土地用途管制范例

摘要：分析了国家公园、自然资源资产管理需要解决的问题，提出了自然资源资产管理是国家公园管理的核心内容，应在摸清自然资源资产本底的基础上，以国家公园总体规划为依据，以自然资源资产产权管理为基础，以监督执法为保障，开展国家公园自然资源资产的用途管制、保护活动、适度经营等工作，并提出了有关政策措施建议。

关键词：国家公园；自然资源资产；产权管理；保护利用；用途管制；政策

0引言

19世纪以来，人类越来越强烈地意识到保护自然生态、缓解破坏自然资源给人类带来危害的重要性。19世纪70年代，美国建立了世界上第一个国家公园，之后，世界各国陆续建立国家公园管理体制。目前，世界上已有200多个国家和地区建立了国家公园、自然保护区等自然保地［1］，保护濒临破坏的自然生态系统。我国研究和建立国家公园相对较晚，第一个自然保护区鼎湖山自然区是1956年建立的，2008年中国大陆探索建立第一个国家公园云南普达措国家公园［1］。十八届三中全会提出“建立国家公园体制”后，国家和地方政府、各界学者纷纷投入研究。目前，政府部门主要聚焦在管理体制、国家公园定位和规划编制上，各界学者则不同程度地在国家公园定位、发展、生态保护、旅游经营等方面进行研究。笔者认为，在建立并理顺国家公园管理体制的同时，更应加大对国家公园自然资源资产的管理，未来国家公园的管理必将以自然资源资产管理为核心。纵观国内外，包括国家公园在内的自然保护地，通常是分布有特殊的自然保护、科研、文化、美学等意义的自然生态系统及保护对象的区域，用于保护独特和典型的自然生态系统系统、著名自然景观、野生动植物资源等资源［2］，其建立的背景多是在人们意识到自然资源、生态环境遭到严重破坏，或某区域独特的自然资源具有重要价值需要保护，但又无力对所有自然资源进行全面保护的情况下，充分协调经济社会发展与自然保护、平衡保护与利用的矛盾关系，对一些重要的自然资源、一些重要生态区域进行保护。目前，我国正在开展的国家公园体制试点，由中央设立的5个试点，也主要是因其独特的自然资源而设立。自然资源是生态保护的载体，保护好了自然资源也就保护好了生态系统。如东北虎豹国家公园，因其稀有的、濒临末绝的东北虎、东北豹种群而设立，1.46万km2范围内，2012—2014年期间，东北虎27只，东北豹42只［3］；大熊猫国家公园，因国宝级野生大熊猫物种而设立；祁连山国家公园是我国西北地区重要生态安全屏障和水源涵养地，因大规模无序开发建设，导致自然资源、生态环境严重破坏，引起国家和社会广泛重视而设立。由此可见，设立国家公园的目的和缘起，主要在于保护独特的、稀有的、濒危的物种，保护这些区域的自然资源及其生态系统。党的十八大以来，中共中央、国务院从中国特色社会主义事业总体布局的战略高度，对生态文明建设提出了一系列新思想、新观点、新论断，提出了绿水青山就是金山银山的理念，十八大报告中明确“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”［4］，指出了对自然资源实行资产化管理的方向。十八届三中全会明确要求“健全自然资源资产产权制度”，要立足于资产的角度来保护和管理自然资源。因此，国家公园应紧密结合自然资源资产产权制度改革，探索国家公园内自然资源资产保护管理模式。国家公园管理体制，也将在理顺公园内自然资源资产的管理框架、管理模式、管理方法和管理机制的同时进一步确立。

1国家公园自然资源资产管理框架

国家公园内的自然资源，包含公园范围内的土地、森林、草原、河流、矿藏、野生动植物等各类自然资源。国家公园保护管理是自然资源资产保护管理的一部分内容，是要保护各类自然资源中最应珍惜和保护的具有国家代表性的、稀缺的、独特的资源。国家公园管理，应在制定和完善相关法律法规的前提下，以自然资源管理体制、国家公园管理体制为依托和保障，以保护公园范围内自然资源及其生态系统的原真性、完整性，实现国家所有、全民共享、世代传承为目标，开展自然资源资产管理。具体地说，国家公园自然资源资产管理，应在摸清自然资源本底的基础上，以编制国家公园总体规划作为管理的依据和手段，以自然资源资产产权管理为基础，以监督执法为保障，开展用途管制、保护活动、适度经营等自然资源资产管理工作，实现国家公园内自然资源资产的严格保护、合理且有限的利用。

2国家公园自然资源调查监测

一、土地权利与反公地悲剧

1．反公地悲剧的基本思想

黑勒（MichaelA．Heller，1998）首先提出了反公地悲剧分析框架，他把反公地悲剧定义为多重所有者都赋予了排除其他人使用稀缺资源的权利，并且没有一个人具有有效的优先使用权，当有太多的所有者持有这种排他权时，资源易于低度使用的一种经济现象。黑勒通过考察俄罗斯转轨时期的经济发现了这一现象，在莫斯科路边摊和简易商棚熙熙攘攘，生意红火而正式商铺或商场却大量空置。通过大量的案例研究，黑勒揭示出商场空置的原因是：商场的权利分布不是呈束状而是呈水平状，卖的权利、出租的权利、获得销售收入的权利、获得租赁收入的权利、决定使用的权利、占有的权利等都由不同的多重的机构所有，多个权利人具有相同或者相似的权利，商场的所有者、使用者、各级经济计划的执行者、各类管制者等都能阻止其他权利持有者有效使用商铺。这种反公地悲剧可以通过市场交易逐渐使权利整合而解决，但受到高昂的交易成本制约。反公地悲剧是一个体制问题，可以通过体制变革来解决。随后，黑勒运用反公地悲剧模型分析了生化研究领域专利权的过度保护问题并进一步完善模型，由于科学领域的相互联系，许多有大量交叉重叠的技术发明由多个专利人持有，当使用者需要获得多种专利投入去创造单一的有益产品时存在复杂的障碍，即反公地悲剧［8］。一项医药产品的开发往往需要同时购买内容交叉的多项专利，从而大大推高了医药开发的成本，一方面导致了新药品往往价格昂贵，另一面直接阻碍了产品研发。布坎南等（JamesM．Buchanan，YongJ．Yoon，2000）进一步完善了反公地悲剧模型并用数学公式与几何图形加以形式化，他们比较了公地与反公地，发现了二者基本逻辑的对称性。公地模型中，个人或企业通过增加投入到公共资源，减少了所有其他人投入的生产率和每个人的租金，而在反公地模型中拥有排他权的个人或企业通过减少投入（通过价格）到公共机构，减少了其他也执行潜在排他权的可利用租金，二者都是一种外部不经济。FrancescoParisi，NorbertS?chulz，BenDepoorter（2000）在布坎南等人的基础上进一步探讨了公地悲剧与反公地悲剧问题产权的二元性，认为公地与反公地悲剧是偏离统一产权的对称性的结构性的后果，是使用权与排他权不一致的后果，都是来自于多个所有者使用共同资源的私人和社会激励的失调。至此，反公地悲剧的分析框架已基本成熟。首先，从现象来看，反公地悲剧表现为资源的不充分利用，而资源并非无主之物；其次，从经济本质上讲，反公地悲剧是私人激励与社会激励失调产生的外部不经济，是外部效应产生的低效率；最后，反公地悲剧出现即产生外部不经济的原因是权利配置不合理导致的使用权与排他权的冲突。

2．农村土地利用中的反公地悲剧

中国农村存在三种形态的土地资源浪费，其一，空间形态上的农村空心化，外扩内空，废弃危房和闲置空房大量存在，导致农村建房占地太多，土地不能充分利用；其二，中国局部农村仍然存在耕地抛荒现象，不少地区农业劳动者以妇女和老人为主，农业的劳动投入和资本投入不足，农地粗放经营，因而，农地尚未充分利用；其三，农村土地尚未充分开发，荒坡、荒岭，耕地区域的边边角角及门前屋后的零星土地等可开发、可利用的闲置土地依然大量存在。三种形态的土地资源浪费均为土地的不充分利用，且在法律上浪费的土地都有相应的所有权主体，符合反公地悲剧的表现形态，是否属于反公地悲剧我们需要进一步分析其经济本质及外部不经济产生的原因。农村建房占地，建新不拆旧等导致了土地浪费。但从农户的角度来看，农户建房选址向交通沿线靠拢，有利于更充分地利用公共产品和分享公共服务。而村内旧房不拆一方面因为旧房离农地较近，能够作为农业生产的据点，旧房仍具有一定的使用价值，另一方面可以节约拆迁成本，且能通过实际占有获得未来可能的土地收益。因此，导致农户的个体决策偏离社会最优决策，从经济本质来说是私人激励与社会激励失调导致的外部不经济。中国土地管理法规定一户只能拥有一处宅基地，这种一户两宅明显违法，但这种违法由于没有直接的受害者，因而过分依赖土地行政管理部门的监察去发现和处理，由于农村尚未有健全的土地登记制度，土地行政部门的信息能力十分有限，因而实际法律处理往往十分困难。导致这一违法现象普遍存在的根本原因在于农村土地所有者没有独立的土地利益，从而没有检举和阻止这一土地违法行为的动力，使法律执行困难重重。农村住房建设本应适应经济社会发展的需要，住房向交通沿线聚集有一定的合理性，但作为土地所有者的农民集体则无权调整农户的承包地以适应这一要求，村内的空房、危房的拆迁、复垦能够提高土地利用率，但土地主管部门、县乡政府、宅基地原主人、作为土地所有者的农民集体均有相应的排他性权利，土地整治、复垦收益的利益归属却十分模糊，因而显示出了土地排他性权利与使用权的冲突。总之，农村无规划的建房占地导致的土地利用不充分是由于土地权利配置不合理导致的外部不经济，属于反公地悲剧。

农地抛荒和低效利用在大多数情形下仍然是农户自愿选择的行为，其核心是劳动投入和资本投入的激励不足，即私人激励与社会激励的失调，农地抛荒理论上存在两种解决方案：一是承包方通过转包、出租、转让或由他人代耕等方式改变土地的实际使用权；二是发包方强制收回土地并通过承包、拍卖等方式交付他人耕种，但这两种解决方式都依赖于清晰的土地权利配置，由于农地经济价值的实现依赖于村组公共物品与公共服务的提供，发包方通过拒绝提供公共物品而实际享有一定的排他性权利，土地承包者并不能充分地享有转包权，因而在实践中承包地往往只能在本集体经济组织内进行转包、转让，而在同一集体经济组织内农户经济具有同质性，面临的经济机会相似，一旦面临农地收益过低导致的农地抛荒，往往并无实际的农地受让者或承租者，对于土地的发包者来说，只有弃耕抛荒连续两年，才有收回发包耕地的权利，因此在法律上也无法杜绝土地抛荒。在法律实践中，连续抛荒两年的界定十分复杂，土地承包者有土地承包合同的保护，而发包方收回承包地的强制力并无充足的法律保障，在农村集体经济空洞化的背景下，农民集体本身并无可调度的劳动力甚至基本的生产资料，即使作为发包方的农民集体收回抛荒的土地，仍然面临着转让和转租的困境。概而言之，土地抛荒是农地权利配置不合理导致的一种土地资源浪费，属于反公地悲剧。农地低效利用主要表现在农地由老人等机会成本较小的劳动力耕作，资本和劳动投入相对不足，解决此类问题仍然需要调整土地权利。首先，农地承包权的确定没有适应经济社会的发展，当前一旦拥有了农地承包权，实际使用耕地的机会成本几近于无，农地具有经济价值，过低成本甚至无成本的农地承包，使附着在农地上的经济机会不能充分实现；其次，农地承包权初次分配强调其安全保障等社会功能，实际农地经营能力的差异无法充分考虑，使得土地高效利用过多地依赖于土地流转；最后，法律虽然对弃耕、改变农地用途等有特别的规定，但忽略农地的经济效益，农地利用仅以土地与劳动的简单结合获得基本生活资料为目标，即农业边缘化趋势并无任何法律上的抑制措施，因此，农地低效利用仍然是土地权利配置问题导致的反公地悲剧。农村未开发土地的闲置问题主要涉及到土地开发或整治由谁来进行，其收益如何分享等基本问题，只有权利清晰才能利益归属清晰，只有明确利益归属才能激励利益相关者采取积极行动，归根到底仍然是土地权利配置问题导致的反公地悲剧。作为土地所有者的农民集体并无完整的土地处置权，对未开发的土地也只能开发成农地或用作宅基地等，不能开发为非农用地，而未开发的土地往往属于边角地和劣质地，作为农地利用价值不高，同时土地整治要服从相应的土地规划，一般由政府主导，农民集体作为土地所有者既无实际的处置权也无法充分分享土地整治利益，因此，往往以未开发的形式保留未来土地经济机会。总之，三种形态的土地资源浪费都是土地权利配置不合理所导致的反公地悲剧。

二、土地权利视角下的农村空心化原因

一在2019年基础上，需要深化的工作

1、全面提升节约用地水平。一是突出土地双清。围绕全县现有的批而未供土地3027亩，供而未用土地2725亩，树立鲜明奖惩导向，加强动态考核通报，计划完成批而未供土地清理300亩，供而未用土地清理500亩，近三年按期开工率达90%以上，土地闲置率控制在1%以下。二是突出低效用地再开发。深化“亩均论英雄”改革，整理和完善我县低效用地再开发数据库使用和剩余图斑数据，适量谋划新增再开发地块，按要求补充入库。结合全市“拓空间强保障”行动要求，预先谋划目标100亩，紧抓时间节点，争创加分项。三是突出盘活建设用地。提高国土空间利用效率，通过限期开发、回购利用、整合再改造利用等方式盘活一批低效工业用地。优化自然资源利用模式，全面排查国有存量建设用地数量、分布和利用现状，进一步完善布局和品质，有效盘活国有存量建设用地。

2、切实强化资源要素供给。一是做好土地整治。加大复垦资源挖掘，以盘活已撤销和双核减农村土地综合整治项目为重点，对可复垦资源重新包装。继续推进旱改水和垦造水田，做好实地踏勘、图件审核及联合会审，充分协调解决已发林权证的地块问题，进一步拓展可利用资源，计划完成旱改水验收入库1000亩，建设用地复垦100亩。二是做好用途管制。全面研究上级国土空间用途管制政策制度，做好相关文件解读，构建符合我县实际的工作机制，进一步整合各类用途管制依据，优化用途转用审批许可程序，逐步改变国土空间开发利用挤占优质耕地和生态空间的局面。三是做好土地出让。提前谋划项目前期工作，加强与乡镇、业主交流对接，明确意向后启动相关审批流程，避免集中突击项目落地的现象。进一步发挥土地储备职能，积极探索将工业用地纳入储备范围，减少出让纠纷,避免政府违约风险，计划全年出让土地657亩，收储土地562亩。

3、加快推进国土绿化美化。一是开展新植珍贵树行动。计划完成珍贵彩色健康森林建设5000亩，木材战略储备林建设5800亩，其中大径材培育5000亩，珍贵树种造林800亩，10月底前完成新植珍贵树种33万株。力争完成省下达山地造林、坡地造林、城镇乡村绿化造林、通道绿化等任务14260亩。二是开展森林系列创建活动。以统筹推进城乡绿化、发展森林绿地、改善人居环境、扩大生态产品供给为目标，着力推动国家城市森林创建，确保上半年编制完成《国家森林城市总体规划》，下半年组织实施,争取创成省级森林城镇3个。三是开展“一村万树”行动。以一村新植万树为载体，形成一村一品、一路一景、一树一业的乡村绿化美化和林业产业发展格局，完成“一村万树”示范村7个，推进村50个以上；完成“一村一品一韵”亮点村5个以上。督促国营苗圃抓好苗木生产，确保全年培育苗木80万株，省珍贵彩色调控苗木10万株，为绿化造林提供苗木保障。

4、从严抓好党风廉政建设。一是加强政治建设。深入学习新时代中国特色社会主义思想，教育广大党员干部增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，不折不扣执行好县委县政府各项决策部署。从严从紧抓好党建，强化党组织建设，加强党员管理教育，确保把坚持正确政治方向贯彻到谋划重大战略、制定重大政策、部署重大任务、推进重大工作的实践中去。二是加强作风建设。深入“三服务”、“两个健康”等活动，组织干部职工沉到一线，解决问题、破解难题，努力打造想干事、能干事、干成事的浓厚氛围。三是加强党风廉政建设。紧紧围绕“清廉文成”建设目标要求，认真履行全面从严治党主体责任，坚持管党治党与业务工作同步推进、深度融合，驰而不息改作风正作风，推动全面从严治党向纵深推进、向每个党支部和每名党员覆盖，树立自然资源部门的良好形象。

二创新实施的工作

1、统筹推进空间规划布局。计划年初完成国土空间规划技术转换工作，根据三调数据情况摸清现状资源，完成全县一张底图工作。同时，开展各项专题工作，重点研究完成上一轮规划评估，积极对接双评价、三区三线优化等关键专题，为下一步国土空间规划编制打下坚实基础，计划10月底前完成国土空间规划一张图建设。衔接各部门确定国土空间规划中的专项规划清单，完成相应的专项规划，完善未来国土空间规划体系。提前布局中心城区控制性详细规划编制，在总体城市设计的指导下，对这几个重要片区提前进行谋划布局，加快中心城区建设，提高中心城区首位度。

摘要：在实施乡村振兴的大背景下，村庄规划作为乡村发展的顶层设计，在乡村振兴中起到至关重要的作用。以福建第一批省级乡村振兴试点村———莆田市常太镇马院村为例，对《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《福建省村庄规划编制指南（试行）》提出的相关理念和要求做出深入实践，系统总结这轮村庄规划的主要编制思路，并为指南的后续完善工作、各部门的村庄建设管理工作提出了进一步深化建议。

关键词：创新成果表达，留白机制探索，发展模式创新

为深入贯彻关于实施乡村振兴战略的重要指示精神，中共中央先后印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，福建省印发《福建省乡村振兴试点工作方案》，明确在全省开展1000个乡村振兴试点村示范创建工作，并出台《福建省级村庄规划编制指南（试行）》（以下简称“指南”），莆田市常太镇马院村凭借深厚的红色文化底蕴和扎实的村庄发展基础成功入选。本次规划拟借马院村的试点机会，为全省革命老区村探索红色文化传承与发扬及乡村振兴的路径，并通过对《指南》提出的相关理念和要求做出深入实践，为《指南》后续完善工作及各部门的村庄建设管理工作提出进一步深化建议。

1马院村现状基本情况

1．1现状概况。1）闽中地区革命发源地。马院村位于莆田市常太镇北部山区，距镇区17km，距市区1h车程，作为“南方三年游击战争”闽中渡里游击区的发祥地和根据地，目前依然保留着中共闽中特委机关旧址等诸多红色遗迹，并且流传着“菅茅藏伤员”“叔公侄女护送电台”等红色故事。2）莆田市美丽乡村样板。近十几年来在各级党委的带领下，马院村以各类型政策补助、各阶段村庄试点为契机，有效整合移民、水利、住建、资源等多部门专项资金支持，在基础设施建设、公服配套、环境整治、乡村旅游上下功夫，目前已成为莆田市美丽乡村样板，但是离乡村产业造血，实现乡村振兴的目标存在较大差距。

1．2存在问题。1）上版村规无法有效指引和管控村庄建设。由于上版村规在技术上缺乏多规合一，规划用地与各部门规划存在较大冲突，规划项目大部分无法落地实施，加上村规成果过于专业，非技术人员无法看懂使用，导致实际建设与上版村规脱节，村庄违建无法直接以村规为依据进行认定与管控。2）产业发展基础退化，乡村旅游造血能力不足。截至目前，马院村户籍人口1134人，常住人口不足1／3，劳动力流失加上人口老龄化造成乡村产业发展基础退化，农用地实际在耕面积逐年减少，资金来源单一导致旅游项目推进缓慢，导致乡村产业造血能力严重不足。3）闲置空间增多，新增地受限，违建情况普遍。从二、三调对比情况和入户调研情况来看，一是村民离村不退宅、一户多宅现象普遍，导致房屋闲置情况较为严重，但大部分为保存较为完整的古厝并且数量在不断增多；二是村委会、小学、幼儿园、幸福院等公服设施，空间利用率逐年降低；三是从目前多规衔接来看，可供给村庄产业发展、村民分户建房的新增空间极为有限，导致各类违建情况普遍。4）建设主体、资金来源单一，发展模式很传统。从村庄发展路径来看，马院村建设资金主要来源于各级部门的专项补助，建设项目由村委策划并全权统筹，主要以基础设施、公服设施、环境整治项目为主，村民无法从中参与并得到收益。旅游项目回报周期长，前提资金投入较大，政府财政资金无法长期保证，村委缺乏运营经验，城市资本、人才受制于农村制度很难流入。所以采用单一资金来源和建设主体的发展模式，是制约马院村乡村振兴的重要因素。

2村庄规划编制特色和经验

为落实最严格的节约集约用地制度，提高全县土地利用效益，实现高质量发展，为贯彻《人民政府办公厅关于提升土地利用质量效益的指导意见》（冀政办字〔2018〕114号）和《人民政府办公室关于印发提升土地利用质量效益的实施方案的通知》（承市政办字〔2019〕83号）文件精神，结合我县实际，制定如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想

以新时代中国特色社会主义思想为统领，全面贯彻党的精神，牢固树立新发展理念，服务高质量发展大局，坚持节约优先、保护优先原则，着眼土地粗放利用、土地资源投入产出效益低等问题，按照“严控总量、做优增量、盘活存量、提高质量”的思路，完善土地利用和管理制度，推动土地利用方式转变，促进和引导产业转型升级，提高单位面积土地投入和产出水平，全面提升土地资源综合效益，为加快建设新时代经济强县提供有力支撑。

（二）基本原则

1.坚持严管严控，节约优先。强化节约集约用地意识，强化土地用途管制，强化开发利用管理。实行建设用地总量和强度双控，提高土地节约集约利用水平，促进用地强度和用地效益双提升。

2.坚持统筹协调，市场配置。充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用，健全建立党委领导、政府负责、部门协同机制，完善监管考核评价制度，激励和约束机制并举，推动节约集约用地和促进经济发展相统筹，实现土地资源保护与开发利用相统一。

一、2020年工作打算

2020年，我局将坚决按照县委、县政府和市自然资源局的统一部署，强化工作举措、狠抓工作落实，攻坚克难，坚持以国土空间规划编制为主线，充分利用第三次全国国土调查成果，摸清全县自然资源资产基础家底，全面掌握真实、准确、可靠的基础数据，加大耕地保护和生态修复力度，主动服务，全力保障发展用地需求，加快项目审批，有序开展农村宅基地使用权及房屋所有权登记发证工作，抓好绿色矿山建设和地质灾害防治，落实高质量保护、利用、管控措施，全面提升自然资源管理水平。

一是构建国土空间规划体系。紧扣高品质滨江宜居城市定位要求，科学编制国土空间规划，加快构建国土空间规划体系。做好资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价，做好永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界统筹划定评估工作。组织专班，加大力量开展国土空间规划编制工作，做好村庄规划编制试点和全县村庄分类调查，抓好城东（高铁）新区建设规划编制工作，统筹做好“两规”修改调整后续工作，落实国土空间用途管制制度。

加快构建总体规划、城市设计、专项规划、详细规划、乡村规划等多层次的空间规划体系，统筹协调编制城市道路交通、给排水、电力、通信、燃气等基础设施专项规划，将教育、体育、养老、社区管理等城市公共服务设施统一进行布局规划，提升城市规划品质。加快启动乡镇国土空间规划编制，根据2019年全县村庄调查和分类结果，每个乡镇选择1-2个村庄开展村庄规划编制试点，将乡村道路、雨污水管网、地下电线管网等统筹规划，以点带面提高乡村规划水平。

加强城乡规划管理，完善城乡规划管理体制。扎实做好建设工程规划许可证核发，建设工程放（验）线、基础复核以及竣工规划核实等日常工作。加强规划批后监管，开展建设项目批后联合巡查。完善规划许可告知承诺制办理、容缺受理等操作规程，增强服务意识，优化营商环境。积极探索，完善规划批验流程，在现有流程的基础上，引进新技术、新方法，探索更先进的规划管理模式，进一步提升规划管理的质量和效率。如评审部分重大规划和专业规划，外聘经验丰富的专家进行指导和把关；进一步加强与城管部门的沟通协作，加强规划实施的过程监管。积极拓展业务，待测绘资质证书经营范围变更后,开展不动产测绘，根据工作量和技术能力，尝试开展小区竣工规划核实测量。

二是强化资源要素保障。统筹处理“保护资源”与“保障发展”的关系，自觉将“保护”作为高质量发展的内在要求，节约集约利用土地资源，进一步提高土地利用管理水平，为城市健康平稳有序发展提供保障。做好土地收储文章。围绕高铁新区、城东新区，金果世界，通用机场，S216、S219、S312道路等重点项目建设，加快土地征收拆迁工作，继续推进盐化城门头两侧等土地收储工作，力争全年征收土地7000亩。开展“节地增效”、消化批而未用土地专项行动，做好园区及部分城市建设等集约节约用地工作。完成淦中路南延、善政三路、南苑小区、城南新区A-04宗地（县政府北边）等房屋土地征收清零扫尾工作，确保项目建设顺利推进。

规范科学利用土地。加大土地报批力度，争取向省市报批各类项目用地3000亩，保障城东新区道路网架、城市生态性公益墓地、通用机场等重大工业、城建及民生工程项目的用地指标。科学确定商住用地供应节奏，2020年拟出让商住用地400-500亩，解决群众住房实际需求。

作者：赵晓强 单位：中共吉林省委党校法学教研部

从法律和政策上不难看出，国家对于包括土地承包经营权转让在内的土地承包经营权流转的态度非常矛盾:(1)既希望承包土地使用权的流转，又限制承包土地使用权的流转。国家希望通过土地承包经营权的流转来提高农民的收入，提高农业效率，提高土地效能，但是又担心这样会危及农民和农业的安全。特别是土地承包经营权的转让是不可逆的流转方式，一旦转让出去，农民长期失去土地承包经营权，而受让方将长期占有和使用土地，这不论是对农民自身来讲，还是对农业的整体发展来讲无疑是一个巨大的风险。(2)既以确保农民的生活保障为基本价值目标，又不遵循社会保障法的原则规则，而将承包土地使用权规定为物权。土地承包经营权的物权性和社会保障性是相互矛盾的。既要农地承担农民社会保障责任，又要把土地承包经营权设计为物权，这本身就是矛盾和冲突的。现行立法无视二者的根本差别，在同一社会关系的调整中，时而以保障性为基础制定规则，时而依据物权属性设计权利的运行模式，使现行各种政策、法律规定频频产生明的或暗的、直接或间接的混乱与冲突［2］。

关于土地承包经营权转让的若干学说

1.土地承包经营权限制转让的学说。囿于国家粮食安全的战略考虑而导致的农村土地用途严格管制，以及土地承包经营权对农民安身立命的重要性，法律视阈中的土地承包经营权实际上只是一种限制流通性权利［3］。综合来看，承包经营权限制说的理由主要有三［4］:(1)土地保障说。就中国而言，在城乡刚性二元经济结构背景下，社会保障体系仅仅能覆盖城镇户口人员，而占人口绝大多数的农民则长期游离于规范的社会保障体系之外，土地便自然成为数亿农民仰赖的保障之源，兼具生存保障、就业保障、医疗和养老保险的多重功能［5］。在中国，土地不仅仅是生产资料，而且具有社会保障功能，农民的生老病死主要依赖土地。一旦允许土地承包经营权流转，农民离开了土地，社会又不能对农民提供保障，这将会使农民丧失基本的生活保障［6］。(2)防止兼并说。目前，学术界关于放开农村土地制度的主张如果一旦成为法律现实，农民可能轻易丧失土地，造成大规模的土地兼并。在中国这样一个拥有十多亿农业人口的农业大国，如果允许农地使用权的转让，势必重演历史上农村两极分化，出现大批无地少地农民的社会问题［7］。(3)保护耕地说。农村土地承包经营权的流转，将导致大量农用地转化为商业开发用地，不利于国计民生和中国自给自足的粮食安全战略［4］。粮食生产与安全始终是关系到社会稳定的大问题，这也是中国毫不动摇地通过法律制度严格管制农村土地农业性用途的最根本的理由［3］。

2.土地承包经营权自由转让的学说。(1)法律性质说。转让须经发包人同意的说法与土地承包经营权的物权性存在显见的抵牾［8］。家庭承包的土地承包经营权转让“须经发包方同意”与物权本质上是一种支配权不相吻合［9］。(2)资源配置说。目前，中国农业经营“一人一亩三分地”的家庭作业模式不利于将资金、技术、知识、管理等现代生产要素吸引到农业中来，与土地、劳动等传统生产要素进行最优化配置也不利于节省成本和开支［4］。土地权利的自由转让，既可确保土地资源的利用价值最大化，也可保障经营者收回投资。(3)城镇化推进说。禁止或严格限制土地承包经营权的转让，将使农民欲成为城市居民必须放弃土地承包经营权，而不能保留权利或将财产权利变现，客观上促成农民转换身份的消极性，影响城市化步伐［8］。

土地承包经营权转让若干学说在制度中的体现及存在的问题

1.关于土地保障说。土地保障说符合国家保障农民基本生活的价值取向，体现在法律制度中具体表现为:一是转让方(原承包方)有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源;二是经发包方同意。在制度设计上，即认为如果农民有了稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，也就是有了基本的生活保障，不会因为失去土地承包经营权而生活无着。另一方面，对于发包方寄以重大希望，即希望发包方在审查土地承包经营权转让的时候，对于承包方(转让方)是否具有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源予以审查。但是，承包方(农民)和发包方(集体经济组织)又如何去准确地判断呢?由于配套的制度建设滞后，这一判断无疑非常困难。如农民工问题，大量在城里打工的农民的劳动权益无法保障，拖欠工资、工伤等问题尤其突出，他们无法预见其工作的稳定性;又如集体经济组织的缺位，比较严重的是“组”这一层集体经济组织，由于种种原因，其权利往往由村来代行，又如何能承担起判断承包方生存保障的责任呢?可见，现有的制度安排无法实现社会保障的价值目标。对此，在制度上有两种选择:一是制定更加确实可行的保障农民生活的规定，如“转让方必须参加社会统筹保险”等;二是取消转让方(原承包方)“有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”的限制。笔者赞同第二种选择，理由如下:(1)严格地限定转让方必须取得其他方式的社会保障，在现在农村社会保障制度滞后的情况下，无疑会妨碍土地的流转;(2)由于农村的土地调整政策即“增人不增地，减人不减地”的政策以及农村土地征收已经导致了大量无地和失地农民，坚持土地承包经营权的社会保障价值已经意义不大。

摘要：文章以太原市“美丽乡村”建设为例，结合工作实际，围绕“三农”工作，突出用地保障，提出通过统筹空间规划、有效盘活存量、优化审批流程、严格耕地保护、强化用地监管等方式创新管理模式，大胆探索土地制度创新，充分利用好、发挥好农村土地的功能作用，全力保障农村产业融合发展用地需求，助力乡村振兴。

关键词：建设用地管理；用地保障；助力乡村振兴

农村土地是重要的自然资源和生产要素，有生产、生活和生态三大重要功能，具有巨大的市场价[1]值和发展潜力。因此，充分利用并发挥好其土地功能和作用，释放其市场价值对乡村振兴显得尤为重要。深入学习贯彻习近平总书记重要指示重要讲话精神，认真贯彻落实党中央、国务院和省、市政策，用好用活土地政策，创新农村建设用地管理方式，助力乡村振兴。

1基本做法

1）用好用活城乡建设用地增减挂钩政策认真贯彻落实《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》精神，鼓励引导娄烦县和阳曲县紧紧抓住政策窗口期，大力推进土地增减挂钩节余指标跨市域、县域交易，将节余指标交易收益全部用于脱贫成效巩固提升和乡村振兴。阳曲县和娄烦县通过跨县域交易增减挂钩节余指标1000余亩，所得收益为乡村振兴提供了有力的资金支持。2）土地整治建设项目资金助力乡村振兴近年来，太原市在土地整治项目的安排和资金统筹方面进一步向阳曲县和娄烦县倾斜，通过土地整治，在提高耕地质量的同时，增加产出和农民收入。其中，高标准农田建设项目持续加大投向娄烦县和阳曲县的力度，收购娄烦县等转让的补充耕地指标3370亩，下达指标有偿转让费和高标准农田建设资金进一步助力乡村振兴。3）加大对乡村振兴项目新增建设用地计划指标的支持力度在农用地报批过程中，对列入国家、省、市重点乡村振兴项目，做到了随报随用、应保尽保。对阳曲县、娄烦县等申报的用地申请做到了应保尽保，确保乡村振兴项目的用地需求。

2面临的困难和不足

2.1乡村规划缺位且急需覆盖