司法行政专业范例

2020年，县司法行政系统将继续坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的和二中、三中、四中全会精神，在县委县政府坚强领导、省司法厅正确指导下，全面落实中央、省、市政法工作会议和司法部、省司法厅系列工作部署，坚持以推进全面依法治县为统筹，不忘初心，牢记使命，积极履行行政立法、行政执法、刑事执行和公共法律服务四大职能，不断提升司法行政工作服务经济社会发展大局的能力和水平，为推动治理体系和治理能力现代化，实现“三个走在前列、两大战略任务”和“六个奋勇争先”，加快持续高质量跨越式发展营造良好的法治环境和提供有力的法治保障。

一、提升法治宣传职能，营造全民守法氛围

1.全面落实“谁执法谁普法”责任制。按照“谁执法谁普法”的普法责任要求，建立健全重点单位法治宣传教育责任清单，广泛开展以案释法活动，构建分工明确、各司其职、齐抓共管的社会化法治宣传教育工作格局。结合继续结合节点广泛开展形式多样、内容丰富的法治宣传教育活动，为经济社会和谐稳定发展营造良好的法治环境。

2.逐步建立完善国家工作人员学法用法制度，探索建立领导干部法治素养和法治能力测评指标体系。实施青少年法治教育大纲，在中小学设立法治知识课程，完善中小学法治课教材体系，配发法治教育教材、读本，充分利用第二课堂和社会实践活动开展青少年法治教育。

3.扎实推进法治文化阵地建设。因地制宜建设广泛覆盖的法治文化中心、法治广场、法治公园、法治街道等阵地，充分利用户外电子显示屏、广告牌、公共交通工具、便民服务大厅、服务窗口等阵地开展环境整治等综合法治宣传，扩大法治文化建设覆盖面、增强渗透力。总结和培育法治文化建设先进典型，发挥典型引路、以点带面作用。

4.不断强化新媒体普法力度。积极适应全媒体时代社会公众需求，加强互联网、移动互联等新媒体新技术在普法工作中的广泛运用，将网络平台作为普法宣传的重要载体，发挥网络规模和集群效应，构建“线上线下”立体式法治宣传教育体系。

二、以依法行政为第一任务，推进法治政府建设

2020年全县司法行政工作总体思路：坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实中央、省、市政法工作及司法行政工作精神，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，紧扣全面建成小康社会目标任务，以加强司法行政队伍建设为抓手，统筹推进法治宣传教育、社会和谐稳定、法律服务、行政执法等各项工作，为全县经济社会建设提供优质的法律服务和坚强的法治保障。

一、着力推进司法行政队伍建设

（一）加强党的建设。坚持把“不忘初心、牢记使命”主题教育常态化与推进司法行政改革发展各项工作紧密结合；坚持把学习贯彻党的四中全会精神作为重要政治任务，与深入学习贯彻关于、和司法行政工作重要指示批示精神紧密结合；全面落实党风廉政建设主体责任,深化主体责任清单化管理；完善党对司法行政工作绝对领导的制度体系，深入落实《中国共产党政法工作条例》；扎实推进“基层党建质量提升年”活动，实现基层党组织全面进步、全面过硬，完成律师行业党建全覆盖、全规范、全统领三年任务。

（二）加强领导班子建设。将政治标准贯穿干部队伍建设始终，引导党员干部坚决执行党的政治路线，严守政治规矩，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致；建立党政干部政治素质档案，把政治素质考察结果作为干部使用、奖惩、教育、管理的依据，落实“五个好”干部标准，切实做好干部选拔任用工作，增强队伍活力。

（三）加强意识形态安全工作。定期分析研判意识形态领域情况，对重大时间、重要情况、重要舆情中的倾向性苗头性问题进行引导，加强正面宣传报道，做好舆情处置。

（四）加强作风纪律建设。加强与派驻纪检组工作的衔接与协调，建立并完善司法行政系统内部审计监督体系，加大对重点资金和项目审计力度；建立干警依法履职免责、容错纠错机制，健全履行职务受到侵害保障救济机制和不实举报澄清机制；大力培养、选树、表彰梁小辉、高瑞奎式的先进模范典型,增强职业荣誉感和归属感。

（五）加强业务能力建设。按照“全员培训、全方位培训、全过程培训”思路深入开展执法执业大培训、岗位大练兵、技能大比武活动，推进培训实战化常态化，提升履职能力。

一、加强思想政治建设，确保司法行政系统队伍政治坚定

（一）加强理论武装。继续组织全县司法行政系统干部职工和法律服务工作者，深入学习贯彻党的十八大、十八届三中全会和系列重要讲话精神，紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义这一主题，紧紧围绕实现中华民族伟大复兴中国梦这一目标，认真制定好各项政治理论的学习计划，继续完善“周讲坛”学习制度，坚持制度引导学习规范。结合本单位实际，建立健全学习成效考评机制。将学习成效体现在落实县委、县府和省厅、市局各项工作部署上来，强化对全面深化改革的认识，自觉用改革创新的精神统揽工作大局，指导司法工作实践。

（二）积极培育和践行社会主义核心价值观。加强道德修养，自觉转变思想作风，紧紧围绕“三个倡导”这一基本内容（倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善），积极培育和践行社会主义核心价值观，继续开展社会主义法治理念教育活动，以纪念建国65周年系列活动为契机，以学雷锋志愿服务、文明创建、平安创建、典型宣讲、道德讲堂等为载体，大力弘扬精神和司法行政“十种精神”，引导全县司法行政干部职工和法律服务工作者不断提升价值判断力和道德责任感。坚持教育和惩戒相结合，严肃查处各种违规失范行为，使背离社会主义核心价值观的行为受到制约，使符合社会主义核心价值观的行为受到鼓励。

（三）开展好党的群众路线教育实践活动。按照县委的统一部署，第二批党的群众路线教育实践活动已经开始。加强领导，精心组织，切实把中央、省委、市委、县委和省厅、市局的部署要求落到实处。落实责任，把教育实践活动摆上突出位置，列入重要议事日程，精心组织，周密安排，有序有效推进。把“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的总要求，贯穿党的群众路线教育实践活动全过程，聚焦形式主义、官僚主义、享乐主义和奢侈之风的突出“四风”问题。要加强宣传，强化正面宣传和舆论引导，注重推广好经验好做法，营造良好的舆论氛围。健全机制，加大改革创新力度，制定新的制度，完善已有制度，废止不适用的制度，强化制度的执行力和约束力。认真完成好规定的学习教育、听取意见，查摆问题、开展批评，整改落实、建章立制等动作，结合司法行政工作实际，创新教育实践方法，确保取得实效。使党员干部思想认识进一步深化、作风进一步转变、群众工作能力进一步提高、党群干群关系进一步密切，为民务实清廉形象进一步树立。

二、强化领导班子建设，发挥领导班子的核心作用

（一）加强民主集中制建设。严格落实民主集中制，进一步健全完善领导班子成员之间的沟通协调机制，做到“重要决策事先沟通，日常工作经常沟通，紧急事项及时沟通”。干部调动、选任干部、干部轮岗、评先评优、学习培训、重大经费支出和其它重要事项都要提交局支委集体研究。认真开好2013年度党员领导干部民主生活会，积极开展批评与自我批评，对民主生活会反映的问题，认真分析原因，采取切实有效措施加以整改。坚持和完善领导干部个人有关事项报告、述职述廉、诫勉谈话和廉政谈话等制度。

（二）从严管理干部队伍。以严的态度、严的措施、严的纪律，做好干部管理工作。突出日常管理，务必强化抓早抓小抓预防的组织措施，及时发现苗头性问题、及时提醒制止，防止小毛病演化为大问题。突出制度落实，务必抓好党纪国法和铁规禁令的严格执行，对司法行政队伍中的违法违纪问题要零容忍，发现一起、查办一起，绝不姑息迁就。突出作风建设，务必持之以恒落实中央八项规定精神，坚决整治“四风”问题，坚决扭转特权思想、衙门作风，坚决遏制不作为、乱作为；强化机关效能建设，以贯彻落实今年施行的《省机关效能建设工作条例》为抓手，认真学习、逐条落实，严格执行效能建设各项制度，深入开展“马上就办，办就办好”活动，切实改进工作作风。

2019年司法行政工作总的要求和主要任务是：全面深入贯彻党的和二中、三中全会精神，以新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻对政法工作重要批示，贯彻落实中央、省、市、县政法工作会议精神，以稳中求进的总要求，坚持以人民为中心的发展思想。践行全面依法治国，建设覆盖城乡、满足各领域各层次需求、体现公平正义价值追求的公共法律服务体系，为实现“三个走在前列”“两大战略任务”和“三先目标”提供优质高效的法律服务和有力的法治保障。

一、加强干部队伍建设

1.坚持把学习贯彻新时代中国特色社会主义思想和党的精神作为司法行政机关首要政治任务，制定学研计划，开展好每月“党日活动”，创新学习形式，检验学习成效。

责任股室：办公室、各党支部

2.认真履行“一岗双责”，全面落实党风廉政建设党总支主体责任，协助党总支推进全面从严治党、加强党风廉政建设。

责任股室：办公室

3.牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，始终在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上与以同志为核心的党中央保持高度一致。

2019年县司法局在县委、县政府的领导和市司法局的指导下，紧紧围绕县委、县政府的中心工作，充分发挥司法行政工作的职能优势，扎实开展法治宣传、法治建设、法律服务、法律援助、人民调解、社区矫正及安置帮教等工作，为维护全县社会大局稳定作出了积极贡献，在新时代开创了全县司法行政工作的新局面。

一、2019年工作回顾

（一）发挥职能，服务人民

1.扎实开展法治宣传教育活动。今年以来，我局积极开展好“法律八进”工作，利用春节农民工返乡期和乡镇圩日，深入乡（镇）村开展“送法下乡”活动。在“3.8”、“3.15”等时期，联合各单位开展形式多样的法治宣传活动，为群众提供法律咨询和法律援助。九月在全县集中开展《保密法》宣传月活动，开展百万网民学法考试活动。今年用了一个月的时间对全县各乡(镇)农村“法律明白人”骨干和人民调解员进行培训，受训人数3900多人，共开展“送法下乡”活动61次；各乡镇法治副校长开展校园法制讲堂82余次；开展“送法进重点工程”宣传活动20余次；组织律师送法进企业9次。2.扎实推进公共法律服务平台建设。完善了公共法律服务中心工作制度，改善服务态度，提升服务质量，实现“一站式”窗口服务，节约司法运行成本。各乡（镇）设立法律服务站，中心村设立服务点，缩短了服务距离，提高了服务效率。今年以来，共接待群众来访623人（次），信访721件，电话咨询352人（次），调解矛盾纠纷215件，其中医疗纠纷2件，调处成功率为100%，受理法律援助案件189件，受理公证245件，提供上门服务98次，为群众提供其他法律服务124件，较好的化解了工伤、交通事故、医疗事故、劳资和其他人身损害赔偿等纠纷。充分发挥法律服务中心在维护社会稳定中的重要作用，满足群众的法律需求，实现了让“数据多跑腿，群众少跑路”，打通了为群众提供法律服务“最后一公里”，推动形成遇事找法、维权靠法、办事依法的法治环境。3.大力做好提升公众安全感满意度工作。我局高度重视，深入开展满意度提升工作，压实责任，分配任务，各司法所坚持上户开展宣传，节假日、圩日联合其他部门集中宣传，对所有司法行政干警分配电话走访任务，上半年我县司法行政满意度工作在全省排位中有了较大上升。今年以来，累计电话走访数5万余人次，对法律援助、人民调解案件回访895件，向全县“两代表一委员”、县直单位及各乡镇领导、企业经营管理人员、村（社区）干部、学校校长等多个层面寄送了1000多封书面感谢信，利用手机短信向全县30多万手机用户发送感谢信。4.积极开展“扫黑除恶”专项斗争。根据上级要求及部门职能，对每一位社区矫正人员、刑满解戒人员进行谈话，深入摸排涉黑涉恶线索，进一步开展“扫黑除恶”宣传、在微信公众号上开展“以案释法”宣传，组织司法行政干警及律师到乡镇、单位开展扫黑除恶专项斗争“以案释法”宣讲活动。截至目前，摸排社区服刑人员757人次，刑释解教人员1013人次，均未发现涉黑涉恶现象。5.大力化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。充分发挥基层司法所和乡村两级人民调解组织的作用，破解矛盾难题，把矛盾纠纷化解在基层、消灭在萌芽状态，有力促进了社会和谐稳定。发挥交通调解委员会作用，派出专人在交警队开展交通事故调解，大幅度缩减了调解时间，有效化解了双方当事人的矛盾纠纷。今年以来，各乡镇化解矛盾纠纷678件，交通事故纠纷186件，医患纠纷7起，农民工纠纷4起，重大信访积案4起，挽回经济损失1168万元，对我县综合治安治理起到了较大作用。6.大力加强重点人群帮教管控进一步完善了“县社区矫正监管中心”。加强了对重点人员的管理，制定了社区矫正“请示报告制度”、“奖惩制度”、“日常管理制度”等。在国庆、两会等重点时期，组织社区矫正人员进行集中点验，严肃管理纪律，严格落实矫正措施，通过系列行之有效的监管措施和方法，形成一套有效管用的管理机制，对违反管理制度的重点人员按规定严肃进行处理。进一步健全县、乡、村三级安置帮教无缝对接工作网络，做到刑释解戒人员必接必送。11月29日，我局组织人员到赣州监狱开展联合帮教，对赣州监狱籍在监服刑人员进行帮教，促进服刑人员改过自新。今年以来，接回省内刑释人员104人，省外刑释人员27人，入矫46人，期满解矫44人，现有在矫人员99人，完成远程会见53人次，发放刑满释放人员生活补助119695元。7.加大法律援助工作力度。根据“能援则援，应援尽援”原则，逐步扩大法律援助范围，确保困难群众遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效的法律援助，切实维护困难群众、弱势群体合法权益，传递司法行政正能量。截至目前，共办理赡养、工伤、农民工维权、刑事等各类法律援助案件314件，解答法律援助咨询1600余人次；为当事人挽回经济损失680余万元。8.全面提升公证服务水平。坚持抓好公证业务办理，努力提高公证服务水平，实现社会效益和经济效益有机统一，积极为全县重点工程项目建设提供公证服务。组织公证处业务骨干参加省、市公证业务培训，提升了业务人员业务水平。通过针对特殊人群采取窗口预约和电话预约相结合的办法，集中力量专人限时办理老年人遗嘱等公证事项，适当减免家庭经济条件困难对象的公证费用等多种措施，为困难群众提供公证法律援助，推进便民公证服务。今年以来，县公证处已办理公证业务392起。9.加强律师队伍监管管理。一是强化对法律服务队伍的监管。我局积极履行对法律服务市场监管职责，组织律师事务所、法律服务所负责人召开规范全县法律服务市场工作会议。加大对律师、法律工作者所办案件满意度进行全部回访，对当事人不满意的情况进行跟踪督办，要求办案律师、法律服务工作者写出书面情况报告，对存在“吃拿卡要”等违规违纪问题进行查处。二是坚持落实法律顾问制度。为全面推进依法治县工作，我局加强对各乡镇、各单位聘请法律顾问管理，积极引导律师担任政府法律顾问，今年全县律师、基层法律服务工作者共担任机关、企事业单位及村（居）法律顾问169家。10.扎实推进法治政府建设。机构改革以来，我局高度重视，配强法制股工作人员，扎实推进法治政府建设工作，重点做好行政复议、行政应诉、合法性审查、信访复查等工作。目前，我县行政应诉工作排在全市第一位，并在全市工作会议上作先进典型发言。11.大力完善基层基础建设。为了让基层司法所向群众提供更优质、更便捷的服务，我局积极推进基层司法所规范建设工作，现有16个司法所完成外观规范化建设，尚有2个司法所未到位，基层基础建设取得长足发展，最近被市局推荐至省厅表彰为“基层司法所规范化建设先进单位”。

（二）坚持学习，加强党的建设

1.深入学习党的和二中、三中、四中全会精神、系列重要讲话精神、《党章》、《宪法》、《保密法》等学习教育活动。今年我局深入开展和二中、三中、四中全会精神、系列重要讲话精神、《党章》等学习教育活动，树牢“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”，每月全县司法行政例会前，进行台前半小时学法考试制度。通过开展学习教育活动，提高全局党员政治理论素质，为司法行政工作科学发展提供精神动力。2.深入开展“不忘初心、牢记使命”主题教育。一是组织全体党员参加“不忘初心、牢记使命”主题教育活动中，确保主题教育宽度，提高受教育党员覆盖面。二是通过读原著、学原文、悟原理，学习领会新时代中国特色社会主义思想，学习党的四中全会精，瞄准重要学习篇目，深入学习了党的报告、党章、《新时代中国特色社会主义思想学习纲要》等重点篇目，将读书、思考、交流相结合，进行集中学习、集中交流研讨。认真细致地开展调查研究，深入基层一线，了解社情民意，实实在在地为人民群众解决问题。三是抓住领导干部这个“关键少数”，班子成员对照党章党规、党的四中全会精神等，结合工作实际检视自身存在的问题，并查找问题存在的原因，精准施策，抓好问题整改。“不忘初心、牢记使命”主题教育开展以来，局班子检视出问题13个，已整改11个问题，班子成员检视问题55个，已整改42个问题。其中，关于基层司法所外观规范化建设这个群众反映最强烈的问题，我局已将全县16个有条件的司法所按照省厅要求建设到位，这项工作在主题教育期间，被市局推荐至省厅表彰为“基层司法所规范化建设先进单位”。3.线上线下结合开展学习。一是我局坚持用好江西干部网络学院、学习强国APP等学习平台，在网络是进行日常学习。二是坚持开展“两学一做”学习教育活动、“”制度组织干部集中学习。三是每月司法行政例会上安排干部台前作“岚山读书”活动交流发言。4.积极配合政治巡察。7月份县委巡察组对我局进行政治巡察、干部作风巡察，我们积极支持、全力配合，对巡察出的五大项十二个问题都已整改到位，经请示巡察组同意认可整改到位。5.切实加强队伍建设、作风建设。今年我局制定出台了《县司法局机关干警2019年“千分制”考核考评方案》、《县司法局2019年度基层司法所工作目标管理考评方案》等文件，为队伍建设提供了制度保障。按规定落实中央“八项规定、六项禁令”，继续严格实行干部管理苗头提醒、打招呼制度、干部跟踪和互相监督制度、谈心和诫勉谈话制度以及基层司法所干警不定期查岗等制度，常态化开展干部作风建设。

（三）服务大局，发挥作用

总体思路：认真学习贯彻党的十八届三中全会和中央省委市委政法工作会议、全省司法行政工作会议精神，围绕司法行政工作平安和谐发展总目标，按照“抓改革、促发展、保稳定、创一流”总要求，以改革创新为动力，以能力作风建设为保障，以确保监管安全稳定发展为重点，以推进公共法律服务、特殊人群管理、矛盾纠纷调处、法制宣传教育“四个全覆盖”为抓手，突出重点，增加亮点，多干实事，着力实现法治建设、基层基础工作、法律服务工作、综合保障工作新突破，全面推进司法行政工作改革发展，努力为省会现代化建设搞好法律服务和保障。

主要目标：（一）公共法律服务、特殊人群管理、矛盾纠纷调处、法制宣传教育“四个全覆盖”全面推进，全市70%的县（市）区司法局建成“四个中心”。（二）监狱场所持续安全稳定，教育改造质量不断提升，罪犯刑释时改好率达95%以上；劳教制度废止后转型工作稳步推进；监狱经济持续转型升级，优势产业做大做强。（三）法治建设全面推进，领导干部学法用法和法治文化阵地建设取得突破，法治创建工作进一步深化，全社会法治化水平明显提升。（四）法律顾问覆盖率进一步扩大，律师在依法维护公民和法人合法权益方面的作用充分发挥；公证机构管理体制和工作机制更具活力，业务总量突破7万件；确保完成2014年市政府承诺向市民提供6000件法律援助的民生实事任务，完成省厅下达的法律援助案件任务；圆满完成2014年国家司法考试考区工作，司法鉴定监管力度加大，司法鉴定管理机制不断完善，执业活动更加规范有序；基层法律服务布局日趋合理，服务水平不断提高；法律服务行业社会信用体系建设不断加强，政府购买法律服务不断推进。（五）专业性、行业性人民调解组织进一步拓展，矛盾纠纷调解成功率达98%以上；社区矫正执行和保障体系不断完善，社区服刑人员再犯罪率控制在0.06%以下；安置帮教衔接机制进一步规范，帮教率、安置率分别达到100%和90%，重新犯罪率控制在2%以下。（六）基层司法行政保障水平明显提升；70%的司法所达到省级规范化标准，司法所实现统一标识；信息化建设实现省市县三级联网。（七）司法行政工作改革有序推进，劳教制度废止后转型工作取得突破。司法行政法制化建设进一步加强。（八）班子队伍作风纪律建设、廉政建设进一步加强，亮点、典型、品牌推树力度加大，司法行政工作社会影响力显著提升，全系统政风警风行风明显改进。

一、深入学习贯彻十八届三中全会和重要讲话精神

1.认真组织学习，掌握精神实质。把学习贯彻十八届三中全会、中央政法工作会议精神和重要讲话作为重大政治任务，精心组织，周密安排，以此武装头脑，推动工作，提高司法行政工作服务大局的能力和社会影响力。

2.坚持解放思想，借势借力改革。围绕落实三中全会《决定》提出的司法行政体制改革任务，积极争取关心和支持，借势借力推进劳教所转型、政府购买法律服务、公益性岗位开发、法律援助体制改革、健全社区矫正制度、建立法治建设指标体系和考核标准等改革工作。

二、全面推进“四个全覆盖”工作体系建设，进一步加强司法行政基层基础工作

3.推进“四个全覆盖”工作体系建设。制定出台关于推进“四个全覆盖”的总体实施意见和单项实施意见、工作推进方案，推进公共法律服务、特殊人群管理、矛盾纠纷调处、法制宣传教育“四个全覆盖”工作体系建设。加强县（市）区司法局综合法律服务、特殊人群管理、矛盾纠纷调处、法制宣传教育“四个中心”建设，将司法行政工作覆盖到城乡基层，更好地为群众服务。

2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年。全县司法行政工作的指导思想是：坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的和二中、三中、四中全会精神和中央、省、市、县委政法工作会议精神以及省、市司法行政工作会议精神，在县委、县政府的坚强领导下，以党建工作为引领，以服务大局为根本，统筹推进依法治县，提升公共法律服务，强化特殊人群监管，为高质量推动“四个示范区”建设和维护社会大局稳定营造浓厚法治氛围，提供坚实法治保障。

一、以党建为引领，全面加强思想政治建设

1.把思想政治建设摆在首位。建立常态化政治学习制度，每月第一周周一为党支部集中学习日，每次党组会第一个议题为政治学习；突出学习重点，深入学习新时代中国特色社会主义思想、党章党纪，学原文、读原著，教育引导党员干部树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，确保政治方向不偏；建立“不忘初心、牢记使命”主题教育长效机制，汇聚干事创业强大动力，巩固主题教育成果。

2.把意识形态责任扛在肩上。全面落实意识形态责任制，努力形成党组统一领导、班子成员齐抓共管、党员干部积极参与的工作格局；主动适应新形势，充分运用微信公众号、“司法惠民”官方抖音、法律服务微信群等媒体媒介，重点宣传全面推进依法治县的重大意义、新时代深化依法治县实践的主要任务和法治扶贫的好做法、新典型；大力弘扬社会主义核心价值观，引导干部职工从红色基因和先进典型中汲取信仰力量；倡导文明新风，在创建文明、卫生城市中主动作为。

3.把支部建设抓在手上。自觉履行党组书记抓党建责任和班子成员“一岗双责”，全面落实基层党建质量提升行动工作部署；严格落实“”、组织生活会制度、民主评议党员制度、谈心谈话制度；高标准、严要求抓好党员发展工作；开展党员志愿服务活动和“先锋创绩”、“五星创评”等创先争优活动，发挥党员先锋模范作用；推进结对共建，大力加强法律服务行业党的建设工作，巩固提升与城市社区结对共建水平。

4.把纪律作风挺在前面。严肃党内政治生活，深化党性、纪律、法治和道德教育；用好监督执纪“四种形态”，注重抓早抓小，筑牢党员干部拒腐防线；全面落实中央八项规定精神、完善内部监督管理制度；加强与第四派驻纪检监察组沟通联系，主动接受监督，养成在监督下开展工作的习惯。

二、以满意度为统领，全力提升法律服务水平

本文作者：李光和 单位：广东商学院思想政治理论教学部副教授

国民党中央关于会议提案标准说:凡蒙藏地方现在代行司法权之机关，须将司法权交由新设之司法机关行使，以期蒙藏人民与内地人民受同一法律之保障。⑤会议通过《改进蒙古司法办法大纲》⑥8条，由蒙藏委员会呈行政院转咨司法院核准，由两院会呈国民政府第100次国务会议修正备案。该大纲改革盟旗司法制度的取向是明确而坚定的。如第1条“蒙古地方，应于旗治或其他适宜地点，由司法院积极筹设独立司法机关”;第5条“蒙古世爵、喇嘛等私人均不得受理或处理关于司法案件”。但它也考虑了盟旗地方的特殊性。如第3条“蒙古地方现已设立及将来筹设之独立司法机关，须参用蒙人为推事及检察官，并须设蒙文译员及代缮诉状，以期使得蒙人之诉讼”;第6条“蒙古各旗应选送兼通汉蒙语言文字之蒙人入各法律学校肄业”;第7条“游牧地方得因其情形采用巡回审判制度”;第8条“蒙古地方司法机关传集蒙人时，应请该管旗署或旗员协助办理之”，即保留其部分司法权。“九一八”事变后，东北沦陷，华北危急。救亡压倒建设，训政话语下的激进方案破局。朝野各方关注经济、教育和国防，“独于内外观瞻所系、人民生命财产所托，且为法权收回枢纽，并关全民重心吸力之边疆司法事务，尚未从长计划、彻底改善，并因厄于目前国库空虚、无暇兼顾”。①当局边疆政策特别是“治蒙”方略也发生了急剧的变化。在总体上，南京政府的边疆民族政策已趋软化，且其坚持已非现代化改革，而在于国防安全与国家统一。1934年，南京政府决定成立蒙古地方自治政务委员会，并承诺“各盟旗管辖治理权一律照旧”、“盟旗地方以后不再增设县治或设治局”。②这使得盟旗地方司法改革的法理基础流失，改革成效可想而知。律师刘陆民1935年说:“迄今内蒙古各盟旗之司法权可谓超前清而上之，抑何从而见有司法系统”;新疆“高等法院终不办一案，其对各县司法亦自无系统可言”;西康之司法系统亦“无从说起”，③遑论外蒙古与西藏。

国难当头，边疆地区的司法改革问题也受到边远省区代表和法律界人士的重视。相关提案在1935年司法会议提案中占相当大比重。其中关于司法经费问题者25案，5案涉及边疆地区;关于法院设置及法官配置问题者18案，8案涉及边疆地区。尤以绥远高院院长余俊将边疆司法改革提到“救亡图存”的高度。他说:“拥护法权，实为目前治边之唯一出路，亦即民族复兴之一线生机。是边区法院比较内地尤为重视，无待烦言。倘再沓泄因循，坚持以前错误心理，仍将边陲司法视作不急之务，听其自为生灭，则覆巢之下必无完卵，皮之不存，毛之安附?”④相关提案均获会议通过，会议宣言强调:“内地组织较完备，而边远省份，辄多因陋就简，似此畸形发展，殊非所宜”。按照这次会议的精神，司法行政部于次年制定分三年普设计划，边疆省份各县均须同时筹设(盟旗地方则无安排)。日本发动侵华战争，民国政府的地方司法改革几乎横遭中断，但客观上对西部省区的司法发展却有促进作用。论司法人才，东南沿海地区沦陷后，战区法院关闭，司法人员求职于西南边远省区，“贵州司法官几有人满之患”。⑤论改革进度，在一定程度上改变了清末以后，新式法院集中于东部的不平衡发展格局。⑥同时，民族地区司法改革问题也受到较多重视。1943年9月，国民参政会三届二次大会通过的《推行蒙藏地方司法制度》案说:近年来，边省当局尊重司法独立，司法行政人员多能明了边情，恪尽职守，善为处理，故能博得边民极深切之信仰，树立法治清明之威信。因此，提案拟出两项具体办法:(1)请增设蒙藏地方司法机关;(2)请增加青、康、宁、新等边远省区司法人员经费。国防最高委员会决议“交行政、司法两院会商办理”。①当然，司法行政部办理时却不无折扣。国民参政会通过的《川康建设案》，较为完整地表述了南京政府推进边疆民族地区司法改革的策略和地方的呼声。1939年初，国民参政会一届三次大会决定组织川康建设期成会，派遣视察团分赴川康各地视察。参政会在视察团报告书基础上通过的《川康建设案》中提出治本与治标两方面的办法。治本方面有三条措施:(1)制定适合康区民情之特别法规，斟酌康宁各地情形制定特别适用法规，以为边地司法人员处理民刑案件之根据;(2)用彝族民族文字翻译适用法典，“俾康人倮人得知法律究为何物，庶几可以减少各民族间若干无谓之纠纷”;(3)向康百姓普遍宣传法律常识。治标方面有四项办法，即:培植边疆司法人才、统筹边疆司法经费、改进边疆司法程序和缩小边疆司法单位。②1941年初，蒙藏委员会驻藏办事处因“旅藏汉民管辖权已逐渐收回”，会商司法当局“暂将旅藏汉民司法权，托由本处斟酌地方习惯代行”。司法行政部派员会同蒙藏委员会议定“要点”6项和《蒙藏委员会驻藏办事处处理司法事务暂行办法》10条，经行政、司法两院会呈国防最高委员会。但国防最高委员第71次常务会议决议“缓议”，直到1944年才“核准施行”。1945年初，司法行政部与蒙藏委员会拟订《蒙藏委员会驻藏办事处处处长审理诉讼暂行条例》(草案)和《蒙藏委员会驻藏办事处办理司法事务暂行条例》，经行政院“送立法院审议”。③但终至南京政府覆灭，该法案尚未完成其立法程序。

1945年5月，国民党召开第六次全国代表大会，大会宣言强调“必以全力解除边疆各族所受日寇劫持之痛苦，必亦全力扶助边疆各族经济、文化之发展，尊重其固有之语言、宗教与习惯，并赋予外蒙、西藏以高度自治之权。”④同年7月，国民参政会召开四届一次大会，边疆民族问题成为提案热点。雷沛鸿提案在政治方面“宜以法律保证少数民族的自治权利”，在文化方面“仍宜尊重文化的少数者之语言，文字，风俗，习惯”。⑤格桑泽仁提议将蒙藏等少数民族自治制度“载诸宪法”，提出3种自治区构想:一是设特别自治区，即外蒙古、西藏，实行高度自治;二是自治区，即东蒙古、西蒙古两个自治区，喀木和安多两个藏族自治区(喀木指西康及川滇边区，安多指青海及川甘边区);第三种可算是“准”自治区，新疆等省其他民族与蒙藏情形有相似之处，“援照蒙藏各自治区办法另订适宜制度”。①李永新则提议:国民大会代表名额规定为“每县市每旗宗及其同等区域，各选出代表一人”，县市旗宗同等;增列“蒙古地方自治政务委员会”，统辖蒙古各盟部及独立旗等。②但当局未采纳上述提案。1947年11月，南京国民政府召开司法行政检讨会议。从会议提案可以看出，边疆司法改革进展令人失望。青海建省以后，不惟法院设治尚未遍于旧西宁道属，法权所及亦未逾越旧西宁道属一步。“坐是一省之内，此疆彼界，形成异国，法权莫及之，俨同化外。”③宁夏蒙汉杂居之地，“蒙人与汉人间之争执，蒙人固欲旗政府管辖，而汉人则无不愿司法机关之保障。然蒙人游牧为生，居无定处，有事则聚骑争夺，避匿则远?大漠”。所有裁判无旗政府协助则难发生效力，“由是边区之法权，无异昔日外人租借地，于国权统一不无缺憾”。值得注意的是，清末以后改革先行一步的东北也成为要求特殊政策的边疆地区。④这次会议关于边疆地区司法改革的众多方案，成为纸面上的空谈。#p#分页标题#e#

司法改革的特殊政策与国家法制的统一，是一个必须全面审慎考量的敏感问题。关于南京国民政府出台的相关政策法令，边疆各省当局的要求，以及专家学者的建议，大致可从三方面观察。由于经济社会发展程度较低，民族结构异于内地，边疆省区在新司法组织建议方面，除要求较慢的进度外，还要求享有特殊的政策和措施。在实践中，多集中表现为下列两个问题。争取资金支持。与内地省份相比较，边疆省区司法经费特别困难。首先，由于地方财政有限，司法经费乃至被军事、行政等费用挤占。例如青海，该省财政艰穷达于极点，各机关维持费无从筹措，“尤以司法机关为最甚”，积欠常在10余月以上。青海高院认为:“显系本省财政根本上之绝境，而非朝夕之短期事态。”⑤其次，边疆地区司法收入有限。由于司法经费由地方负担，各省司法自收自支。“此在法收丰裕省分，尚能牵萝补茅稍资挹注;而在法收微薄之省，仍属捉襟露肘无法补救。”①对此，边省颇感不公，“甚非平等改进司法之道也”，②普遍要求中央多方支援经费。一是要求中央专案补助。1935年司法会议上，甘肃高院要求按照法官官俸额数编订新预算，除原由省库负担及法收弥补者外，不敷之数即由法部设法拨款补足，使与内地各省法官同样待遇。二是平均分配全国司法收入，统一司法经费。青海高院院长提出《全国各省司法收入应统筹平均动支暨各省司法官员应一律平等待遇实施共同发展案》。宁夏也有类似提案。县司法经费也有类似问题，须由省府统筹，按县配给。应该说，南京国民政府特别是司法当局的态度还算积极。1929年国民党三全大会，即有“确定司法经费”之筹划。对于西康，中央政府就主动承担高等、地方法院建设费用(有意思的是，地方军阀刘文辉并不买账)。到1941年，无论战区或非战区省份，已设或未设法院县份，司法经费一律由国库支出。③1943年9月，国民参政会提请增加青、康、宁、新等边远省区司法人员经费，“送请政府分别办理”，④但效果似乎不佳。在1947年司法行政检讨会议上，边疆司法经费问题仍是提案焦点之一。变通司法体制。一是设最高法院分院。南京国民政府成立之初，拟酌设最高法院分院数所。按1928年司法部的方案:“拟于北平设最高法院第一分院，甘肃省治设最高法院第二分院，四川省治设最高法院第三分院，云南省治设最高法院第四分院”，分辖边远省区。⑤其他各地最高法院分院一律裁撤，唯东北分院因政治地位特殊而留存，直到1931年东北沦陷。1932年10月，南京国民政府公布《法院组织法》，删除最高法院分院之规定。在1935年全国司法会议上，青海高院院长曹文焕等提议:“虽不能大设分院，亦可按地取材，简置最高法院西北分庭，管辖西北各省诉讼之终审案件。”⑥不过，南京国民政府并未采纳这些提案。抗战期间的最高法院分庭并非针对边远省区而设，抗战胜利后一律裁撤。二是实行巡回审判制度。边疆地域辽阔、交通不便，边省司法当局普遍要求实行巡回审判制。但南京国民政府在原则上是不允许的，少有的例外最初是甘肃。⑦1930年12月公布的《改进蒙古司法办法大纲》也规定:“游牧地方，得因其情形采用巡回审判制度。”正式颁行的各法典都没有此项规定，充其量不过说:“彼外国之巡回审判制，虽难通行于我国，然此际自无妨略师其意。”⑧但抗战全面爆发后，司法院公布《战区巡回审判办法》等，先后实施的湖北、广东等9省均非边疆地区。至抗战结束，相关条例废止。在1947年司法行政检讨会议上，有代表提议于边远省份设置巡回法院。大会的审查结果是:“请制定边省或交通不便之地方富有弹性之巡回审判法规。”①三是简化程序、精简机构。国民参政会通过的《川康建设案》建议:改进司法程序，“将一般程序，酌加变通，力求简便，以适应边地需要”;“缩小司法单位，提高边县区长地位，付与兼理初级司法之权。”具普遍意义的是精简人员编制。当时，司法机构“随行政区域而设置，遂致劳逸不均”。例如宁夏、西康等省高院，“以推事一人可了，而依法须分置民刑庭，不得不配置推事多人”。对此，司法行政部准许，“合议审判不足法定人数时，应就两庭庭员互为陪席，必要时并得依法调用当地地方法院推其职务”。书记官以下各项人员，也尽可酌予虚悬，暂不按照概算所列员额派用。②

边疆省份的司法人员职业化建设，较之内地困难更大。首先是文化教育不发达，法律专业人才储备不足，无法“就地取材”。而高等教育集中于内地省份，边疆省份的子弟毕业后，多数也到中央机关或内地省份谋职。其次，边疆地区生活条件艰苦，无法吸引内地特别是南方各省法律人才。此外，在边疆省区的司法人员，须掌握少数民族语言文字并熟悉其风俗习惯，合格人选更不可多得。准入门槛较低。以司法官而论，《甘宁青新法官任用暂行办法》规定，“在国立或经最高教育行政机关立案或承认之国内外大学、独立学院、专门学校修习法政之学三年以上得有毕业证书，成绩在80分以上者”，可直接派充候补推事或检察官;成绩在70分以上而具审判官、书记官资历者，得派充学习推事检察官。③对于这种降格以求，有的省份并不买账。如甘肃高院在1935年司法会议上的提案认为:“是直视西北各省区为异域，而以人民之生产财产名誉及自由为试验品也。”④辽北高院在1947年司法行政检讨会议上的提案也认为:“减低边疆人员任用资格，制定边疆人员任用各种法规，法良意美，足资补救。惟因有此规定，而边疆司法人员之资格逾较内地为低，势将永无平衡之日。”⑤但多数边远省份对此类降格以求是欢迎的，并力求“用足政策”。例如:《边远省份公务员任用资格暂行条例》经一再延展，将于1948年1月截止。新疆高院在1947年司法行政检讨会议上提请将该条例施行期间再续展三年，并扩大其适用范围。至于其他各省，西康请以关外各县及宁属边远县局司法官适用第二条所定荐任职之资格，书记官及监所人员均适用第三条委任职之资格;绥远建议“凡曾在专科以上学习政治毕业之现任司法人员，及曾任记录书记官多年学历不合经验丰富者，均应由部调受一至二年之训练后，派充县司法处审判官”;贵州要求“对于本省法官资格稍放宽大，援照西康、台湾、东北各省成例，仍适用边远省份司法官任用资格条例”。⑥俸薪待遇优厚。保障司法人员任用待遇及俸给问题，是1935年司法会议提案的焦点。甘肃高院建议:凡轮船、火车不到之省区，司法官薪俸不及官俸额，其不敷之数由司法行政部径行拨发。在边疆服务三年以上者准予优先调近。①宁夏高院建议“凡派赴甘宁等边省司法官，一律由部补助途资在法收项下支给”。②陕西高院第三分院院长萧敷详提出《任用法官须慎人选法官待遇边区与内地尤宜平等》案。全国司法经费统一由国库支出后，此类提案在1947年司法行政检讨会议上仍有增无减。其原因大致如下:一是受司法复员效应。二战后司法复员，西向避难的专业人员大多东迁，边疆省份亟需提高待遇而罗致专业人才。二是地方政局的影响。例如新疆物价高且币制不同，司法人员之薪给以国币照算，购买力差。三是新不平等政策的出台。例如，司法人员生活基本数及加成数办法，导致内地优而边区较薄。“揆诸厘定初意，或以为边区生活较低，不如内地高昂”，实则边区多数县份，“实与内地无殊，而布匹日用各物，则多由内地转输，且较都市尤昂，兼之边地多属瘴区，气候恶劣，易生疾病，每年医药费恒超过生活费而有余”。此外，还有一些老问题没有解决。一是气候条件恶劣，例如东北，地属边疆又位于亚寒地带，冬衣与煤火之负担高于内地。二是赴任差旅费较多。总之，为发展边疆司法，鼓励司法人员到边疆任职，应提高边疆司法人员之待遇，不必拘于全国一律。会议将相关案件合并讨论，决定:司法人员待遇应特别提高，边疆及其他有特殊性区域之司法人员，尤应尽先设法优其待遇。③但后来重新公布的官等官俸表对此未有特别规定。④考选制度倾斜。在司法人员培养、考选和派任方面，奖励、督促内地司法人才服务边疆。在1947年司法行政检讨会议上，司法行政部民事司长吴与新提议教育部在边疆学校增设法律科，免费招收边疆学生;在新疆设立法学院一所。同时，在派用司法人员时尽量就邻省人士选派。⑤兴安、绥远、西康等高院都有类似提案。青海高院院长郭润霖的提案称赞前清时代，就地取才，不遗在远，足以加强民族之向心，而增进文化之交流，实属“法美意良”。国民政府定都南京后，考区限于内省，边地考取之人士仅任职于中央或交通便利之区。青海高院成立后，“合格法官既不可得”，中央派赴本省者绝无，“间或有之，亦不过藉本省法官之名义，而实际供职他省或中央而已”。他建议合格法官应尽量分发边省法院服务以免人才集中于内地一隅，而边省感到缺悬事废;应就边省适中地点划为考区，每两年由中央简派大员莅试一次，并对与试法官人员限定录取名额。大会决议“原案拟送请司法行政部转送考试院参考”。⑥实际上，南京国民政府对此也有实践与尝试。在普通公务员方面，1935年8月颁布《高等考试、首都普通考试边区应考人员从宽取录暂行办法》。在司法官方面，当局为就地取才计，于1937年8月在贵阳举行“司法人员临时考试”，其中“高考”初试录取41名。以后历次考试在西部基本上均设考点。1948年7月修正公布《考试法》规定各省区定额标准，同年高等普通考试即分考区进行，并照此定额录取。①让现任人员通晓边疆形势，掌握少数民族语言并熟悉其风俗习惯，培养少数民族人才，是边疆地区司法职业化建设的重点内容。《改良蒙古司法办法大纲》认为:“蒙人之语言、风俗习惯与内地不同，若法院之推事及检察官均以内地人民充任，难免因事理隔膜裁判失当，故须参用蒙人为推事检察官，又须用蒙文译员通译推事与当事人间之意思，以期明白事理”。国民参政会《川康建设案》建议从速特别设所训练边疆司法人才，便能粗通边民语文，谙悉边疆情形，习于边地生活;并须于边民中择优培植司法人才，使任司法职务。在实践中，司法人员训练机构都设有边疆政策的课程。#p#分页标题#e#

在司法依据和法律适用问题上，表现为援用行之已久的前清旧律并尊重少数民族的习惯法，正视成文法典与少数民族风俗习惯的差距。在法治推进过程中，强调以法律宣传与调查为先导。暂行沿用前清旧法。1929年，甘肃高院电称:甘肃蒙番人民多沿旧习，“普通法律，向不适用”，民国以后适用《理藩院则例》及《番例条款》。故请示法部:“所有现行法律，对于蒙番人民，可否一律适用?”经司法院发交最高法院解释，后者的意见是:查《理藩院则例》及《番例条款》，原为特别法之一种，在未经颁布新特别法以前，应照前项国府通令“就各该地方隶属国民政府以前所适用者，酌予援用”。②此类援用，名义上是前清旧法，实际上却是所有公私诉讼均“按照习俗惯例任意解决”。由于《理藩院则例》及《番例条款》不合现代精神之处甚多，各界人士包括边远省份司法当局都普遍不满意。1930年5月，南京国民政府内政部在蒙古会议上提出《厘订蒙藏地方暂行法制案》。其办法有三:(1)《理藩院则例》及《番例条款》，名称亟应废除。(2)《理藩院则例》及《番例条款》依下列标准分别厘定:与现制绝对抵触者，全删;与现制相对抵触者，删修;与现制并无抵触者，暂留。(3)起草蒙藏地方适用新法典。在新法典未颁行以前，所有旧有蒙藏法规暂准适用。③制定单行法与特别法。到1930年前后，南京国民政府陆续颁行一些法律，但边疆地区要求另定民族特别法或单行法，其基本逻辑是:各法典适合于汉族地区，与少数民族风俗习惯不合。青海高院在1947年司法行政检讨会议上的提案说:“现行民刑法律以及一切诉讼程序，与蒙疆人民知识水准风俗习惯相差殊甚，根本不能适用”，并断言:边疆地区种种有失公正之处，“遏莫非现行成文法典不切蒙藏民族之实际需要”。④新疆高院院长贾焕臣的提案兼顾民族和宗教问题:新疆宗族复杂，其风俗习惯多与内地迥异，也各不相同。占最大多数之维吾尔、哈萨克等族，既以伊斯兰教文明为主，则伊斯兰经典及其固有习惯，似应酌予采择，以适应民情。“请酌依伊斯兰经典及维、哈等族固有习惯，另订颁新疆民事单行法规”。大会决议“照案通过”。西康高院则建议制定少数民族“共通法典”:汉族以外的满、蒙、回、藏、苗、瑶等族，各有其风俗习惯。我国地大族繁，迤西边疆各地，各族杂处，务须通盘筹划，扩大范围编纂一能适用于各族之共通法典，俾现行民刑法律得适用于特别情形，割据法治，纳民轨物。①南京国民政府也有意制定单行法和特别法。1930年11月，司法院长王宠惠在国民党三届四中全会上提议“修订现行蒙藏司法法令”，但只见中央部会发函和下令调查，不见有立法活动展开。1939年国民参政会《川康建设案》内有制定“边区司法特别法规”一案，经由立法院法制委员会函请司法院交办。1943年2月，司法行政部完成《西康民刑特别法》草案(包括总则、民法、刑法、诉讼法四编)的编纂，并令发西康高等法院签注意见，获西康方面赞同。“嗣因事关制定法典，主张不一”，至1947年底尚未经过立法程序颁布施行。在司法行政检讨会议上，西康等高院再请制定“特别法规”或“补充条例”，获大会通过归并到“边区法规案”，②但最终未见完成其立法程序。加强调查与法制宣传。蒙藏委员会1929年所拟训政时期工作年表的“说明书”说:“故整顿蒙藏司法，首宜明了现状，并灌输人民之司法常识。”1930年蒙古会议通过《改进蒙古司法办法大纲》后，国民政府批令:“先由主管机关将该办法大纲从事宣传，使蒙民澈底了解，以期推行尽利为要。”如前述1939年，国民参政会通过《川康建设案》，其“治本”办法有两条涉及这个问题:(1)用彝族文字翻译适用法典。因为康区少数民族语言文字均与内地汉人完全不同，且根本上不了解法律，更谈不上遵守的问题。(2)向康区百姓普遍宣传法律常识。因为法律观念既异，法律常识毫无，如不急加挽救，纠纷自必日增。③实际上，南京国民政府也很重视这个问题。边疆省份司法机构之筹设均以调查和宣传为先导，特别是成立最晚的西康。司法行政部于西康高院成立前拟定“调查西康司法计划”，遴派专员前往调查，自1938年9月起，历时4个月。调查中注意一般民商事习惯，办理民刑案件之详细情形，汉民与少数民族之纷争如何解决，以及特殊的民商事习惯等。边疆省份法院组建后，有的讼事简少。司法行政部认为“欲谋司法之推进，非先事宣传不为功”，分令宁夏、青海和西康等高院遴派推事赴各属县区地方，就法律与人民生活之关系、违反公序良俗各习惯必须革除以及浅近之诉讼程序，用口头或文字多方进行宣传。④各该高院均奉令加强法制宣传，特别是青海高院，还要求宣传人员附带调查，其事项为:各民族之特有风俗习惯及民刑事解决之习惯法，各宗教集团之规律及其民刑解决之习惯法等。