水资源管理范例

水资源管理是水利工作永恒的主题。人多水少、水资源时空分布不均、水资源短缺和水污染严重已经成为制约我国可持续发展的瓶颈。为此,国家提出实行最严格的水资源管理制度,以统筹考虑经济发展与水资源节约、水环境治理、水生态保护,推动经济社会发展与水资源承载能力、水环境承载能力相协调,实现经济社会的可持续发展。市、县水行政主管部门是水资源管理的主体,直接面对取、用水户,国家实行最严格的水资源管理制度,为市、县基层水利部门水资源管理带来机遇的同时也面临着一些问题和挑战。   1　机遇   水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源,是生态与环境的重要控制性因素,是经济社会可持续发展的重要支撑和保证。总书记指出:“水利工作要继续坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理,坚持兴利除害结合、开源节流并重、防洪抗旱并举,对水资源进行合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和综合治理,下大气力解决洪涝灾害、水资源不足和水污染问题”。总理批示“加强水资源管理,提高水的利用效率,建设节水型社会,应该作为水利部门的一项基本任务。”在2009年年初召开的全国水利工作会议上,回良玉副总理发表了重要讲话,强调要从我国的基本水情出发,实行最严格的水资源管理制度,对水资源进行合理开发、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护,建立健全流域与区域相结合、城市与农村相统筹、开发利用与节约保护相协调的水资源综合管理。   国家在围绕水资源的配置、节约和保护方面划分了3条红线,即:①明确水资源开发利用红线,严格实行用水总量控制;②明确水功能区限制纳污红线,严格控制入河排污总量;③明确用水效率控制红线,坚决遏制用水浪费。可见,水资源管理已成为国家战略,这样就为基层水利水资源管理带来了机遇,指明了方向。   1.1　严格实行用水总量控制   严格实行用水总量控制,必须做好水资源规划。规划是优化配置的基础,是经济社会发展总体目标和布局在水资源领域的具体体现。要以实现水资源可持续利用为目标,以需水管理为核心,编制好市、县水资源综合规划和节约、保护等专业规划,强化规划的执行和监督检查,充分发挥规划的基础导向作用和刚性约束作用。   严格实行用水总量控制,必须做好水量分配细化方案。市、县水利部门在水资源综合规划基础上,制定水量分配方案。依据水量分配方案、区域用水协议,提出市、县取水许可总量控制指标,对辖区内用水全面实行总量控制。将总量控制指标逐级分解到各县、市(区)和主要厂矿企事业单位,建立市、县行政区域的取水许可总量控制指标体系。   1.2　严格入河排污总量控制   把饮用水水源地的保护放在首位。市、县水利部门要争取当地政府颁布水源地保护的监管政策与标准,强化饮用水源保护监督管理,完善水源地水质监测和信息通报制度。加快重要饮用水水源地综合治理,推进农村饮水水源保护,进一步建立和完善水污染事件快速反应机制。   强化水功能区监督管理。进一步完善水功能区管理的各项制度,科学核定水域纳污能力,根据国家节能减排总体目标,研究提出分阶段入河污染物排放总量控制计划,依法向有关部门提出限制排污的意见。严格入河排污口的监督管理,加强省界、市界、县界和重要控制断面的水质监测,强化入河排污总量的监控,及时将有关情况通报各级政府和有关部门。   1.3　遏制用水浪费   制定用水定额标准,明确用水定额红线。用水户用水效率低于最低要求的,要依据定额依法核减取水量;用水产品和工艺不符合节水要求的,要限制生产取用水。积极协调有关部门建立用水效率和效益评价与考核指标体系,健全节水责任制和绩效考核制,实行严格的问责制,严格考核监督,做到层层有责任,逐级抓落实。   积极推广技术成熟、节水减排效果显著、应用面广的重大工业、农业节水技术和居民生活节水器具产品。抓好大中型灌区和井灌区的节水改造,大力推广喷灌、滴灌和管道输水灌溉等先进实用的节水灌溉技术,发展现代旱作节水农业,推进林果业、养殖业节水和农村生活节水;抓好钢铁、火力发电、纺织、化工等高耗水行业节水;加快城市供水管网改造,加强供水和公共用水管理,全面推行城市节水。   2　问题   由于历史遗留问题和多方面因素的综合影响,水资源工作与当前严峻的水资源形势,与实行最严格水资源管理制度的要求相比,在思想认识、工作规范性、管理体制、监督管理能力、基础能力等方面还存在差距。   市、县一级水利部门内设水资源科室起步较晚,各地在20世纪80年代末才陆续设置机构,就是水利系统内部也有很多人对水资源管理的认识不足,认为水利的主业是防汛抗旱和水利工程的建设与管理。进入21世纪后,随着工业化、城镇化进程的加快和城镇人口的大量增加,大量的废污水进入水体引起水质下降,以及大量的取用水户对水不只是量的需求而且更注重质,人们才逐渐认识到水资源管理的重要性。由于水资源管理起步较晚,社会各界的认识不足,导致市、县一级在水资源管理中面临着一些困难和问题。   2.1　对水资源管理重要性认识不足   众所周知,水资源管理就是水行政主管部门运用法律、行政、经济、技术等手段对水资源的分配、开发、利用、调度和保护进行管理,以求可持续地满足社会经济发展和改善环境对水的需求的各种活动的总称。然而,有相当比例的政府官员和水行政主管部门的领导本身对水资源管理的认识就不足,认为水利部门工作的重点是水利工程建设与管理和防汛抗旱,特别是近几年国家对病险水库的除险加固、河道采砂特别重视,在南方省份,水利部门把主要精力放在了上述中心工作上。在基层,还有部分水行政主管部门的领导认为排污口的设置、江河湖库水质、取用水户的退水水质等管理是环保部门的职责,没有很好地运用《水法》赋予水行政主管部门的职责。社会上也有相当比例的单位和居民认为水是天上降下来的,对自己取、用水还要交纳水资源费颇为不解,特别是南方水资源比较丰沛的地方更是如此。#p#分页标题#e#   2.2　水资源管理人员偏少,素质有待提高   最好的法律法规、最好的政策要靠人去执行,何况水资源管理是运用法律、行政、经济、技术等手段的管理,没有高素质的人才做保障,要搞好水资源管理就会成为一句空话。特别是在市、县一级水利部门除了需要一支高素质人才队伍外,由于直接与取用水户打交道,点多面广,各种可能都会碰到,需要一种无私奉献、吃苦耐劳的敬业精神。据了解,有很多市、县的水资源管理人员不足。以九江市为例,2009年底全市11个市、县水利(务)局中水资源管理行政人员为59人,全市人口约470万,拥有水库1071座、引水工程1074座、提水工程1062座,发放有效《取水许可证》502个,水资源管理任务十分繁重。比如,修水县是一个有近80万人口的大县,面积4502km2,拥有大中型水库和众多的小型水库,是一个水利大县,却只有2人在从事水资源管理。景德镇市水务局水资源科也只有2名管理人员,可见,水资源管理人员存在严重不足。   在市、县一级水资源管理人员中,半数以上是从部队转业和从其他单位调入,只有极少数是水利院校毕业。在九江市,虽然从事水资源管理的人员中大专以上学历达到了73%,但多数是在党校学的法律和经济管理,对水资源管理感到力不从心,个别县连《取水户基本情况统计表》、《入河排污口情况登记表》等一些基本情况表中的内容都不清楚概念,也就是说填表都成了他们的难题。可见,个别市、县水资源管理人员的素质不能够适应工作需要,有经验、懂专业、会管理的复合型人才较少。   2.3　重收费轻管理现象较普遍   由于市、县一级水资源科室的人员本身就少,要做的工作又太多,比较现实一点的就是加强对缴费大户特别是发电、供水等行业水资源费征收工作,既能应付上级的检查、考核,又有一定的经济效益,所以对这些单位的水资源费的征收很重视。但要做到应收尽收也不是一件容易的事,对拖缴、少缴、拒缴水资源费的“钉子户”,有时会感到非常棘手。   如何更好地为用水户提供服务、加强管理,特别是核实各用水户的年取用水量,以及科学制定不同产业的用水定额等方面没有引起足够的重视。比如在取水计量、计划用水、用水总量控制、用水定额管理、退水水质达标等各项取水许可监督管理制度的落实上还有大量的工作要做。   2.4　工业园区水资源管理难度较大   各市、县为了加强招商引资的力度和便于管理,在工业园区(经济开发区、高新技术开发区)集中引进了一些企业,促进了当地经济社会的发展。但一些园区内的企业自持有政府的保护,对水资源管理工作不予配合,水资源管理人员无法进入工业园区去了解和核实取用水户的实际用水量。笔者曾经和水资源管理人员到一家企业去了解情况,门卫就是不让进,出示证件也没有用,得层层请示。有些企业没有安装计量设施,少报用水量的现象较普遍,导致上报的数据不准确、不合理。进入园区的部分企业自持有当地政府撑腰,在项目申报阶段根本就不做水资源论证,特别是一些化工、造纸、印染等污染物排放量较大的企业会想方设法予以躲避。   3　建议   随着党的十七大精神的贯彻落实,科学发展观的深入人心,治水思路的深刻转变,水资源工作地位将更加重要,任务将更为繁重。水资源管理应树立全面、协调、可持续的科学发展观,以为当地经济社会发展提供可靠水资源保障为目标,以饮用水源地保护和节水型社会建设为重点,大力实施取水许可制度和水资源费征收制度,加强水资源规划,推进涉水事务统一管理,全面提高水资源管理能力和水平。   3.1　加强对领导干部的法律、业务培训   市、县水利局的领导大都是行政管理人员,来自县、乡党政及市直其他部门的同志占有相当比例,这些同志政治素质很高、能力很强。但水资源管理需要法律、行政、经济、技术等手段的综合运用,所以有必要对新上任的领导进行系统的管理知识的培训,在学习《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规的同时,还要学习水资源管理方面的业务知识,只有领导认识到了水资源管理的重要性才能重视和落实各项具体工作。   3.2　引进人才和加强对现有人员的培训   加强在职水资源管理人员的法律法规、规章及技术培训力度,通过考试考核的方式发放上岗证,并进行考评,使在职水资源管理人员有压力和动力,对成绩突出者给予表彰和奖励。同时,要补充、引进水资源管理人员,通过考试考核的办法进行筛选,让他们能发挥聪明才干,造就一支能力强、业务精、技术过硬的水资源管理队伍。   3.3　加强宣传,使节约用水成为大众的共识   近些年来,随着经济社会的快速发展,我国资源环境承受的压力越来越大。水少、水脏等水问题从一个侧面反映了国民经济在高速发展过程中,资源和环境付出的高昂代价。特别是伴随着工业化、城镇化步伐的加快,水污染正从支流向干流延伸、城市向农村蔓延、地表向地下渗透、区域向流域扩散,水污染严重和水资源不足已成为经济社会发展的制约因素。与此同时,随着人民生活水平的提高,全社会对水环境、水安全、水生态的要求将愈来愈高。所以,要加强宣传,节水型社会建设需要全社会的广泛参与,在围绕建设节水型社会建设这一主题中,充分利用广播、报纸、网络、电视等媒体开展形式多样的宣传,提高公众节水意识,倡导文明的生产和生活方式,形成良好节水习惯。   3.4　发挥水文等技术部门的作用水资源管理工作任务重、技术要求高,单靠现有水利部门自身的管理人员是不够的,应充分发挥水文、水利勘测、水利科研等部门的作用和技术优势。特别是水文部门在各设区市、县都有机构,积累了大量的水文资料,与水行政主管部门的关系非常密切,是一支特别能吃苦、特别能战斗的技术力量。比如九江市水文局,近年来受九江市水利局的委托先后高质量地完成了《九江市水功能区划》、《九江市水域纳污能力及限制排污总量意见》、《九江市湖泊普查》等报告的编制,还编制了彭泽、九江、湖口等县的采砂规划和大量的建设项目水资源论证报告。#p#分页标题#e#   依托水文等技术部门,加强应用技术研究开发。重点研究水资源优化配置技术、先进适用的节水技术、水资源保护和水生态系统修复技术、南水北调受水区水资源配置技术和非传统水资源开发利用技术等。研发自动化、全天候、多功能、高精度的水资源和水环境信息采集、管理以及数据共享技术体系,增强水资源预测、预报和预警能力,提高水资源管理的信息化水平。开展“万元GDP用水量”、“万元工业增加值用水量”、不同行业和产品“用水定额”的调查与研究。开展水利水电工程生态影响评估论证,开发利用水资源要维持河流合理流量,维持湖泊、水库和地下水的合理水位,防止水源枯竭和水体污染。   3.5　成立水资源管理专门机构   负责水资源的统一规划,统一调度,统一发放取水许可证,统一管理水质水量是《水法》赋予水行政主管部门的职责。但多年来,一些部门为了自身的利益,涉及与水有关的建设项目很少征求水利部门的意见,各自为政。比如城市规划、城市建设中的管网设计等,很少征求水利部门的意见。在一些地方,水资源管理各行其是,形成了管水量的不管水质,管水源的不管供水,管供水的不管节水,管排水的不管治理污水,管治污的不管污水处理回用。这种体制不利于水资源的优化合理配置,不利于水资源有效利用和水环境的保护,造成了在水资源管理上诸多问题。   因此,为适应市场经济资源配置的要求和经济社会发展的需要,改革水资源管理体制,实现水务化一体管理势在必行。要象重视防汛抗旱工作一样来对待水资源管理工作。成立由市、县人民政府分管领导任组长的水资源管理领导小组,下设的水资源管理办公室挂靠在市、县水利部门,由市、县水利部门分管领导任主任,强化管理机制。   市、县水资源管理办公室应具有相对的独立性,经费上确保正常工作的开展。比如永修县水资源管理办公室近几年来的工作得到上级的肯定,该县率先完成了县界界址的确认并设立界碑,安装了动态水资源管理系统,水资源管理信息系统通过接收、传递和处理各类水资源管理信息,使管理者能及时实现水资源管理环节之间的联系和协调,实现科学管理。

一、认真贯彻落实《省用水总量控制管理制度》，全面实施“三条红线”管理

继中央1号文件之后，中央水利工作会议再次提出对水资源实行最严格的管理办法，去年省政府颁布了《省用水总量控制管理办法》，市政府印发了《关于加强用水总量控制管理的通知》，按照省分配给我市的用水总量指标分解到各县区，同时以水利局文件下发了用水效率、水功能区限制纳污总量控制指标。各县区尽快出台配套文件，将市下达的控制指标分解下达到各乡、镇、街道办事处及取用水户，建立健全市、县（区）、乡（镇、街道办事处）三级水资源开发利用、节约与保护控制指标体系。全面实行区域用水总量、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”控制管理办法。把水资源管理纳入当地科学发展综合考核体系，考核结果交干部主管部门，作为对相关领导干部综合考核评价的重要依据。

二、加快推进节水型社会建设，提高用水效率和效益

市“十二五”节水型社会建设规划已编制完成，下一步是如何落实的问题。研究制定建设项目节水“三同时”工作措施，加快淘汰不符合节水标准的用水工艺、设备和产品，强化定额管理。大力推进污水处理回用、海水、微咸水等非常规水资源开发利用工作，全面推进节水型社会建设。

三、加强水资源保护，构建河湖健康、人水和谐的水生态体系

切实加强水功能区管理，严控入河排污总量。今年省下达给我们的任务是水功能区达标率超过60%，我们目前实际达标率仅为33%，任务十分艰巨。加强水功能区水质及重要饮用水水源地水质监测，切实发挥在保障城乡供水安全和水生态安全方面的作用。

四、严格取水许可审批管理，全面落实建设项目水资源论证办法

美国佛罗里达州南方水资源管理局在河道生态治理、湿地生态修复、地下水库蓄水，以及多样性供水策略、水资源综合管理、水资源管理中水文模型应用等领域的大胆探索和大规模投入，产生了众多的生态工程亮点，是国际水资源管理领域的典范；通过不断总结经验，从人与自然环境之间关系的认识中转变观念，所形成的范例既是佛罗里达州水资源管理理念上发展变化的缩影，也从侧面投射了美国以及国际水资源管理理念从以排水、造田、通航、防洪、供水为主的工程水利向资源水利、可持续发展水利转变的过程。佛州南方水资源管理的实践证明，人类的治水活动必须尊重自然，认识规律，与时俱进，也证明了人与自然和谐共处的极端重要性。   一、1850—1950年，早期治水阶段   1882年，为增强航运，佛州开始疏通基西米河与克鲁洒河。1904年，新任州长的第一件事便是“排干沼泽地”。为了管理和实施该项工程，州议会于l907年成立了“大沼泽地排水局”。1905—1927年，从奥基乔比湖到大西洋海岸，修建了6条河道用于排水、航运。1926、1928年接连几次飓风在该地区造成巨大灾难，使人们的关注焦点从排水转移到了防洪。1929年，成立奥基乔比湖区防洪局，原来排水局的工程全部停了下来。联邦政府授权美国陆军工程兵团修建防洪工程，其中最主要的一项工程是修建一条140km环绕奥基乔比湖的防洪堤———胡佛堤，同时在堤坝上设置泄洪闸。1947—1948年，一系列的飓风再次横扫佛州南方，大片农田和居民区被淹,积水近6个月不见消退。当地居民、各行业及佛州政府强烈呼吁联邦政府出资从根本上解决佛州中南部的洪灾问题，建设控制洪水工程。1948年，佛州议会成立了中南佛州洪水管理局，作为美国国会对口陆军工程兵团的州级机构，负责配合陆军工程兵团修建各种水利工程以及项目完工之后的运行、维修和管理工作。同时，州原有的沼泽地排水局与湖区防洪局及其职能一并划归新成立的中南佛州防洪管理局，这也是佛州南方水资源管理局的前身。   二、1950—1970年，大兴水利工程阶段   1950—1970年，中南佛州工程共实施了20年。该项工程主要包括五项内容：一是河道整治，二是胡佛坝的加固与加高，三是修建了多个地表存水区，四是大范围修建防护堤，五是建设排水渠网及入海处防止海水入侵结构物。共修建了1700km运河、约1200km堤坝、200座控水建筑物、15座主要泵站等。佛州成了水利工程调控程度最高的地区之一，基西米—奥基乔比—大沼泽地自然生态系统也完全变成了一个人工管理的流域，有效解决了南佛州的洪水灾害问题，促进了当地经济社会的发展。   三、1970—2000年，生态水利建设阶段   中南佛州水利工程的设计与施工完全由联邦政府主导，到20世纪70年代基本竣工。从本质上讲，该项目有很大的应急成分，因此，在应用、管理过程中一些过去没有考虑到的问题逐渐显现。   1.水资源法规的制定及水资源经费的落实   20世纪70年代之后，南佛州经历了有史以来最大的旱情，严重的旱灾引起区域内多处森林及植被大火。在应对灾害的同时，人们开始反思并调整水管理思路。针对新情况，佛罗里达州议会于1972年通过了土地与水环境法、综合规划法、土地保护法、水资源法等四项法案，其基本理念是土地利用、发展政策以及水资源的管理不能割裂开来，必须综合考虑。同时，根据水资源法，将整个州依据水文条件划分成5个区域，每个区域设立一个水资源管理局，原中南佛州防洪局改名为佛州南方水资源管理局。水资源法赋予水资源管理局四大职责：一是供水（包括水的保护与调配），二是水质保护，三是防洪，四是对辖区内自然生态体系保护管理。水资源管理局是州属区域性机构，水资源管理局对辖区内的所有不动产征收水资源保护税，用于其水资源管理业务活动，州长和议会对其预算进行严格监督。该项政策使得南佛州的水资源管理从根本上解决了经费问题。有了经费的保障，管理局主动调整思路，制定水中长期发展规划，采用新技术、新手段去应对新问题。   2.基西米河运河化和水生态修复工程   基西米河洪水控制工程于1954年启动，该工程不仅为流域上游区域提供防洪保障，而且保证了下游农业开发。但该工程也造成了基西米河运河化，对流域植被和物种多样性造成了破坏。为修复基西米河，1999年实施了基西米河生态修复工程。该工程的目标是恢复一个可以自我维持的基西米河及河漫滩生态系统，具有与历史上相同的生态功能并能支持与历史上相当的动物群、植物类型和水流特征。   3.对中南佛州水利枢纽工程进行全面评估   从北至南相互关联的基西米—奥基乔比湖—大沼泽地—佛州海湾生态系统被修建的水利工程割裂成一个大拼盘，原来由自然条件控制的片状水流被改变成由人工水工建筑物控制的、流向西墨西哥湾及向东大西洋海岸的线状渠流，生态条件的改变导致南佛州一系列生态环境问题逐步显现。一是佛州的“液体心脉”奥基乔比湖受到严重污染。二是大沼泽地国家公园面临植物群落生存环境的改变。三是佛州海湾功能退化。这些生态环境问题，对水资源管理提出了新的挑战。1994年，佛州议会制定了“永久保护大沼泽地”法案，明确要解决好水质问题。1995年，专门委员会的研究报告指出：南佛州的环境恶化已经严重影响到居民的日常生活，如果不采取行动，阻止环境的继续恶化，将会严重影响到旅游业、工商业,南佛州将不能够持续发展。   4.前期投入，依靠科学，积极探索，争取联邦政府的全力支持   在开始基西米河生态修复的基础上，组织人员成立了专门的研究机构，制定和提出了奥基乔比湖生态修复、大沼泽地恢复及建设、佛州湾生态修复、入海河口治理等一系列计划、方案，并在每个项目上投入了大量经费。通过一系列生态修复工程建设，生态建设理念得到提升，并从中得到一些启示：①实施生态工程建设与管理离不开联邦政府的大力支持。针对生态问题范围广、难度大、所需经费多的现实，虽然佛罗里达州政府全力支持水资源管理局为环境修复所做的各项努力，但两者的力量仍远远不够，联邦政府的支持成了解决问题的关键。②水资源法规的制定有力地推动了生态修复工程的建设。③研发、应用水资源管理模型是提高工程建设质量和管理水平最有效的手段。#p#分页标题#e#   四、2000—2050年，可持续发展水利阶段   2000年11月，美国国会在水资源发展法中通过了大沼泽地综合修复计划。这是美国有史以来最大的环境修复工程，共有60个单项，计划30年完成。该计划的主要目标：一是增加自然生态的空间面积，改善栖息环境及其相应功能，增加原生态动植物种群的数量和多样性；二是增加区内工农业及城镇供水量，降低洪水灾害。修复计划有四项主要措施：   一是水量控制。南佛州水利工程导致每天约6400万m3本来应流进生态系统的水被排到了大西洋或墨西哥湾。计划以恢复失去的储存能力为目标，通过修建控制面积868km2的几座水库以及300孔回采井分别存于地表及注入地下水库，储存的水80%用于环境，其他用于城镇及农业。   二是改善水质。以控制含磷量为目标，通过修建人工湿地、储存区域和处理区域等，降低水中富营养成分，改善进入沼泽地公园的水质，减少向海岸过量排放的淡水。   三是调控水的时间分布。对沼泽地生态系统而言，自然的淹没及干旱循环是其自然状态下生态环境的重要组成部分，要以改善流入河口环境淡水的时间分布为目标，尽量按照水的自然流态调控进入生态系统，而不是人工的忽高忽低的脉冲状态。   四是调整水的空间分布。以恢复自然片状流态为目标，拆除大沼泽地386km的防护堤及运河，拆除沼泽地公园与大水杉国家保护区的分离堤坝，将阻碍产生片状沼泽地的41号公路的部分路段改为桥梁或设置路下管道。   大沼泽地综合修复计划的主要工程项目包括：修建蓄水1850亿m3的几座水库；修建水保护区，改善河口放水状况，修建日存水600万m3的地下水库，修建144km2人工湿地，拆除阻拦片状水流的障碍物等。该计划实施10年来，取得了明显的环境效益、经济效益和社会效益。

【摘要】M国和X国就边界沿线的水资源管理问题签署了一项条约，其中涉及跨国际河流的水污染防治问题，双方协商在边界处共同建立两个国际污水处理厂，以控制从X国流向M国的污水，授权国际边界与水委员会（IBWC）处理。为了解跨界水资源管理情况，M国审计署于2018年9月至2020年2月按照公认的政府审计标准进行了相应的环境绩效审计，出具了审计报告，并给予了整改意见。本文介绍了两国国际跨界水资源管理的现状，然后着重分析了M国开展此次绩效审计的目标、内容与方法，在此基础上提出了对我国跨界水资源合作管理及后续环境绩效审计的建议。

【关键词】绩效审计；跨界水资源；水污染治理；资源环境审计

0前言

随着各个沿海国家对水资源和海洋资源的需求增加，许多沿海国家都在大力发展沿海水域的环境保护技术，致力于以严格科学的管理方式、确立恰当的管理程序以达到水资源管理的最优配置。我国当前社会经济体制对水资源的需求日益增长，相关利益主体和地区水资源开发的不合理竞争日益激化，导致水资源管理问题日益突出，而跨界水资源就是其中重要的一个方面。跨界水资源是指分布在数个地区之间的水域，包括地表与地下水，可能造成不同省市、州、乃至国家间共同享有同一水资源。而基于不断变化的国际政治格局，国际跨界水资源管理值得重点关注，因为国与国之间水域问题不仅涉及敏感且有争议的海域主权问题，还关乎水域丰富资源的开发、利用、保护与管理，这不可避免的让国际跨界水资源管理成为政府乃至社会关注的问题。

1我国水资源管理绩效审计现状

近年来，我国政府对水资源管理问题愈发重视，在出台一系列法律法规的同时，国家财政不断加大水环境保护和治理投入的力度，国务院《"十三五"生态环境保护规划》明确提出中央财政安排水污染防治专项资金140亿元，而我国水资源归属于全民，由国家承担对水资源的管理责任，为了确保民众利益与监督政府职能履行情况，审计通过审查政府财政支出，确保专项资金的合规使用，反馈政府水资源管理的经济性、效益性和效果性，促进水资源管理的优化。目前，我国尚未有涉及跨界水资源管理绩效审计的研究，但关于水资源的绩效审计研究已初具规模。李芳（2011）从渭河流域的水环境治理工程绩效的审计案例入手，以水资源污染问题和治理体制存在的问题为背景，研究政府采取的措施和积累的经验，提出从专项资金的总额、使用方向、资金管理、使用情况和拨付来源五个方面对水环境治理专项资金绩效审计进行研究[1]。王丽等（2013）在对水资源管理绩效审计评价时使用了层次分析法，以国家审计为主体，从项目、政策、资金三方面构建了绩效审计指标体系[2]。彭兰香、李佳丽等（2015）使用综合评价法为水资源管理绩效审计评价提供了借鉴思路[3]。耿建新等（2018）对水资源审计的现状及存在问题进行分析，结合国外研究与经验，对未来审计方向做出规划，提出相关问题的建议[4]。综上所诉，我国目前针对水资源的绩效审计重点在于审查专项资金与政策落实情况，同时仅局限在某一具体地区，对于跨界水资源管理研究还处于空白状态，而M国作为一个跨界水资源管理非常有经验的国家，通过研究其最新的相关绩效审计案例，能给予我国很多启示。

2案例分析

中国水资源总量为2.8万亿m3,居世界第6位。但是,中国人均水资源占有量为2200m3,不足世界人均水平的1/3。新中国建国以来,在水资源的开发利用、江河整治及防治水害方面都做了大量的工作,取得较大的成绩。然而,在全球气候变化和工业化、城镇化快速推进的背景下,中国水资源条件正在发生新的变化,北少南多的水资源状况进一步加剧,干旱缺水、洪涝灾害、水体污染等水问题日益突现。   为解决我国日益复杂的水资源问题,国家提出了深入贯彻落实科学发展观,实行最严格的水资源管理制度,不断完善并全面贯彻落实水资源管理的各项法律、法规和政策措施,划定水资源管理3条“红线”,加快推进6个转变,着力解决涉及民生的水利问题。现结合盐城市水资源管理现状,针对实施最严格的水资源管理制度亟待解决的几个问题谈几点看法。   1基本情况   盐城市位于江苏省沿海,苏北里下河腹部,淮河入海尾闾。   全市辖9个县(市、区)和盐城经济开发区,总面积1.69万km2,其中耕地面积77.82万hm2,河湖水面1300多km2,总人口810万,全市沿海海岸线长582km,占江苏省海岸线总长的56%,沿海滩涂面积4550km2,占江苏省滩涂总面积的3/4,而且每年还以10多km2的速度向大海淤长,是江苏最大的后备土地资源。   盐城全市多年平均降水量呈南多北少趋势,南部6县(市、区)1000~1060mm,北3县900~990mm。降水量年内分配很不均匀,6~9月连续4个月雨量较大,约占全年降水量的65%,7月份降水量最多,约占全年降水量的24%,过境水量多,由于没有水库调节,可用量少。降水量的年际变化也很大,最大降水量1463mm(1965年),最小降水量498.5mm(1978年)。因此,盐城市虽然沟河纵横,但由于没有平原水库,水资源仍相对短缺,表现为南多北少、西多东少、汛期多非汛期少,加之水环境恶化,水质型缺水突显,沿海开放开发战略的实施,加剧了淡水资源短缺。   自1988年第一部《水法》颁布以来,特别是2002年修订后的新《水法》颁布以来,盐城市水资源管理工作取得了长足的发展,实现了从多龙管水转变为一龙管水多龙治水的新格局。盐城市结合实际出台了《盐城市水资源管理实施办法》等一系列水资源管理配套措施,对现行的水法律、法规部分条款进行了必要的补充和细化,使其更具针对性和地方的特色。新《水法》确定的有6个制度,即,取水许可制度,水资源有偿使用制度,饮用水水源保护区制度,河道采砂许可制度,对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度,用水实行计量收费和超定额累进加价制度,基本实施到位。水资源管理日趋规范、有序。在经济持续增长的情况下,用水总量变化幅度较小,特别是近几年开展节水型社会创建工作以来,工、农业及家庭生活等节水成效显著。大丰市作为全省第一批省级节水型社会试点县,率先完成了《节水型社会建设规划》的编制工作,由市政府批准实施,指导各项节水工作的有序开展。盐城工学院作为全省第一批节水型高校,率先推广使用适合学校的中水回用装置,揭开了学校节水的序幕。创建了大吉垃圾发电、富安茧丝绸、华泰纸业等一批“零排放”企业。率先试点安装了智能计量设施,实现了取水计量的智能化和“先收费后用水”的管理模式,并在全省推广。具体体现在:2005年以来共创建省级节水型企业(包括单位、灌区、社区、高校)52家;年均完成节水技改项目30项;地下水开采量由2005年11428万m3降至10500万m3,节水成效显著。   2008年全市单位地区生产总值取水量为307m3/万元,万元工业增加值取水量为36m3,工业用水重复利用率为61%,节水型器具普及率为76%,水功能区水质达标率为82%;水资源保护工作也得到了加强,划定了集中式饮用地保护区,编制了《盐城市城市饮用水源地安全保障规划》。对全市94个水功能区中的57个主要水功能区进行水质监测,定期水功能区水质通报。涉水行政许可全部按规定程序办理,论证率、报批率均达100%。   2水资源管理工作中出现的问题   (1)自来水企业水资源费未能进入成本,致使超计划累进加价制度无法实施到位。自来水供水企业,尤其是城市自来水供水企业,往往是一个地区的取用水大户。然而目前供水企业的水资源费并没有进入水价,也没有计入成本,仅仅作为一种代收费用,用水实行计量收费和超计划累进加价制度对这个地区用水大户都无从谈起。目前水资源管理主要侧重于自备水源用水户的管理,对自来水企业这个取水大户有措施但不能执行到位。   (2)各种园区建设水源工程滞后,致使滥采地下水现象严重。随着经济社会的不断发展,各地纷纷开展园区建设,通过招商引资、退城进区等方式,将企业相对集中到园区,便于企业的统一规划、管理。但园区一般选址距离城市较远,建设初期城市自来水管网没有到达。因此,企业建设投产后,为了满足其生产、生活需求便申请或非法凿井取用地下水,且用水量较大,不利于地下水的保护。   (3)地下水开采制约措施单一,致使非法凿井得不到有效处置。取水许可制度作为水资源管理的一项重要制度,《水法》提出了明确的要求,2006年国务院又专门出台了《取水许可和水资源费征收管理条例》(460号令),进一步细化了取水许可的要求。并对未取得取水申请批准文件擅自建设取水工程或设施的提出了相应的处罚措施,但没有涉及对非法取水工程施工队伍的处罚规定,没有明确非法取水施工队伍应承担的法律责任。因此,待执法人员到达施工现场时对施工单位束手无策,建设单位采取回避的办法,一眼200~400m的井10~30d就凿成了,往往是井已凿成,才进入处理程序,处理成本高(封填的成本高),难度大,也难以从源头上控制非法取水行为。   同时,凿井施工单位施工资质原来由建设部门审批,发放资质证书,每年年审一次。地下水管理职能划归水利部门后,这项工作处于无序状态,无人管理,导致地下水开采市场无法认证凿井单位的能力,无法保障凿井质量。   (4)农业免征水资源费,致使农村水资源管理难度大。为了减轻农民负担,进一步规范涉农收费管理,2004年国家决定免收涉及农村中农民生活用水和农业生产用水的水资源费。征收水资源费是用经济手段制约和管理用水户。农村是用水特大户,也是主要排污户。不征收水源费对节水型社会建设的推进带来难度。同时管理规定中“农村中农民”没有明确的界定,农村中农村人口数量难以确定,生活用水水量难以分开,该项规定实际操作较为困难。目前在农村很多地方实行包月制,并没有做到按计量收费。因此,减免农民生活用水水资源费这一惠农政策并没有让农民真正得到实惠。由于失去水资源费价格杠杆的调节作用,供水企业不配合管理的现象也时有发生,这给农村水资源管理带来很大难度。而农村生活用水水源大部分用的是宝贵的地下水。#p#分页标题#e#   (5)水功能区管理缺乏保障措施,致使水环境保护不力。   水资源管理注重加强源头及用水、节水管理,但对排污管理相对较弱。虽然水利部门提出了节水减排的要求,编制了入河排污总量控制意见,但对其具体实施没有跟踪。同时,市(县)域交界断面排污补偿机制虽已要求开展试点工作,但真正操作中还有一定的困难。   (6)科学发展观未能落实到位,致使高耗水行业用水问题突出。为加快盐城经济发展,随着招商引资力度的加大,大量企业落户盐城,给盐城经济带来了活力。但这些项目大多是化工、纺织等高耗水、高污染行业,同时也给盐城水环境带来了一些问题。   (7)收费环境不佳,经济调节手段执行不到位。地方政府为了吸引企业投资,出台了各种优惠政策。一些地方政府及相关部门出台了一系列的减免、优惠政策,给征收水资源费带来一定的难度,致使这个经济调节手段失去了应有的作用。   3建议   实行最严格的水资源管理制度大势所趋,且势在必行。要达到预期效果,上述问题的解决至关重要。综合上述问题分析,可分为两类:一是政策上的缺陷。上述问题1,3,4,5是政策上的不足,这就要求我们要加强政策完善和补充工作。二是执行力度上的缺陷。上述问题2,3,6,7是执行力度问题,这就要求我们要加强对现行政策的学习和宣传力度,扎实工作提高执行力。   3.1完善水法律体系,进一步规范水资源管理行为   (1)在广泛调研的基础上完善水资源管理法规体系。在修改《江苏省水资源管理条例》时,补充凿井施工单位资质管理和对其非法凿井处罚等相应规定;补充超采区和限采区水资源费征收标准相关规定,使其高于一般地区,确保地下水有序开采。   (2)开展试点工作,研究农业水资源费征收政策。农业用水水资源费可以采取先征后返用于农业节水工程建设试点工作。农村居民生活用水水源是地下水的要开征水资源费。   (3)将自来水水资源费计入供水成本。积极开展工作,会同物价等部门争取尽早将自来水公司取水水资源在调价时进入成本。   (4)加快水功能区管理政策研究步伐。在现有试点的基础上尽快拿出河道断面行政区域间水质交接和补偿实施办法。   3.2加强能力建设,努力提高水资源管理水平   (1)及早参与,科学规划,为经济发展提供必要的水源保障。实施最严格的水资源管理制度,基础工作是编制好该地区的水资源综合规划。因此,要加强水资源综合规划编制和修订工作,确保水资源能够保护经济社会的可持续发展。已完成水资源综合规划编制工作的地区要根据社会经济发展和实行最严格水资源管理制度的需要适时进行修订;未编制或正在进行的地区要加快水资源综合规划编制进程,切实做好水资源管理3条“红线”划定工作,为实行最严格水资源管理制度提供技术支撑。   对于园区建设,由于集中了大量企业,水源供给显得尤为重要。作为特例,在园区选址、规划等环节水利部门要主动参与进来做好服务工作,分析园区周边水资源源情况,针对园区规模及产业结构等情况,提出合理的水源供给方案。当前,要根据沿海开发的要求,做好沿海开发水资源供给规划,把加强水资源管理作为解决水资源供需矛盾的根本途径,强化规划的执行和监督检查,充分发挥规划的基础指导作用和刚性约束作用,改变水资源过度、无序和低水平开发的状况,有效解决水资源问题,真正为经济社会可持续发展提供有力的保障。   (2)优化配置,严格审核,合理开发利用水资源。按照当地水资源综合规划,正确处理了水资源开发利用与生态保护的关系,以供定需,提高用水效率和效益,实现水资源的供需平衡。   要向各级领导宣传,使之了解水资源管理的相关政策和法规,知晓当地水资源状况,达到关心和支持水资源管理工作目的。同时,在办理取水许可时,适当提高高投入、高耗水、高污染、低产出、低效益的项目进入门槛,严格取水许可,抑制不合理的用水需求。   (3)节水减排并重,逐步改善水环境。实施最严格的水资源管理制度,最终体现在当地水质的改善和水量持续保障上。   在加强节水的同时,注重减排工作。切实加强入河排污口管理,尤其要加强自来水用水大户的排污管理,在源头上减少污染物排放量。取水许可审批、排污口设置审批和下达用水计划等要以水环境的纳污能力为依据。对于排污不达标的企业,要核减其年度用水计划,从源头上控制对水体的污染。要按照水功能区对水质的要求,开展水功能区水质监测,加强对水功能区水质的监督管理,为市(县)域交界断面补偿机制实施,提供技术依据。   (4)强化宣传,依法征收使用水资源费。强化对征收水资源费相关政策的宣传力度,使取水户理解和支持这项工作,特别是对取用水大户,要做过细宣传工作,使他们自觉缴纳水资源费。加大智能水表的推广力度,提高先缴费后用水的比重。同时,加强对水资源费征收、使用的定期检查和审计工作,对地方优惠的水资源费政策,要及时进行纠正,确保按规定标准,收好收足水资源费,努力提高水资源费征收到位率;对挪用水资源费现象进行通报、收缴,确保水资源费能够按照有关法律法规规定,主要用于水资源节约、保护、管理等工作。   (5)注重能力建设,提升水资源管理能力。实行最严格水资源管理制度,关键在人,在水资源队伍管理。因此,这支队伍能力建设至关重要。首先要加强学习。按照陈雷部长提出的要求学习各项法律、法规和政策措施,要加快推进6个转变,着力解决涉及民生的水利问题。组织管理人员参加业务培训,鼓励水资源管理人员通过各种途径学习专业知识,定期组织对水资源管理人员开展业务知识测试,制定奖惩措施,进一步提高业务水平,增强服务意识,加大执法力度,严厉查处非法取水行为,建立健全水资源管理监控体系;尽快制定相关标准,进一步完善水资源管理技术标准体系,提高相应法律法规、规定及相关要求的可操作性;将自来水用户纳入水资源管理范围,全面实现水资源的规范管理。同时,在水资源费中专门列支经费用于电脑、GPS、流量仪等水资源管理设备购置,广泛应用信息化和现代化的技术,当前要加快水资源管理信息平台建设步伐,提高水资源管理工作的科技含量,确保最严格水资源管理制度落实到实处#p#分页标题#e#

【摘要】

最严格水资源管理制度考核工作是推进落实最严格水资源管理制度的重要手段，通过强化水资源管理“三条红线”的刚性约束，落实水资源管理各项制度措施，从而达到经济社会发展水平同水资源承载能力相协调的目的。文章介绍了湖南省实行最严格水资源管理制度考核现状，分析了考核存在的问题，并提出建议和对策，以期进一步完善考核制度，借考核之力全面推进全省水资源管理、节约和保护工作。

【关键词】

水资源管理；考核；三条红线

随着经济社会的迅速发展，工业化、城镇化进程加快，湖南省水资源时空分布不均的基本水情与生产力布局不相匹配的矛盾更加突出，加之水资源节约和保护工作相对滞后，水资源管理体制机制没有理顺等原因，水资源问题开始成为影响全省经济社会发展的制约因素之一。按照国家关于实行最严格水资源管理制度的要求，湖南省进行了积极的探索和实践，连续两年以良好成绩通过国务院对省政府的考核，并在最严格水资源管理制度上构建了较为完善的制度体系，于2015年首次开展了省政府对各市州政府实行最严格水资源管理制度的考核。从考核情况来看，最严格水资源管理制度考核制度体系的建立和执行还比较薄弱，全省水资源管理水平依然偏低，一定程度上影响了最严格水资源管理制度的全面落实。

1湖南省实行最严格水资源管理制度考核现状

湖南省积极贯彻落实国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》相关要求。2013年9月，湖南省人民政府印发《湖南省最严格水资源管理制度实施方案》，明确了全省用水总量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数和重要江河湖泊水功能区水质达标率的阶段性控制目标，要求省人民政府对各市州的水资源管理主要指标落实情况进行考核，考核结果作为市州人民政府相关领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据，标志着湖南省正式实施最严格水资源管理制度。2013年11月，湖南省人民政府办公厅印发《湖南省实行最严格水资源管理制度考核办法》，将“三条红线”控制目标分解到14个市州，明确了湖南省实行最严格水资源管理制度的考核组织、考核内容、考核方式及奖惩措施。实施方案与考核办法相配套，构成了湖南省实行严格水资源管理制度的政策依据。2015年1月，湖南省水利厅会同省发改委等10个部门印发了《湖南省实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》，明确了考核的内容、程序和评分方法，标志着湖南省实行最严格水资源管理制度考核制度建设的全面完成。2015年3月，湖南省水利厅全面启动了省政府对各市州2014年度实行最严格水资源管理制度情况的考核。省考核工作组综合自查、核查和现场检查的结果，对各市州实行最严格水资源管理制度的情况进行了综合评定并将考核报告上报了省人民政府，考核结果经省人民政府审定后向社会进行了公告。各市州积极贯彻落实中央、国务院和省委、省政府关于最严格水资源管理制度的相关要求，在省级指标分解的基础上，均完成了辖区内“三条红线”控制指标分解工作，全省建立了省、市、县三级水资源管理“三条红线”控制指标体系。各市州人民政府相继出台了实行最严格水资源管理制度实施方案及考核办法，湘潭、永州、怀化、株洲、常德等市已开展市人民政府对县市区人民政府实行最严格水资源管理制度的考核工作，考核工作正逐步在全省得到落实。同时，各市州建立了由政府主要负责人负总责的最严格水资源管理制度行政首长负责制和相关委局参与的考核工作机制，实现了责任到人。通过考核制度的建立和考核工作的全面开展，全省三级最严格水资源管理制度考核体系已初步建立。

【摘要】

娄底市是湖南省实行最严格水资源管理制度的首个试点市，存在季节性、区域性、工程性、水质性缺水。该市围绕“三条红线”控制，通过加强领导、创新机制、夯实基础、严格考核、健全制度、广泛宣传等举措，有效开展了实行最严格水资源管理制度试点的各项工作。同时，针对实践中存在的主要问题，从水资源开发利用、节约保护、管理等方面提出建议对策。

【关键词】

最严格水资源管理；试点；探索

2010年娄底市作为湖南省实行最严格水资源管理制度试点市以后，紧紧围绕建设“三条红线”控制，进行了一系列富有成效的初步实践与探索。

1水资源概况

娄底地处湘中腹地，总面积8117km2，总人口444.9万人，境内分布资江、湘江两大水系，河长5km以上的河流有235条，建成各类水库756座，累计包括水库、山塘、河坝在内的16.2万处蓄引提工程总水量12.95亿m3。娄底市多年平均年降雨量1440mm，季节性变化大，多年平均天然径流总量为69.3亿m3，多年可利用水量为21.96亿m3，加上过境水量可利用水资源总量为67.8亿m3。全市人均水资源量约1513m3，湘江流域内人均水资源量仅为1061m3，远低于全国及全省平均水平，也低于联合国可持续发展委员会确定的1750m3用水紧张线。娄底市季节性、区域性、工程性、水质性缺水并存，水资源供需矛盾突出一直是制约娄底市可持续发展的主要瓶颈。

摘要：

面对我国日益严峻的水资源短缺状态，中央一号文件明确提出实行最严格水资源管理制度，即“三条红线”。由于种种原因，我国各级政府在水资源管理中还存在诸多问题。本文针对这些问题，在充分借鉴其他国家的水资源管理经验基础上，提出了最严格水资源管理“三条红线”政府监管的具体实现路径。

关键词：

水资源管理；政府监管；监管机制

随着经济社会的迅速发展，我国的水资源短缺和水污染问题日趋严重［1］。面对日益严峻的水资源环境，2011年中央一号文件明确要求对有限的水资源进行严格管理，促进经济社会的良性发展。2012年，国务院出台了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，以中央文件要求为指导，对最严格的水资源管理进行了统筹安排和部署，引起了全社会对水资源问题的高度关注。最严格的水资源管理制度要想落到实处，政府的监管作用极为关键。建立健全相应的政府监管制度，保障严格水资源管理制度的顺利实施势在必行。

1制度实施过程中存在的主要问题

虽然我国政府已经注意到水资源管理对社会经济发展的重要作用，并采取了一些必要的措施促进水资源监管工作，但是政府的监管制度以及这些制度的实施过程仍然存在较多问题，在实现“三条红线”的宏观目标上成效仍显不足［2］。