县对农村医疗机构连续进行四次整顿，将全县医疗资源调整为17处公社卫生院、70个管理区卫生所、90个保健站、316个生产队保健室。全县有288名医务人员安排到公社卫生院工作，386名到管理区卫生所，275名在生产大队保健站，632名在生产小队保健室。在经济上，公社卫生院、管理区卫生所、保健站实行统一核算，保健室由生产队统一核算。医务人员的工作待遇，卫生院、所、保健站采取固定工资加奖励，保健室则采取固定工分加技术津贴［9］。#p#分页标题#e#

统一核算和固定收入解除了医务人员的后顾之忧，滥用贵重药品、多用药品的浪费现象随之减少，减轻了患者负担。至此，“几千年来医生收入建立在病人痛苦基础上的生活方式一去不复返了，从而使医生生活在生产不断发展的基础上也得到逐步提高，广大医务人员的积极性大大发挥出来”［10］。1960年，造成的灾难性后果已是有目共睹。7月，中共中央在北戴河召开工作会议，决定对国民经济进行调整。会议重申农村实行以生产队为基本核算单位的三级所有制。从10月开始，在农村部署。伴随着，农村医疗机构也开始了以下放公社医务人员为中心的整顿工作。为适应“三级所有，队为基础”的体制，整顿原则为“精简上层，充实下层，便利生产，便利群众”。为做到生产队①、医生、社员三满意，让医生走得愉快、留得安心，束鹿县卫生科采取“先外后内”、“两抓”、“多方面征求意见”的方法，总体遵循医生尽量回本村的原则，不能回村即照顾其地区威望进行妥善安排，实在做不通工作者进行说服教育由公社决定。

作者：李戈 张帆 贝文 卢中南 单位：上海市卫生局卫生监督所

为完善民主监督机制、加强行风建设、促进依法行政,进一步拓宽执法监督渠道,改进工作作风,扩大案件来源,提高卫生监督执法水平,已有不少卫生监督机构聘任社会卫生监督员。充分利用社会资源,提高卫生监督覆盖率及监督工作的深度和广度,保障良好的卫生秩序,促进社会健康,提升卫生监督机构的社会形象。然而,社会卫生监督员这一做法目前还只是处于一种探索试行阶段,尚未作为一种普遍实行的卫生监督执法新制度。笔者拟通过阐述社会卫生监督员制度的社会功能及制度经济学分析,以期唤起有关部门的重视,搭建好卫生监督与社会公众联系交流的平台。

1社会卫生监督员的人员构成和职责

1•1人员构成

社会卫生监督员一般可由政府工作人员、人大代表、政协委员、法学界、行业协会、工矿企业、旅店业、医疗系统、学校、幼儿园、新闻媒体、社会团体、志愿者等组成。社会卫生监督员的多专业、多部门背景,有利于缓解当前卫生监督机构人员不足、专业单一、部门合作不顺畅等问题。例如,上海全市卫生监督机构现有卫生监督员1064人,占全市常住人口比为0•51人/万人口,需负责公共场所、有职业危害因素企业、医疗机构、涉及饮水卫生单位、消毒产品生产企业、学校、二次供水单位等20万余家单位;约11•7万名医护人员;约200万名公共场所、企业等从业人员;及约100万名大、中、小学生的卫生监督管理工作。监督员疲于应付日常繁重的监督执法工作,无暇顾及执法能力及自身内涵的提升。监督员的严重不足,也势必导致卫生监督覆盖率低、监督工作的深度和广度不足等问题,最终给社会健康结果及卫生监督机构的社会形象带来不利影响。此外,卫生监督员普遍存在专业单一问题,主要以医学专业为主,其他专业人员如法律专业、空调专业、建筑专业等所占比例很小,既学医又学法律的人员更少。社会卫生监督员队伍的建立,将为卫生监督执法队伍注入新鲜血液。有利于缓解卫生监督人员不足、专业单一问题,提高卫生监督覆盖率及监督工作的深度和广度;有利于卫生监督执法多部门合作的开展;有利于及时、全面了解管理相对人的信息、需求;有利于完善卫生执法权的外部监督机制;有利于增进卫生监督机构与社会公众的交流;有利于提升卫生监督机构的社会知晓度等。

1•2职责范围

社会卫生监督员的职责主要可分为两类:外部监督;参与、协助监督执法。具体可分为:①对卫生监督机构及卫生监督员履行职责和遵纪守法情况实施监督;②承担部分管理相对人卫生状况的巡查;③督促卫生整改措施的落实;④提供管理相对人卫生违法违规行为的线索及协查;⑤宣传有关法律法规标准;⑥提出加强和改进卫生监督工作的意见和建议等职责。社会卫生监督员将成为卫生监督执法的又一层监督保护屏障。

作者：阮贞 卞鹰     单位：澳门大学中华医药研究院

2009年8月18日，卫生部等9部委了《关于建立国家基本药物制度的实施意见》（以下简称《意见》），标志着我国建立基本药物制度的工作正式拉开帷幕。浙江省和山东省第一批试点机构分别于2010年2月25日和2010年3月1日起正式实施基本药物制度。本文抽取两省部分试点县区，具体分析基本药物制度的实施情况。

一、资料与方法

1.资料来源

数据来源于国家医药卫生体制改革中期预评估调查。浙江省以杭州、绍兴两市各3个区县的所有基层医疗卫生机构作为样本，收集了2009年8月和2010年8月同时使用、同规格剂型药品的销售情况；并随机收取2009年8月21-30日和2010年8月21-30日的门诊处方每日10张。山东省以日照市苣县的基层医疗卫生机构作为样本，收集了2009年6月、2010年6月和2011年6月同时使用、同规格剂型药品的销售情况。所有数据以2009年为基年。剔除数据有误、基本信息不全的调查表，最后得到山东省14个有效样本；浙江省76个有效样本，处方15028张（2009年7519张、2010年7509张），其中男性7446人，女性7582人，平均年龄43.4岁。

2.研究方法

评价分析基本药物制度实施前后药品销售情况、合理用药情况。销售指标包括销售额、销售量及价格。根据世界卫生组织合理用药国际网络（WHO-INRUD）公布的《医疗单位合理用药调研方法与评价指标》[1]，结合处方信息，选取以下处方指标作为合理用药的评价指标：（1）每张处方平均药品种数；（2）每张处方平均国家基本药物（NationalEssentialDrugs，NED）种数；（3）每张处方平均抗菌药物种数；（4）每张处方平均针剂种数；（5）每百张处方使用输液的比例；（6）每百张处方使用激素的比例。以价格变化率为横坐标，其他指标变化率为纵坐标，用四象限法分析价格与各个指标的变化分布及强度。分布用n表示，为落在该象限的样本机构数量。当纵坐标为销售量和NED品种指标的变化率时，阳性结果为第二象限；当纵坐标为药品、抗菌素、针剂、输液和激素指标的变化率时，阳性结果为第三象限。各个象限变化强度用I表示，公式如下：i=姨x2+y2,I=∑iX表示价格变化率，Y表示其他指标变化率，i表示单个样本机构的变化强度，I为该象限的变化强度，表示某象限所有样本机构的变化强度之和。

摘要：医疗服务水平的提升，离不开财务支撑。在把握医疗卫生系统财务会计工作开展方向的基础上，对系统推行的预算制度、核算制度等财务会计制度展开了分析。结合现实情况，对制度实施问题进行了探讨，并从监督管理、科目调整、制度衔接等方面提出强化制度实施的对策，希望能够加快医疗卫生系统财务会计工作改革发展。

关键词：医疗卫生系统；财务会计制度；实施策略

在市场经济时代，社会各项经济活动日益复杂和多样，给财务会计工作开展带来了较大挑战。为保证医疗卫生系统平稳运行，国家近年来不断出台政策完善财务会计制度，希望能够推动医疗卫生系统财务会计工作改革发展，通过提升系统财务管理制度推动医疗卫生机构服务水平持续改进，为国民身心健康提供保障。研究医疗卫生系统财务会计制度，结合制度实施问题探索发展对策，能够为相关工作开展指明方向。

一、医疗卫生系统财务会计概述

在医疗卫生事业改革中持续深化的过程中，需要创新自身财务会计管理模式，消除系统存在的财务管理缺陷，通过维持系统经济运行确保事业取得长足发展。随着国民医疗需求的快速增长，国家的医疗卫生系统面临了巨大挑战，需要加快财务会计管理改革满足民众基本医疗需求。一方面，国家开始推行责任制度，通过落实“有权比有责、权利受监督”要求开创新的财务会计工作局面[1]。另一方面，在基层医疗机构资金使用方面，通过推行新的预算制度、核算制度等规范资金使用，细化资金核算，强化资金监管。针对机构资产，开始实施减值准备，确保系统内部资产状况能够得到展示反映，为提高医疗资源利用率提供保障。在制度改进和实施过程中，应确保国家法律法规和制度规范能够有效落实，保证医疗卫生收支管理能够得到强化，为达到更高医疗卫生服务水平提供有力支持。

二、医疗卫生系统财务会计制度分析

（一）预算制度

作者：张仲芳     单位：江西财经大学财税研究中心

一、引言

医疗服务市场具有不确定性、信息不对称性、外部性、政府干预及非营利性等特征［1］，医疗卫生体制改革堪称“世界性难题”。进入21世纪以来，尤其是2005年以来，对于医疗卫生改革成败及出路的大讨论无疑是我国社会公共政策领域的一件大事。2003年SARS的大规模流行，引发了全体国民对公共卫生问题的广泛关注。2005年国务院发展研究中心的一份研究报告，更使医疗卫生体制改革成为举国关注和争论的焦点［2］。

在对于医疗体制改革的讨论中，一些学者强调了税收政策的作用。我国于2000年推行城镇医药卫生体制改革，其中一项重要改革是实行医疗机构的分类管理。与医疗机构的分类管理政策相配套，对非营利性医疗机构和营利性医疗机构分别实行不同的税收政策。但是，从税法的三大基本原则，即税收法定原则、税收公平原则、税收效率原则来看，分类实施的税收政策事实上对营利性医疗机构构成了一种税收歧视［3］。沈彤指出，医改需要税收政策的支持，尤其要减少对营利性医疗机构的税收歧视。2000年以后实行的医疗服务征税制度的主要问题集中体现在两个方面:一是对营利性医疗机构存在税收歧视;二是营利性医疗机构收入少税负重，难以发展［4］。在健康保险(医疗保险)方面，朱铭来和丁继红的研究表明，世界各国政府在对商业健康保险市场发展进行引导时大多采用税收扶持政策。就我国目前的经济发展水平来说，实行全民健康保险仅靠政府的财政直接投入远远不够，因此他们建议对企业和个人购买健康保险给予税收优惠，以鼓励消费者购买健康保险，从而提高全民健康保障水平［5］。

经过多年的讨论，2009年4月新的医药卫生体制改革方案(即《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》，简称新医改方案)终于面世。新医改方案提出了“建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度”的总体目标，涵盖了医疗服务体系、公共卫生服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系建设等事关建立和完善“基本医疗卫生制度”的所有重大方面。其中，在医疗服务体系方面，坚持以非营利性医疗机构为主体，同时“鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业”，“促进非公立医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制”。在医疗保障体系方面，建立和完善覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，同时，“积极发展商业健康保险”，“鼓励企业和个人通过参加商业保险及多种形式的补充保险解决基本医疗保障之外的需求”。在药品供应保障体系方面，建立国家基本药物制度，“减轻群众基本用药费用负担”。

新医改方案启动后，国家有关部门陆续制定出台了一系列配套措施，如人力资源和社会保障部等部门《关于全面开展城镇居民基本医疗保险工作的通知》(人社部发［2009］35号)、国务院《关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》(国发［2009］22号)、民政部等部门《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》(民发［2009］81号)、财政部等部门《关于完善政府卫生投入政策的意见》(财社［2009］66号)、卫生部《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》(卫妇社发［2009］70号)、卫生部等部门《关于建立国家基本药物制度的实施意见》(卫药政发［2009］78号)、国家发展改革委等部门《关于改革药品和医疗服务价格形成机制的意见》(发改价格［2009］2844号)、卫生部等部门《关于公立医院改革试点的指导意见》(卫医管发［2010］20号)、国务院办公厅转发发展改革委等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》(国办发［2010］58号)、国务院办公厅《关于印发2011年公立医院改革试点工作安排的通知》(国办发［2011］10号)。这些配套文件涉及多个政策层面，涵盖新医改的各个方面，但是并没有对税收扶持政策给出具体详细的规定。毫无疑问，推进新一轮医药卫生体制改革需要完善包括财税政策在内的一系列配套政策。在新医改方案中，涉及税收政策的内容仅有一条，即“完善医疗机构分类管理政策和税收优惠政策”，后续出台的系列配套文件并未对这一问题做出进一步的细化。在推进医药卫生体制改革的进程中，税收政策工具尚有很大的操作空间［6］。

二、医药卫生领域的政府干预与税收支持

WHO认为药品监管缺乏透明是造成药品监管不利的重要原因［1］。国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》指出：要加强药品监管，建立信息公开、社会多方参与的监管制度。而药品使用环节中的抗生素使用、处方点评、药品报销等是监管的重要环节，也是亟需透明化的内容，但国内外缺乏相关研究［2-3］。目前我国已经颁布了《关于全面推行医院院务公开的指导意见》，对医院的信息公开做了较为详细的规定。基层医疗机构在我国卫生体系中具有重要作用，卫生部门虽制定了《基层医疗机构信息公开目录》，但涉及用药信息公开的内容非常少，由此可见基层医疗机构用药信息公开较缺乏。

本文通过对上海、江西、陕西3省市基层医疗机构信息公开的相关实践的总结，在法律法规和实践层面上从信息公开内容、公开主体、公开对象及公开方式等方面进行比较，为建立基层医疗机构信息公开制度，促进基层药品使用透明奠定基础。

1法律法规及相关政策中有关药品使用信息公开的规定

基层医疗机构用药需及时向社会、患者、机构内部员工以及卫生行政等部门公开，在我国有关药品的法律体系中早有规定。通过对《中华人民共和国药品管理法》、《处方管理办法》、《医疗卫生服务单位信息公开管理办法》等法律法规的相关规定的总结，归纳结果如表1。由表1可以看出，我国与药品有关的法律体系中包括药品购销价格、购销数量、价格清单等18项内容，对透明主体有相对明确的规定，并且每一项需要公开的信息都有较明确的公开对象。从表中可以看出，基层医疗机构用药信息的公开主体都是医疗机构，应主动或依据申请要求向价格主管部门、药监部门、卫生行政部门、患者、社会和处方医师公开与药品有关的18项信息。

2地方基层医疗机构信息公开现状

选取可以获取信息公开资料的东、中、西部的上海、江西、陕西3省市，通过查找当地卫生厅、药监见表2。表中空缺处为该省公开信息没有此项，社区卫生服务中心和乡镇卫生院统称为医疗机构。表中公开内容的数字为表1中的序号（下同）。

2.1基层医疗机构用药信息公开内容比较将表2中用药信息的公开内容和表1比较发现，上海、江西和陕西分别只公开了法律法规规定的10项、9项和6项内容。其中3地都公开的内容有购销价格、价格清单、常用药品价格、检查事项、不良反应和医疗报销政策和程序6项。陕西除此6项内容外，没有其他相关信息公开。上海基层医疗机构还将药品购销数量、新农合中的报销比例、配备国家基本药物的名称数量和药品费用信息进行公开；江西还将药品在新农合中的报销比例，医疗机构配备国家基本药物的名称数量和药品信息进行公开。通过比较发现，用药不合适的处方、不合理的用药或用药错误、药品供应目录内同类药品的相关信息、处方点评管理情况、便民服务措施、医保患者使用的自费比例较高的药品、患者使用新农合报销目录外的药品和其他应依法公开的或申请公开的信息3地都没有公开。

摘要：作为国家公共卫生体系的重要组成部分，我国的公共卫生应急管理体系建设得到党中央和人民群众的高度关注。健全公共卫生应急管理体系，实现群防群控，需要具备一定卫生应急素养的群众的广泛和积极参与。以全民卫生应急素养提升为抓手，符合我国国情实际，便于操作和实施，对于健全国家公共卫生应急管理体系具有重要意义。

关键词：卫生应急素养；应急管理；突发公共卫生事件；健康中国

“非典”疫情之后，我国卫生应急管理体系本建成，此次应对疫情印证了国家公共卫生应急管理体系的成绩也暴露出卫生应急管理体系的不足，公民个体的卫生风险的意识和能力不足、初期的群众反映过度，恐慌无序，医疗系统应对乏力等等加速了疫情的传播。以全民卫生应急素养提升为抓手进行国家公共卫生应急管理体系建设，“为了人民、依靠人民”，发挥人民群众在突发公共卫生事件中的主体作用，理顺发展与安全的关系，助力健康中国建设。

一、公民卫生应急素养的内涵

关于卫生应急素养的具体定义，学界目前还未达成共识。从内容上看，卫生应急素养一般是指公众在突发公共卫生事件中获取、理解、接受、运用卫生应急知识，掌握避险、救援技能并参与简单应急救援活动的素养与能力，集中体现为公众在突发公共卫生事件中的自救与互救。它是全民健康素养的组成部分，是政府建立公共卫生群防群控机制的社会基础。提升我国公民的卫生应急素养是我国公民卫生健康教育工作的重要组成部分，是做好新时代人民健康工作的重要内容，是健康中国建设的题中之义。我国已将突发性传染病防治与紧急救援工作纳入十三五规划，从战略层面给予重视。2016年，国家卫生计生委印发《关于加强卫生应急工作规范化建设的指导意见》，正式提出要以广泛普及基本的卫生应急知识和技能的方式，提升我国公民的卫生应急素养，增强我国公民在突发公共卫生事件中的自救与互救能力。2018年，国家卫生健康委了《公民卫生应急素养条目》，以简单生动的图解形式，将居民面对突发公共卫生事件时有所行动的十二条注意事项进行了扼要的科普性传播。这是我国首次就开发公民的卫生应急素养基本知识与技能做出的，结合了中国实际、体现了中国特色的创造性尝试。

二、我国突发公共卫生应急管理体系优势明显但公民卫生应急素养不足

（一）应急管理体系中“集中统一领导”优势明显。我国的国家公共卫生应急管理体系是一套综合性系统，它以疾控中心为骨干，以医疗机构为依托，以全社会的广泛参与为支撑，将针对公共卫生风险的监测预警、治疗处置、科研攻关等环节进行有机结合，除现有的疾病防控体系与医疗救治体系之外，还统筹了突发公共卫生事件应对中的监测、应急处置、救治救援、物资和技术保障等各个环节。健全国家公共卫生应急管理体系是一项具有明显的整体性、系统性和协调性的任务。我国的国家公共卫生应急体系具有“有力、有序、有效”的特点，“集中统一领导”是其显著优势。在此次抗击疫情的战役中，我国国家公共卫生应急体系发挥了这项优势，实现了抗击疫情的全面动员、全面部署、防控全面加强的有力态势。我国的公共卫生应急管理体系，是自新中国成立以来，在各种突发性公共卫生事件的考验之下发展起来的，是我国合理高效应对重大疫情、深入完善国家公共卫生应急系统的基础与优势。但在肺炎疫情的防控实践活动中，这一应急管理体系也暴露出诸多短板和不足之处，成为此次疫情大考留给我们的“思考题”，有待在实践中继续加以完善。

深圳市纪委等五部委联合出台《深圳市事业单位绩效工资制度实施方案》（深纪发【2009】33号）和《关于我市事业单位实施工资总额管理的通知》（深人社发【2009】23号），标志着深圳市事业单位工作人员收入分配制度改革正式启动。实施绩效工资是事业单位收入分配制度改革的重要内容，目的是在规范津贴补贴的同时，逐步形成合理的绩效工资水平决定机制、完善的分配激励机制和健全的宏观分配调控机制，调动事业单位工作人员的积极性，促进社会事业发展、提高公益服务水平[1]。

1事业单位绩效工资制度和工资总额核定的内涵

1.1事业单位绩效工资的构成实行绩效工资制度后，事业单位工作人员的工资由全国工资和绩效工资两部分组成。事业单位原有的特区津贴、保留津贴、临时岗位津贴、住房补贴、奖金、清凉饮料费、书报费和物价补贴等津贴补贴以及本次实施绩效工资的增资额统一合并范围绩效工资。在此基础上划分基础性绩效工资和奖励性绩效工资。其中，基础性绩效工资由原有的特区津贴和新设立的“基础津贴”组成。“基础津贴”分为48档，与特区津贴联动运作，按照规定的标准按月发放。奖励性绩效工资根据事业单位经费来源渠道的不同按不同的比例核定，其中，全额拨款事业单位的奖励性绩效工资按绩效工资总额的30%的比例核定，差额拨款、自收自支事业单位分别按40%、50%的比例核定。奖励性绩效工资主要体现工作人员的工作量和实际贡献，各单位可根据实际情况自行确定分配方式和办法。

1.2工资总额的构成为规范事业单位收入分配秩序，合理控制单位用人成本，建立权责清晰、监督有力的宏观调控机制，在此次实施绩效工资工作中，对事业单位实施工资总额管理。事业单位工作人员的全国工资、特区津贴、基础津贴、奖励性绩效工资、过节费和年终考核奖等所有收入纳入工资总额管理。

2深圳市人民医院绩效管理的现状

事实上，我院已早于全市实施绩效工资管理。2005年10月我院制定《绩效奖考核方案》并报市卫生局批准和组织实施。总的原则是以工作量为计算依据，以医疗质量、医疗（生产）安全、服务质量、医德医风和成本控制等为考核指标，以减轻病人诊疗费用为目标，实行院、科两级分配，优质优酬，科级领导因承担风险责任和医疗风险责任，正、副职分别提高50%、20%绩效工资风险系数。职能科室去全院核算科室平均奖的40%～90%，行政后勤科室一类人员按0.9的风险系数计发绩效奖，工勤辅助二类人员按0.4～0.8的风险系数计发绩效奖，体现了向临床一线倾斜，职工的工作积极性空前高涨。关于工资总额的核定问题。根据市卫人委的规定，内部分配人员费用占本单位业务支出控制比例的42%，我院一直控制在37%左右，离市卫人委的控制指标还有5%左右的空间。绩效管理具体实施措施：一是从2008年1月起增设同比工作量奖，按核算年份的前两年季度平均工作量与当月工作量对比，工作量在80%的200元/人，81%至90%的300元/人，90%至100%的500元/人，101%以上的800元/人（护理组封顶500元/人）。二是从2008年7月开始，临床科室的人员工资补助支出由原来的3500元/人调整为5000元/人，盈余指标人均降低1500元。三是从2009年4月起增设医疗质量及服务安全绩效奖（从2009年第二季度开始按季度发放），各科室在完成本科室核定工作量且未出现医疗质量和医疗安全问题的，以2008年同期工作量为基数完成基数的100%时给予发放奖金。具体标准为医疗类为每人每季度1000元，护理类每人每季度800元，且规定在统计工作时限内发生以下情况的所有科室全体人员不予奖励：一是发生医疗质量和安全问题的科室；二是有效投诉达到3次的行政后勤科室，设立此项奖励后，医疗质量明显提高，服务态度有所改善，医疗安全得到有效控制。

3此次事业单位绩效工资改革核定深圳市人民医院工资总额的情况