土地利用规划管理范例

摘要：目前的《土地利用规划学》课程教学中存在三个主要问题：理论教学课时占比大、理论教学与实践环节脱节、规划区域系统解读能力薄弱。为有效解决这些问题，根据《土地利用规划学》课程改革的新要求，笔者提出了面向国土大数据人才培养的《土地利用规划学》课程教学对策：明确培养目标，优化课程大纲；补充教学资料，改进教学手段；拓展实习平台，提高规划实践能力；采取案例教学，培养区域规划系统思维。

关键词：土地利用规划学；大数据；教学改革

《土地利用规划学》是土地资源管理专业学习理论知识、掌握工作程序的主干课程［1］。近年来，《土地利用规划学》人才培养面临着一系列社会变化的新情况：一是国土大数据迅速发展［2］，二是土地规划理念不断推陈出新，三是土地规划技术层出不穷。这些新变化给《土地利用规划学》课程教学开展带来了严峻的考验［3］。如何改革传统的授课方式、调整课程内容与教学方法以适应国家大数据发展，培养具有系统思维、能够综合运用国土数据的人才，成为《土地利用规划学》课程教学中急需解决的问题。

一、《土地利用规划学》课程教学中存在的问题

（一）理论教学课时占比过大

以某地方院校为例，《土地利用规划学》课程安排在第六学期开课，教学环节分为三部分即理论讲授、上机操作和野外实践，根据土地利用规划学教学大纲的规定，《土地利用规划学》总课时为64，其中，理论讲授课时为48，上机课时为16。尤其是在讲授课时方面，重点高校理论讲授课时分别为38课时、40课时，而普通地方院校理论讲授课时高达48课时，导致教学中出现了理论课时过多、知识晦涩难懂、学生学习兴趣难以调动等问题。

（二）理论教学与实践环节脱节

一、引言   土地利用规划环境影响评价是对土地利用规划方案实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并在此基础上从生态环境角度提出规划的最佳方案及其调整建议，同时提出消除或减缓方案实施后可能产生不利生态环境影响的对策与措施，进行跟踪监测的方法与制度。我国关于这方面的理论基础研究已经比较深入，但是在具体的操作方法研究方面还存在一定的缺陷。   二、国内外研究动态   1．国内研究进展。我国土地利用环境影响评价制度的发展历程主要分为初步探索、全面发展、逐步完善这三个阶段。1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》，我国开始正式实施环境影响评价制度。1998年，国务院颁布《建设项目环境保护管理条例》，规定开展区域性环境影响评价。2003年9月1日颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》标志着我国规划环境影响评价的研究将进入一个新的发展阶段。自从土地利用环境影响评价制度开展以来，很多专家和学者就土地利用规划环境影响的内容、如何建立评价指标体系和土地利用规划环境影响评价的方法、评价指标体和评价模型的建立等方面都做的深入的研究并取得了相应的理论成果。但是在评价方法和指标体系方面仍然存在着科学性、可操作性等方面的问题。   2．国外研究进展。1969年，美国颁布的《国家环境政策法》首次在世界上建立了环境影响评价制度。目前，已有一百多个国家建立了环境影响评价制度并开展了环境影响评价工作。荷兰1987年建立了法定的环境影响评价制度，要求对废弃物管理、饮水供应、能源与电力供应、土地利用规划等都进行环境影响评价。1999年加拿大颁布了《政策、规划和计划建议的环境评价内阁指令》，要求对所有提交内阁和各部部长批准，或在实施过程中可能产生重大环境影响的政策、规划和计划建议进行环境评价。此外，澳大利亚、英国、芬兰、日本、印尼、欧盟等国家和国际机构也进行了环境影响评价立法。   三、土地利用规划环境影响评价方法   1．基于模糊综合评价法的土地利用规划环评。模糊综合评价法是一种基于模糊数学的综合评标方法。该综合评价法根据模糊数学的隶属度理论把定性评价转化为定量评价，即用模糊数学对受到多种因素制约的事物或对象做出一个总体的评价。   当采用模糊综合评价法对某个区域进行环境影响评价时，由于各个区域所处的地理位置、社会经济发展条件不同以及产业结构和发展模式上的地域差异，在确定体系的过程中，既要反映土地利用规划环评的宏观性要求，又要考虑到所选取的评价指标在区域之间具有可比性和通用性。根据土地利用规划环评的指标体系，建立评价要素集和评价因子集。在土地利用规划环评指标确定以后，采用极差标准化方法进行数据处理。经过处理后，所有指标的实际值均转换为无量纲化指标标准值，对区域土地利用规划的敏感程度进行分析。在进行综合评价之前，首先需要采用变异系数法直接根据指标实测值经过一定数学处理后获得权重，然后构建隶属度函数，确定评价矩阵，依据各评价矩阵和权重矩阵，综合计算得到各评价要素集的分值矩阵，根据各评价要素集的分值矩阵和各要素集的权重矩阵，经过模糊运算，即可得到各评价对象的综合评价结果。   2．基于生态系统服务功能价值理论的土地利用规划环评。生态系统服务功能价值理论叙述了生态系统的各种服务功能及其价值的量化方法。   首先将选中地域按照不同的土地利用方式的不同来划分生态系统的类型，将生态系统划分为耕地、园地、林地、草地、居民点及工矿用地、交通用地、水体和其他用地生态系统。其中，水体的面积采用河流水面、湖泊水面、水利设施用地、坑塘水面、养殖水面、苇地、滩涂和农田水利用地的面积总和；交通用地中加入了农村道路的面积；剩余土地利用类型面积之和作为其他用地面积。根据土地利用规划方案中各种土地利用类型的面积及其变化，得到相应的各种土地利用生态系统的面积及其变化，然后对各种土地利用生态系统服务功能单价进行估算。一般来说，生物量越大，生态服务功能越强；反之亦然。   3．基于生态足迹法的土地利用规划环评。生态足迹法是通过测算人类对自然生态服务的需求与自然所能够提供的生态服务之间的差距，评价人类对自然资源的利用情况并较准确地判定评价对象的可持续发展程度和状况。   生态足迹的计算分为生物资源消费部分和能源足迹两部分。生物资源消费可分为农作物产品、动物产品、林产品、水果和木材等，采用联合国粮农组织有关生物资源某一年的世界平均产量资料来进行生物资源生产面积折算。能源足迹部分包括原煤和电力两种，数据以世界单位化石燃料生产土地面积平均发热量为标准进行处理，将当地能源消费所消耗的热量折算成一定的化石燃料土地面积和建筑用地面积，计算出某一区域的生态足迹。最后进行将各类足迹的汇总计算，将各类生产性土地类型的人均生态足迹分别乘以相对的均衡因子，并对结果进行求和。   四、结语   模糊数学评价法具有结果清晰，系统性强的特点，能较好地解决模糊的、难以量化的问题，适合各种非确定性问题的解决。但是仍会有个别区域的评价结果会与实际情况存在出入，存在一定的偏差，这可能是该区域评价指标的特征数据与所采用的算法不相吻合的原因，可以根据实际情况适当进行修正，以确保结果的准确性。生态系统服务功能价值理论已较为成熟，能够更准确地把握生态环境的变化。但是由于生态系统服务价值的核算是一项极其复杂和工作量很大的工作，而且对某些人工生态系统的服务功能价值的核算尚未有统一的和得到广泛认可的评价方法，计算结果较为理想化，使得其估算结果在不同区域之间的可比较性较小。其次，生态系统服务功能价值法存在局限性，只能够评价出土地利用结构变化的环境影响。生态足迹法数据易于收集、操作简单，在土地利用规划的生态环境影响评价方面效果明显。但是目前的生态足迹法仍具有不少的缺点，首先精度不高，由于各地区的生产水平不一样，这将导致产量因子与均衡因子不一样。再次有局限性，它不涉及到具体的环境问题如大气、水、固体废弃物和土壤等问题。#p#分页标题#e#

一、新型城镇化进程中土地利用的现状

（一）征收集体土地，为城镇化发展提供土地支持

我国实行土地国家和集体所有两种制度，其归属状态不能改变，城镇建设必须使用国有土地。随着城镇化、工业化的快速发展，土地的需求逐年增加，导致城镇建设用地严重紧缺。使用新增土地和利用城镇原有的存量土地，是解决城镇化发展土地瓶颈的两种重要途径，但城镇存量土地的使用在实际执行中面临很多阻力，涉及到规划、拆迁安置、补偿等，需要经过漫长的谈判，牵涉面广、代价高、难度大，容易引起纠纷；而使用新增土地即征收集体土地，是以政府的名义进行的，具有强制性，好规划、成本低、难度小，易操作特点。故各地政府在解决建设用地不足时都将征收集体土地作为主要途径，并一直依赖新增建设用地，频频征收集体土地甚至耕地，以缓和用地紧张的局面。

（二）占补平衡和城乡建设用地增减挂钩，缓解土地利用紧张的局面

土地是不可再生资源，土地供给总量有限。城镇建设单纯依靠征收集体土地、占用耕地扩张的方式难以为继，且影响到粮食安全。为了解决13亿人的吃饭问题，土地管理法第31条推出了耕地占补平衡政策，是针对非农建设占用耕地的补偿措施，按照“占多少，垦多少”的原则，确保18亿亩耕地红线不被突破。实现耕地占补平衡的主要途径是土地综合整治，包括土地整理、土地复垦、土地开发等可以增加耕地面积的项目。通过土地整治得到的新增耕地可用于城镇建设需要，有利于统筹城镇化和耕地保护两个目标。但在城镇建设用地不断增加的情况下，农村建设用地也在不断增加，各地农村存在人均建设用地超标、空心村、村庄布局分散等粗放用地问题。城镇和农村两头挤占耕地，造成农村和城镇建设用地双扩的局面。为了改善这一局面，推进农村建设用地整理，国土资源部在2004年推出城乡建设用地增减挂钩政策，即“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”。该政策是城乡土地统筹配置的制度创新，通过减少农村建设用地的规模，拓展城镇发展的土地空间，在建设用地总量不显著增加的前提下，既实现耕地保护的目标，又保障建设用地的供给。具体做法是根据土地利用总体规划，将农村居民点、空心村、农村建设用地等进行土地整理复垦为耕地，复垦出耕地所产生的周转指标可以用作城镇建设用地，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，有效地优化城乡建设用地布局，促进土地节约集约利用。

二、新型城镇化进程中土地利用中存在的问题

上述措施的实施为新型城镇化的发展提供土地支持，缓解了土地供需矛盾，但在土地利用方面存在诸多问题。

摘要：土地事业作为国家发展的核心内容，必须加强科技的利用。基于GIS的土地利用总体规划管理系统是目前重点努力对象，通过该系统可以对土地利用的数据、信息进行有效搜集，在土地规划过程中按照全局思想来完成，对于各项工作部署和应对，都可以取得较好的成绩。但是，基于GIS的土地利用总体规划管理系统应用、研究，必须不断地创新，在系统功能上持续完善，否则容易造成相反的结果。文章针对“基于GIS的土地利用总体规划管理系统”展开讨论，并提出合理化建议。

关键词：GIS；土地利用；总体规划

1.引言

从客观角度分析，基于GIS的土地利用总体规划管理系统，能够在固有问题上提供较多的帮助和指引，对于不同地方的土地资源信息搜集以及土地未来的使用方向，包括土地的具体利用方式等，都给予较为权威的指引，这样操作的好处在于，可以在土地资源利用效率、利用质量上得到更好提升，为国家综合实力的巩固奠定坚实基础。

2.基于GIS的土地利用总体规划管理系统意义

现如今的国家建设力度不断提升，同时对于行业发展和产业进步，都要积极地调整。在众多的工作中，土地利用是非常敏感的内容，同时也是特别核心的部分，任何工作离开土地以后都无法较好的开展[1]。本文认为，基于GIS的土地利用总体规划管理系统意义，主要是表现在以下两个方面：第一，该系统在操作过程中，能够按照不同的分析手段来完成。例如，对于我国西北部地区通过GIS的土地利用总体规划管理系统来进行分析后，能够结合四季变化情况，观察土地利用过程中是否能够加强有效治理，对于冻土的安排能否达到预期，各项岩土工程建设是否表现合理，从而促使土地事业进步，得到更好的保障。第二，基于GIS的土地利用总体规划管理系统，可以促使土地方面的信息变化，以及土地的具体使用数量、土地的库存、土地的实际项目运作等，做出充分的了解，尤其是在土地污染的治理层面上，可以提供较多的指引，最大限度促使国内的土地事业和资源保护，获得较多的参考。

3.土地利用总体规划管理问题

摘要：农村土地利用直接关系到生态安全，就现阶段而言，部分农村地区在开发利用土地资源时，并没有充分考虑环境保护方面的要求，导致植被减少、水土流失、土壤恶化等不良问题出现，对农村社会的可持续发展造成了不利影响。面对这种情况，需将环境保护理念贯穿于农村土地利用全过程中，在满足农村社会发展的基础上，保护农村生态环境。

关键词：农村土地；利用问题；环境保护

近些年来，生态文明建设战略得到深入实施。人与自然的高度和谐是生态文明的核心，这一理念要求人们对生态系统的健康与完整情况进行密切关注，避免严重污染、破坏到生态环境。而农村土地的利用会对生态环境产生直接影响，如果利用模式不够科学，生态安全将会受到威胁。众所周知，土地资源具有不可再生的特征，关系到人类的生存与发展。但目前一些农村地区在土地利用过程中并没有充分关注生态效益，不仅造成诸多环境问题的出现，如土地退化、水土流失等，也对农村社会的发展造成了不利影响。面对这种情况，需对农村土地利用的环境建设工作进行强化，切实提升民众的环境保护意识。

1农村土地利用与环境保护中的问题

为适应农村社会经济发展，目前农村土地规划利用工作深入推进。但一些地区在土地利用时没有统筹考虑环保要求，出现了较为严重的环境问题。其中，主要问题有这些：第一，可用地资源较少。现阶段，农村地区的耕地开垦力度较大，甚至已经达到极限状态。部分耕地由于不具备良好的生态状况，导致耕作价值逐步丧失。第二，植被减少明显。在农村经济发展过程中，大力实施公路建设等一系列工程，很多山野、林区遭到穿越，这样就有土地空间重组现象产生，影响到生物的栖息与迁移。部分地块的退化现象显著，甚至有沙化问题产生。第三，水土流失问题严峻。土地利用结构遭到改变后，也容易诱发土壤侵蚀等问题。比如，部分农村地区将陡地开荒等活动大规模开展起来，导致有水土流失出现于多处地段。如果难以高效控制与治理，生态环境安全将会受到威胁。第四，降低动物多样性。在农村土地利用过程中，随之减少自然植被和动物种类，威胁到生物多样性。一些农村河流的污染问题严重，也影响到鱼类的生存，迅速减少生物多样性，导致大自然生物链的平衡遭到破坏。第五，湿地功能退化。很多农村地区具有丰富的湿地资源，但为满足土地资源利用需求，一些人员以水产池塘、农业用地等形式转化湿地，显著减少湿地面积。且在农村经济发展过程中，有大量污染物被排放到水体中，也在很大程度上污染到湿地生态系统[1]。第六，土壤质量降低。农村居民为促使土地附加值得到提高，扩大粮食产量，显著增大耕地利用强度，在农业生产实践中大量使用农药化肥，这样，土地的酸化、盐渍化遭到加剧，降低了农田土壤肥力，甚至改变土壤性质，导致土壤生态环境恶化问题较为严重。第七，土地污染形势严峻。部分农村居民缺乏较强的环保意识，随意排放生活污水、固体垃圾等。农村及周围的一些企业不能够严格落实环保制度，向环境中排放不达标的污水，或露天堆放废弃物，导致环境污染、生态破坏等问题出现。

2农村土地利用及环境保护问题的产生原因

2.1土地利用规划滞后

作者：肖舜祯 单位：国家林业局华东林业调查规划设计院

近几年，我国城市林业建设取得了巨大成绩，但在“规划、管理、保护与利用”等深层次问题上面临着诸多问题，其中城市林业空间布局、保护与利用以及部门间的用地机制是制约我国城市林业进一步发展的关键因素。本文以上海市松江区为例，结合土地利用总体规划和城市建设总体规划，就城市林用地业属性进行了划分，对确保城市林业健康有序可持续的发展具有重要意义。

1城市林业用地属性划分的重要性

城市林业与非城市区域的林业有共性但也存在一定差异，其差异性主要在于①城市林业用地不仅仅是林地，还包含园地和绿地[1]；②城市林业用地稳定性差，体现在城市林业用地的确权难度大，加上基本农田保护政策的制约和经济社会快速发展对土地的需求，林地保护与经济社会快速发展的矛盾日益突出，城市林业用地的稳定性面临巨大压力。此外，城市林业由于涉及到林业、农业、水利、环保、城建、国土、交通等各部门，目前还未形成统一的管理体系。土地利用规划则侧重于土地利用方面的总量安排和结构分布，更多关注资源保护、特别是对耕地保护，刚性要求更加突出；城市规划则关注于城市空间未来发展、布局、形态优化和项目安排；城市林业是社会公共产品，更加注重于经济社会发展未来和现实对生态环境、休闲旅游的需求。由于各自的具体目标、工作职责、实施手段上存在差异，在一定程度上影响了城市林业综合作用的共同发挥。当前，资源紧约束条件已经成为我国快速城市化发展阶段的共同特征，如何保障以生态为主的城市林业建设与经济社会协调可持续发展，已成为各部门的共同责任。为此，必须探索新的城市林业用地保护与利用模式，建立必要的机制，把城市林业建设纳入土地利用总体规划和城市建设总体规划之中，把绿化、园林等各部门和林业部门纳入统一的管理平台，确定林业用地的各类属性，对建立现代城市林业空间发展模型和保护利用的管理机制具有极其重要的作用。

2城市林业用地属性划分的总体思路

林地保护利用规划最重要基础的工作是确定林地的基本属性以及发展空间，对于山区，由于已经进行了确权发证工作，一般把林地的属性分为规划林地（有林权证）和非规划林地（无林权证）。而对于城市来说，绝大多数未实施林地的确权发证工作。通过对城市用地的林地属性划分，从目标上看，便于协调与各类相关规划中的用地规划的关系，如城市总体规划，土地利用规划等；便于将城市森林的功能使用、空间布局等落实到具体的地块上；有助于林地保护利用规划的基数落实。

2.1基本思路

生态文明作为一种新型文明形态，其理论精髓为人与自然的高度和谐。生态文化是生态文明的重要支撑，其“核心就是人类的环境意识，集中表现为人类社会经济与环境资源的可持续发展。”［1］生态安全作为生态文化建设的重要落脚点和生态文明建设的重要内容，一直是学界关注的热点，它是指“生态系统的健康和完整情况，是人类在生产、生活和健康等方面不受生态破坏与环境污染等影响的保障程度。”［2］而农村土地的开发利用正是生态安全至关重要的一环。土地是不可再生的重要自然环境资源，是人类赖以生存与发展的物质保障，“地者，万物之本原，诸生之根菀也。”（《管子•水地》）“理民之道，地著为本。”（《汉书•食货志上》）英国古典经济学家威廉•配第亦认为“土地是财富之母”。土地利用直接影响着生态安全，是生态环境变化的“晴雨表”。联合国粮农组织（FAO）和环境规划署（UNEP）专家认为，环境退化很大程度上与对土地的不合理利用相关［3］。长期以来，安徽省一些农村在土地利用中，由于急于追逐经济效益，不同程度地引发了水土流失、土地退化等多种问题，带来生态环境状况的恶化，也威胁着人们日常生活的安全。因此，加强农村土地利用的环境生态建设，提高人们的生态环境与可持续发展意识，对构建和谐安徽、富强安徽，具有重要的现实意义。   一   安徽是一个农业大省，农村人口多，耕地面积少，是我国典型的人多地少的省份之一。据《安徽省（1997—2010）土地利用总体规划》，2009年安徽省土地总面积14012579．20公顷，人均土地0．23公顷，分别居全国第22位和第24位。其中农用地11053109．17公顷，占78．88％；建设用地2014504．33公顷，占14．38％。农用地中，耕地面积为5971720．64公顷，园地面积为344875．62公顷，林地面积为3378719．61公顷，牧草地面积为43413．63公顷，水面面积为1314379．67公顷；建设用地中，居民点及独立工矿用地面积为1262970．74公顷，交通用地面积为261456．05公顷，水利设施用地面积为490077．54公顷；未利用地中，面积为944965．70公顷［4］。土地利用上，对比《安徽统计年鉴（1995—2011）》中的相关数据不难发现，十余年来，全省各类土地数量皆出现了不同程度的变化。农用地中，耕地净减少151265公顷；园地减少1937公顷；新增林地513231公顷。建设用地中，居民点及工矿用地增加了79038公顷，水利设施用地增加了4194公顷；交通用地面积减少154912公顷。未利用地减少1363693公顷。应该说，近十余年来，全省在调整土地利用结构、治理水土流失、改善生态环境上，确实取得了一定成绩，但也不能忽视一些地区在土地利用方式上还明显存在不能统筹兼顾，致使域内水土流失严重，造成生态环境呈恶化态势的现状，主要表现如下：   （一）可用地资源匮乏   据《安徽省（1997—2010）土地利用总体规划》，全省土地开发利用程度较高，已达93．26％，比全国平均高出19．06个百分点。具体为土地垦殖率42．62％，复种指数达195．30％，水面利用率达到40．34％，森林覆盖率25．60％，城市建筑总面积与用地面积之比为0．233：1。而未利用地仅占全省土地总面积7．74％，耕地后备资源所剩无几。其中就平原区言，耕地开垦几达极限，丘陵岗地部分宜农荒地因水源限制，已难以再农耕，而沿江沿淮湖泊和山区又不宜农耕。全省耕地资源不仅紧张，而且即便在有限的耕地中，亦存在因生态状况差而失去耕作价值的情况。   （二）植被减少迅速   我省人均耕地面积少，且分布极不平衡。据《安徽统计年鉴（2011）》，皖北平原区域耕地面积占全省总耕地面积56．2％；江淮丘陵和沿江平原地区占17．1％和14．4％；皖西大别山区和皖南山区占6．1％和6．2％。农村土地利用中，“由于各种工程建设如高速公路、快速铁路、公路的修建等占用了大量农田，穿过未开发的山林区、山野、平原等，导致土地空间重组现象如河流山川等水路廊道被切断，河流改道或暗渠化使生物生存、栖息与迁移空间受阻，”［5］致使全省每年皆有一定范围的有林地逆转为无林地、疏林地和灌木林地；一些天然成片草地正在不同程度地退化，甚至是沙化。   （三）水土流失加剧   随着全省城镇化进程的加快，人们在改变土地利用结构的同时，也引发了土壤侵蚀的发生、发展和演变。如有的地方大规模地进行开山采石取土、毁林造坟、陡坡开荒等活动，导致多处地段发生水土流失，甚至造成河床抬高，水库、航道和港口淤塞，生态环境破坏严重。众所周知，安徽山区面积较大，占全省总面积2／3以上，较平原地区，山区发生水土流失的几率更大。据项思可先生考证：20世纪90年代初，全省水土流失面积占土地总面积21％，近年来平均每年治理面积约400万公顷，平均每年新增水土流失面积达600万公顷，且治理速度赶不上新增速度，水土流失有继续恶化的趋势［6］353。如此局面如不迅速加以控制，将极大地危害着生态环境安全。   （四）动物多样性降低   由全省十余年的土地利用变化可知，不仅自然植被逐年减少，而且境内的动物种类亦在减少，生物多样性降低。而江河的水质受到污染，许多鱼类也因此失去生存的场所，导致局部鱼类产量急剧下降，加快了生物多样性的减少。显然，这对维护全省大自然生物链的平衡极为不利。   （五）湿地功能退化   安徽湿地资源丰富，但是一些地方政府出于对土地资源的需求，往往变相地把湿地改作他用，如有的湿地被改为人工养殖的水产池塘，有的被改为农业及工业用地，致使湿地面积减少。另一方面，随着全省工业的快速发展、人口的增加，湿地以及流往湿地的沟坝常积聚有工农业生产废水、居民生活污水及垃圾等，水体污染严重，如常年排入水中的COD、无机氮、无机磷、氨氮、石油类等主要污染物，对湿地生态环境造成污染。它们皆给湿地生态系统带来了影响，使湿地生态功能退化。#p#分页标题#e#   （六）土壤质量滑坡   近些年来，安徽一些地方农民为了能增加土地的附加值，使粮食连续增产，他们加大了对耕地的利用强度，不断地增加农药和化肥的使用量，少用或不用任何农家肥或有机肥。毫无疑问，如此做法，加剧了土地的酸化、盐渍化，使农田土壤肥力下降，引起土壤性质的改变，导致土地质量下降，最终使土壤生态环境逐步恶化。   （七）土地污染严重   在一些农村地区，村民的生活污水及固体垃圾被直接排放，位于乡村或周边地域的一些企业排污也很难达标，排出大量有害物质。甚至一些企业的固体垃圾，如矿业开发产生的废石、煤矸石等废弃物因为长期露天堆放直接挤用了耕地，占用、损毁了大量的农田，也造成了严重的环境污染和生态破坏。安徽农村土地利用中的如上环境生态“痼疾”，已成为制约安徽经济长远发展的重要因素之一。考析其中原因，大体缘由如下：   其一，土地资源意识不强。土地是不可再生资源，必须进行保护性开发利用。然而一些地方政府的行政人员不能树立科学的发展观和正确的政绩观，对土地利用中的环境保护认识不足。有的为了追求政绩，片面追求GDP的快速增长，在土地开发利用上，不顾环境的承受能力，表现出较大的主观随意性，使当地生态环境受到不同程度的破坏。如盲目设立开发区、乱批滥占土地，在开发过程中，“把土地资源作为地方上‘原始积累’和政府消费的财源，通过土地‘农转非’这种土地使用形式转变过程中产生的巨大土地经济收益，大量获取土地资本增值收益，却加剧了对生态环境的索取，造成了生态环境破坏污染的问题。”［7］   其二，土地利用规划滞后。安徽是一个以农业为主的省份，人口基数大，对粮食的需求也较大。这就需要对有限的耕地加以高效利用。但现实情况是，有的地方政府长期缺乏有效的土地利用规划，有的虽有规划却得不到实施，有的则规划不合理。“有些地方编制土地利用规划时，不顾本地的实际情况，片面追求‘高起点、高标准’，在没有建立新的体制和培育新的经济增长点的情况下，盲目提高用地指标，不重视甚至忽视对耕地的有力保护，致使耕地数量锐减，加剧了人多地少的矛盾。”［8］而在某些地区，人们为了生存而大面积毁林开荒、开垦陡坡滩涂、开发荒地和湿地。不难想象，林地湿地面积的减少降低了环境质量，陡坡开垦导致了严重的水土流失，滩涂开垦降低了湖泊的调蓄能力，容易诱发洪水灾害。   其三，相关法律法规不够完善。农村土地利用中的生态环境保护方面，虽然已有一些法律法规，但在实际执行过程中，还存在着许多盲点。尤其是针对农村土地利用中出现的新情况和暴露出的新问题，现有的法规条文存在着一定不足，不能为土地生态安全提供有力的支撑。如1998年的土地法因为与《水土保持法》没有有效衔接，致使生态退耕地一直被视为耕地，无法获得明确的法律地位，客观上制约了耕地质量和生态环境的保护工作的开展［9］。目前在一些农村，很多有关土地利用中的生态环境保护的办法，多是由开发者在具体实践中一边探索一边付诸实施的，缺乏法律上的约束。显然，这些已经无法保证土地利用中生态环境安全，亟待规范和完善。   其四，村民环保积极性不高。安徽农村土地利用中生态环境保护的主体是村民，就整体而言，他们的文化素质不高，对生存环境的关注度较低，也缺乏一定的环保知识。调研发现，在时下的很多乡村，居家的多是老人和未成年人，他们对周围的一切都不太关心。同时，因为生活相对困窘，他们日常的土地耕作，多是追求短期的经济效益，一切以是否能为其带来收益为目标，根本没有意识去关注他们的行为是否破坏了自然生态环境。还有的村民，受传统道德观念、小农意识的影响，“整体环保意识缺失，缺乏全局观念，不了解个人行为与全球整体环境变化的关系，村民参与环境保护的程度低，尤其是当环保活动给自身带来一些不便或需放弃一些即得利益或要进行一些必要投入时，大多数村民往往会选择放弃。”［10］2010年，在安徽17个市92个乡村开展的“安徽农村生态调查”结果也说明了这一点，当1124位被调查者被问及“如果有一种农药对庄稼的病虫害很有效但属于高度农药，你会用吗”时，只有26．1％（293人）的农民选择了“不会使用”［11］。   其五，部门管理不严。随着城镇化的不断推进，部分农业用地被转化为建设用地，这是安徽乃至全国农村土地利用中不得不面对的现状。有的地方政府为了吸引外资，片面加大筹集建设用地，往往出现侵占耕地的情况，土地违规案件屡禁不止。甚至有些地方政府采取“先上车、后买票”的做法，先给一些项目用地大开绿灯，抱着“出问题再回头来想解决办法”的想法，形成恶性循环。   其六，土地生态建设基础薄弱。就安徽农村土地利用的生态环境保护而言，大多数农村尚缺乏有效的管理机制，乡村所在的地方政府对此也少有投入，缺少生态保护等专业的组织以及承担环境保护宣传的专业人员，难以开展环保宣传、普及工作，无法对村民进行生态、环境、土地资源与可持续发展等方面的教育。有的地方虽有相应机构及队伍，但机构松散，人员专业素质也不高，宣传得不到应有效果，更谈不上能与农村土地利用中生态环境保护的新形势、新任务相适应。   二   为了解决安徽省农村土地利用中生态环境保护方面存在的上述问题，促使土地利用向合理化方向发展，逐步优化生态环境，通过实地调研，建议如下。   （一）牢记“惜土”国策，科学合理规划   安徽省人多地少，土地资源贫乏。思想上，必须要时时牢记“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，坚持科学发展观。科学发展观要求以人为本，实现全面、协调、可持续的发展。要依据社会、经济、生态相统一的发展原则来进行土地利用中的生态环境建设，牢固树立保护环境就是保护生产力理念，正确处理眼前与长远、局部与全局的关系，倡导人与自然和谐相处，互利共生。要树立辩证的资源观。土地开发利用中，要始终不忘生态保护，要合理利用自然资源，符合可持续发展的要求。对部分农村因为掠夺性使用土地而导致土地质量下降及水土流失等违背土地利用中生态规律的现象，一定要按照科学发展的原则加以解决，促进农业用地及农村生态环境的良性循环。土地是一种不可替代的重要资源，是否可以合理地开发利用土地，将直接影响着经济社会能否可持续发展。安徽是一个人均土地资源相对匮乏的内陆省份，农用地的自然供给和经济供给极为有限。随着中部崛起与皖江城市带承接产业转移区的不断推进，当前正处于经济社会和工业化的快速发展时期，人地矛盾和环境问题十分突出。因此，在农村土地利用中的生态环境保护上，必须要制定好具有超前性、科学性和可操作性的规划。土地规划是土地管理的“龙头”和依法行政的基本依据，其目的就是为了合理、高效和永续地利用土地资源，提高土地生产力。要按照规划对土地进行综合开发、利用、治理、保护和管理，改善农业生产的基本条件。否则，就很可能会引发上文已论及的诸多问题。尤其是安徽省能够开发成耕地的后备土地资源本来就少，而一些尚未开发利用的土地资源大多质量差，且开发难度大，有的因为主体功能区的限制也不宜开发。再说土地开发利用本身就具有两重性，开发得不好，就会破坏生态环境。故“要吸收历史上土地开发的经验教训，制定土地整理、开发利用的专项规划，依据规划进行相应的土地利用活动；要根据土地适宜性评价和土地利用总体规划确定的土地用途；要以保护和改善生态环境、防洪、防灾、防水土流失为前提，适度开发，不能违背自然规律搞过度开发。”［6］353要充分发挥规划的约束和控制作用，在提高土地利用效率的同时，实现好生态环境的保护。#p#分页标题#e#   （二）加强理论研究，保障村民权益   在安徽农村土地开发利用的过程中，要维护好生态环境安全，规划固然重要，但对相关论题的理论研究也必不可少，理论指导实践。当前，首先要加强对农村土地利用中的生态环境保护理论体系建设和基础开发的研究，尤其要关注生态理论的含义、地位与作用、建设的重点和基本框架等方面的研究。其次，要针对土地开发利用中保护生态环境出现的新情况、面临的新问题，结合具体实际展开创新性地研究工作，并努力将相关实践上升为理论，为指导和推进新农村建设土地生态环境体系建设打下坚实的理论基础。同时，在安徽农村土地开发利用过程中强调生态环境保护，还应充分尊重村民的合法权益，保护好他们的切身利益。具体来说，农村土地使用首先要征得全体村民的同意，决不能“暗箱操作”，做违背村民意愿之事。要充分尊重农民的土地承包权，土地利用过程中要时时考虑农民的一些现实、具体困难和长久生计问题。村民作为土地的使用者，理应参与土地收益的分配。根据地方经济建设的需要，在必须征收村民土地的前提下，一定要综合考虑被征收耕地的类型、质量、等级、区位等多种因素，给农民支付足额补偿金，任何单位或部门决不可随意或变相克扣。还可创新方式，探索其他分配途径，如可以用“土地换社保”。村民所承包的土地，本就是他们就业、生活、养老等保障的可靠依托，他们手中有地心里不慌，可以说，“土地是农民最大的社会保障”［12］。因此，在征地的同时，要建立相应的社会保障制度，尤其是医疗和养老保险制度，消除失地农民的后顾之忧。一些基础较好的乡村，可以创造条件，鼓励农民把土地使用权变成股权，让他们通过土地入股的形式获得股权收益。此外，地方政府还要预留一部分土地出让金，定期地对失地农民进行再就业培训，并在劳动就业方面给予必要的指导，如提供就业信息、组织劳务输出等，鼓励他们自谋职业。   （三）创新工作机制，实行部门协调   安徽农村的土地利用，工作机制上要不断创新。首先要建立农村土地利用信息传递机制。一定意义上，信息的搜集、处理、加工、传递和控制，是保证农村土地科学开发利用的重要基础。各地要结合土地利用现状调查，应用3S等现代技术手段，获取真实、详细、准确的土地数据和图件，建立起开发利用所需的各类用地数据分析的信息平台。鉴于土地利用变化情况的不断变化，为了能及时有效地加强对农村土地的管理，还需对土地利用状况进行动态监测，并对变化情况的数据适时更新，以便准确地了解不同时期土地利用的变化情况。然后再通过分析监测的数据，随时找出农村土地利用中可能影响到生态环境等方面的问题或隐患，实现对农村土地资源的优化利用。其次要引入土地利用规划环境影响评价机制。依据《中华人民共和国环境影响评价法》，对土地利用过程中可能造成的环境影响因素进行识别、分析、预测和评价。当前，要重点关注“调查土地生态环境问题，分析土地利用对生态环境的影响，提出环境友好型土地利用模式的建议，提出进行土地生态环境保护和建设分区、确定管制规则，提出重点区域的土地利用调控指标建议，提出生态改善目标和生态建设用地安排的建议”［13］等方面，从源头上减少不利于生态环境保护的可能性。最后还应引入风险预防机制。将风险预防机制落实到土地的开发利用之中十分必要。当下，要重点运用经济刺激手段，要求相关部门和企业缴纳风险保证金，作出承诺，以确保他们的所作所为不会对土地环境生态资源造成负面影响。特别是对一些大项目，则要求有关法人在土地利用前，必须提交土地开发报告和土地环境影响评价方案，强化他们的生态环境保护意识。诚然，以上机制的落实，离不开各部门的齐抓共管。调研发现，在一些农村的土地开发利用过程中，存在着政出多门、职责不明、执法不一等问题。因此，要加强部门间的交流与合作，在科学发展的目标下冲破行业壁垒。国土部门要加强与农业、林业、水利、规划等部门的工作对接，尽快制定并不断完善评价土地生态环境保护工作的执行标准，处理好耕地保护与工业建设等方面的关系，促进土地资源合理利用。此外，土地部门还需积极与各乡镇政府密切沟通，在确保耕地总量不减、质量不降的前提下，使乡镇建设和工业布局规划等与土地利用规划优化配置，以便使土地利用中生态环境保护落到实处。   （四）加强生态教育，优化宣传手段   提高安徽农村土地利用的环境生态质量，必须对全民实施生态意识、资源知识、可持续发展等方面的教育，全面提高公众的生态文化素养。具体到教育内容，要围绕“为人类的发展而协调自然和社会”这一主题，以生态基本知识和生态协调和谐思想等为主要抓手。教育对象上，首先要加强对地方党政领导干部的生态环保知识教育，要让他们充分了解本地的生态环境状况，认识到生态环境保护和生态建设的重要性和必要性，改变唯GDP至上的发展观；强化他们为政一方，造福一片的执政理念，不能以牺牲环境为代价来推动经济的发展。其次，要把生态教育作为中小学生素质教育的一项重要内容。采取多种形式，对中小学生进行较为系统的环保科普及环境道德伦理教育，提高他们的生态意识和生态伦理水平。教育方式上，鉴于生态教育是一种终身的、持续的教育，需要各方面持久共同的努力。学校应首先担负起教育重任，将生态文化作为学生必修的教育内容。同时，还需要争取各环保团体及其他社会组织的有力支持，学用结合，同心共力。   在加强教育的基础上，还要注重对有关人员的培训。第一，加强对各级领导干部的生态保护、可持续发展等方面的知识培训，不仅使他们充分认识保护生态的重要性，也要使他们能够掌握一定的环保知识。第二，加强对企业法人代表、各级环境管理部门干部的生态保护的岗位和技术培训，培训要突出实用知识及技能，能够切实有效地指导其工作实践。当前，尤其要不断推动和加强国土资源执法监察机构和专业队伍建设，完善土地规划师执业资格制度。要明确土地规划师工作中的权力、义务和责任，提高其工作积极性和社会责任感；要“把国土资源执法监察队伍纳入巡察序列，落实人员在岗到位，真正拥有一支政治思想过硬、业务熟练的国土资源执法监察队伍，保障农村土地利用规划管理制度的顺利实施。”［14］加强生态宣传，营造良好的社会氛围，也是生态教育不可或缺的重要内容。生态宣传的目的是提高全民的生态环境保护意识，要让大众尤其是广大农民认识到生态环境保护的重要性、必要性和紧迫性，增强忧患感。在宣传主体上，可依靠宣传、文化、工会、共青团、妇联、教育部门等机构或社会团体，广造舆论，使生态保护理念深入人心。在宣传载体上，可创新渠道，通过网络、报刊、影视、广告、舆论、讲座、演出等多种宣传形式，还可“通过在社区便利店设立绿色产品专柜、放置分类垃圾桶和家用电器以旧换新等措施鼓励居民形成绿色生活方式。充分发挥主题活动的作用，在文学创作、书画摄影、广播电视等领域积极创作贴近百姓生活的生态保护题材的作品”［15］等，普及生态文化知识，增强全民的生态责任感。在宣传手段上，可首先积极引导成立村内民间生态环境协会或组织，可在村域经济中每年列入专项资金，组织民间环保公益活动，监督村内环境保护工作。#p#分页标题#e#   其次可充分发挥保护生态环境的榜样示范作用，大力宣传一些组织和个人在土地利用过程中的成功做法。再次，结合“世界环境日”、“土地日”等重要纪念日，组织形式多样的宣传活动，积极倡导“绿色消费”，让全民了解到注重生态保护和节约土地资源的重要性。同时，要把生态宣传与计划生育宣传教育结合起来，严格控制人口数量，优化人口布局，提高人口素质。最后，构建通畅、便捷的信息和意见反馈渠道与机制，利用农村的广播站、群众性演出活动、路边的墙体、人群较为集中之处的电子宣传栏等，设立开放的公众信息平台，切实有效地提高村民的环境保护意识。   （五）严守法律法规，激发全民参与   农村土地利用的生态环境保护，离不开相关法律的强力支撑。近些年来，国家出台了《土地法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《环境影响评价法》、《草原法》、《防沙治沙法》、《水土保持法》、《水法》、《环保条例》等一系列政策法规，为生态环境保护提供了强有力的法制保障。当前，在加大这些法律法规宣传力度的同时，还要从守法和执法两个层面强化宣传效果。实际工作中，首先要守住耕地“红线”，划定基本农田粮田保护区，任何单位和个人不得擅自改变耕地的用途，加强区内耕地质量保护。其次要始终把土地利用与生态环境建设紧密结合起来。土地开发过程中，要根据其类型，遵循客观规律，采取综合措施，提高土地资源抗御自然灾害的能力，增强土地的生态功能。鉴于安徽山地丘陵区较多，要特别加强对水土流失的防治。把治理与开发结合起来，加强水土流失防治的科学研究和先进适用技术的推广，改善土地生态环境和农业生产条件，切实解决危及这些地域的生态环境的难题。守法及执法的同时，也要注意调动广大村民参与生态环境保护的积极性。只有全民的主动参与，构建环境友好型的生态社会才能真正落到实处。首先要激励村民参与生态环境保护的自觉性、主动性及创造性。如日常生活中，要求他们每天的生活垃圾尽可能做到定点分类堆放；定期或不定期地参与各类“培绿”活动；要求他们参加环保问题听证会并鼓励他们积极发言等。其次要加大公众参与土地管理的力度。土地利用过程中，必须构建完善的信息公开系统，保障公众的知情权。“土地职能等部门要将土地政策、土地生态安全标准、土地执法进程尽可能公开，并且对其中技术含量较高的内容向公众解释；同时，可能对土地生态造成影响的企业应定期向公众出示与周边环境密切相关的文件，并对污染处理和土地保护措施做出说明，以便公众进行了解和监督。”［16］   （六）积极寻求方略，严格土地管理   安徽农村土地利用中，如何能使生态环境得到切实保护，预防是前提。开发过程中，一定要从源头切断可能对农用地产生污染的诸多物品，如各种农药、化肥，以及生活及工业垃圾；而对于那些已经遭到污染的田地，要注重其环境生态的修复。根据土地的类型和污染的程度，可综合利用工程、生物学及物理化学等方法。安徽省要紧抓皖江城市带承接产业转移等历史机遇，继续大力推进退耕还林还草工程，恢复植被，狠抓造林质量，确保栽一片树，成一片林。耕地上减少无机肥用量，增施农家肥、草木灰等有机肥，避免土壤板结，改良土地理化性状。注重提高土地效益，实行经济效益、生态效益和社会效益的统一。其次要改善基础设施，兴修农田水利。各地方政府每年都应安排适量资金改善基础设施，兴修水利。水利是农业的命脉，是改造中低产田的基础。农民一旦家里有粮和其他收益时，就会自觉地投入到改善生态环境的活动之中。最后要加强与农林院校和科研机构的技术合作，依靠科技进步，全面提升耕地的产值。具体说，要加强耕地保护的科学研究和技术创新，重点开发保护性耕作、地力培肥、中低产田改造、退化耕地修复等技术，在已有耕地上加大科技含量，提高单位粮油棉等产量及质量；完善耕地保护的预警、预报、评估技术体系，提高耕地生态环境保护的执行力。   农村土地修复和整治过程中，更应严格管理。科学而严格的管理是最终实现生态保护、自然资源可持续利用的重要条件。首先要严格定额审批制度。国家和省里下达的用地指标，地方任何单位或个人都不得突破。中小城市、城镇新建或扩建，应本着小而精的原则，制止强占耕地和盲目扩建等行为。各地要严格执行年度土地利用计划，严格控制建设占用耕地，“对于农民住宅、工矿企业等建设项目，要严格审批，能用非耕地的不用耕地；要搞好土地开发管理，鼓励农户、集体组织、土地开发公司有计划地开垦一部分质量较好的宜农荒地，充分利用坡地、滩地，村旁、路旁的零散地来弥补耕地的不足；搞好土地复垦。”［17］其次要建立奖罚分明的制度，完善土地利用中生态环境保护责任制。对那些在土地利用中环境保护方面做得好的企业或个人，要给予精神和物质奖励；而对于一些盲目开发土地，造成生态环境污染的的企业主或个人，则要令其向地方政府交纳一定量的罚金。各级土地管理部门应落实各级耕地保护目标责任制，严格土地管理责任追究制度。同时，每年还要将土地利用、环境保护与生态建设任务进行层层分解，将环保工作成绩列入地方行政领导工作实绩考核的有机内容，与政绩考核挂钩，作为其升降职位的重要依据，以保证其在土地开发利用中时刻不忘保护生态的理念。

[摘要]在新型城镇化要求节约集约利用土地资源的宏观背景下，梳理过去快速城镇化进程中由于土地行政管理工作不到位导致的粮食安全、生态安全、社会和谐、土地粗放利用等一系列问题，在此基础上，研究和探索土地行政管理应采取的对策。

[关键词]土地行政管理;新型城镇化;土地征收;土地资源管理

1引言

过去20年间中国经历了前所未有的最大规模、最快速度的城镇化过程。从1978年改革开放至2016年，中国城镇化率由19.4%提高了37.95%，达到57.35%。然而中国城镇化在不少地区都存在“冒进式”和“摊大饼式”的发展现象，导致了外表繁华而内里不安全、不舒适的虚假城市化。另外，由于中国在发展过程中明显的“重城轻镇”、“重大城轻小城”的政策，城乡二元结构逐渐突出、大小城镇差距拉大。针对上述严峻问题，中共十八大提出要摆脱传统城镇化，走中国特色的新型城镇化道路，并针对土地资源利用现状，提出要树立资源节约型的城镇化新思路、走城乡协调发展的路子。土地行政管理是指为了当前和未来的社会整体利益，以政府作为管理者对土地进行有效配置和持续利用。在此新背景下，土地行政管理任务十分繁重，在面临新的挑战与发展机遇的同时，必须要抓重点解决突出问题：把“保资源、保权益、保生态”作为新的使命，破解目前土地资源供给与需求之间的矛盾、两类所有权不平等的矛盾、行政管理者缺乏监督机制等影响社会经济平稳健康发展的问题。与此同时，政府作为土地行政管理者在行政过程中的无作为、错作为导致了更加严重的问题和更加激烈的矛盾，例如低价征收农民土地后高价出让土地使农民利益受损、土地寻租现象层出不穷等。综上所述，总结在城镇化过程中政府作为土地行政管理者出现过的问题，在新型土地利用要求下，完善土地行政管理制度，改正行政管理错误行为。

2新型城镇化对政府提出的要求

新型城镇化是以发展集约型经济为目标，以民生、可持续发展和追求质量为内涵，寻求大中小城市协调发展、产业结构布局合理、资源节约型和环境友好型社会以及城乡一体化发展的模式。而在传统城镇化的过程之中，土地行政管理行为则存在当官的“一言堂”、拍脑子就想出来的规划、违规卖地等以及层出不穷的土地寻租等问题，这与我国的可持续发展以及健康发展要求背道而驰，因此新型城镇化对土地行政管理者提出了新要求。

2.1以人为本