社区管理体制范例

一、我国城市社区管理体制面临的主要问题

在当前我国社区建设与管理过程中，民间社会组织所起到的作用越来越重要，这些组织往往有比较高的效率以及使用较低的成本，同时将社区中一些比较困难的用户当成是对象，继而能在一定程度上促进社会的公平，满足社区居民多元化的生活需求，提升整个社区在组织方面的效率以及水平，可是就当前我国社会管理过程中的现状来说，民间社会组织所能够起到的作用非常有限，其主要的原因在与：首先，社区居民对民间组织没有足够的清晰认识，往往靠政府来包办所有事务，其次就是社区居民对这些民间组织缺少足够的信任。所以说，当前我国社区民间社会组织还没有足够的能力与机会参与到社区管理以及服务中来。

二、我国城市社区管理体制改革策略与走向

至于城市社区管理体制的改革，本质就是要对政府的公共服务以及社会管理的相应职能进行完善，主要的目的就是要使得政府在行政管理以及相应的政府自身管理的过程实现两者的有效结合。就以上所面临的问题，应当从以下几个方面做出相应的改革。

（一）促进民间组织的良好快速发展

对于我国社区建设以及管理来说，民间组织是一个比较重要的主体，同时也当管理体系中的重要组成部分，所以说应当加大力度对其进行扶持。首先，应当转变认识，意识到民间社会组织在整个社区管理与建设过程中的重要性，其次，要对其加大培育力度以及扶持的力度，制定相关的优惠政策提供相应的保障条件等等，鼓励其参与到社区的建设与管理工作中来，再次，要加强对社区民间组织的管理与监督工作，引导这些组织能够进一步良好健康的发展，探讨社区民间组织的备案管理制度，进一步引导这些组织进行规范化的运作，引导组织的自律建设，加强组织活动的监督力度。

（二）明晰社区居委会的职责

1城市社区管理体制存在的问题

1．1社区管理体制表现为压力型管理体制

我国相关学者曾经将我国的社区管理体制概括为压力型管理体制。对于压力型管理来说，主要是将经济发展以及社会服务都分解到社区，从政府到街道办，上级传达下层，最终分解到相应的居委会，从而来完成任务指标。但是这种管理方式给社区带来了很大的压力，政府领导将各项任务指标施加给社区，而社区则是无奈地接手各项任务，这在很大程度上影响了社区工作人员的工作积极性，影响了社区工作人员的工作效率。

1．2社区管理机制未能贯彻权责利一致原则

在人力资源的管理中，权责利统一是一项重要的原则。明确规范社区管理中各方权利、责任以及利益三者之间的关系，能够保证社区的各项工作顺利进行。但是根据目前社区的实际情况来看，很多社区工作人员的薪资待遇与其工作量不成正比，一些社区干部的薪资仅仅是高于当地的最低工资标准，尤其是在我国的一些西部城市地区，这种情况十分明显。一般情况下，干部都是加班加点工作，这在很大程度上影响了社区工作人员的工作积极性，最终导致社区服务水平无法得到提升。

1．3社区管理体制制约了社区自治互助功能

社区主要是指能够在固定的区域范围中生活工作的一些群体以及社会组织，并且主要是根据一套制度进行生活的共同体。目前，在现行的城市社区压力管理体制下，社区逐渐作为一个治理单元，行政化的色彩浓厚，社区居委会在强大压力下，逐渐失去了自治的性质。长此以往，逐渐淡化了社区成员的归属感以及责任意识，导致社区无法形成平等互利的自治精神以及互助的特性。

一、我国农村社区管理体制的历史演进

农村社区管理体制是指农村社区管理的组织体系及运行机制。它具体由农村社区组织的组织结构、职责划分、管理方式、运行机制和工作制度等组成。农村社区管理体制是一个历史性概念，其内涵和外延均随着社会经济条件的变化而变化。从封建专制时代延续到当代，在国家的政治统治和社会管理的制度变迁背景中，农村社区内外的关系格局不断地进行调整和重组，衍生出不同的社区管理体制。

（一）乡绅治理：一种原生型治理逻辑

在漫长的传统社会中，我国是一个幅员辽阔、人口众多、小农经济为主的大国。由于有限的财政资源和低效率的信息沟通，我国古代治理呈现空间性的断裂：一方面，实行高度的中央集权统治，拥有庞大的官僚集团和体系，却难以直接统治乡村，即“皇权不下县”；另一方面，乡村公共事务不受当权者重视，造成“从县衙到每户的家门口之间国家管理的真空地带”。国家与农民之间只有赋税徭役的关联。我国传统的乡村治理表现为一种基于血缘关系或荣誉传统的原生型治理逻辑，儒家文化的教化促使这种逻辑内化为乡民的伦理道德，因此有名望的乡绅自然成为治理主体，在熟人社会按照固有社会原则治理，这造就了我国精英政治传统以及政治参与积极性低的特征，为村民自治的实施埋下不成熟的民主基因。

（二）“经纪人”管理：一种掠夺性治理倾向

从清末到新中国成立之前，地方出现军阀割据的局面，中央未形成统一的权威。为了增收赋税和劳役，国家权力强制性地从县一级下沉到乡一级，试图实现政治权力对乡村社会的渗透。原有的乡村精英不堪日益加重的税费摊派任务，不愿与民为敌。因此在民国很长一段时期，乡村地痞、流氓和土豪劣绅迅速与保甲势力相融合，履行税收和公共管理职能，成为农村社区的实际统治者，形成“经纪人”管理。这些土豪劣绅既以国家政权的名义向乡民征收超额赋税和劳役，又巧取豪夺、中饱私囊，随意压迫乡民，造成国家政权的“内卷化”和乡村社会矛盾的激化，最终蜕变为“赢利型经纪”。在此阶段，国家对乡村资源的掠夺，不仅使国家治理成本急剧扩大，又使乡村社会利益主体之间的冲突越来越激烈，没有实现农村社区发展和资源提取的目的。

（三）队社体制：一种建构型治理体系

一、城市社区管理体制创新的几个原则

1、系统化原则

环境系统化理论意即组织系统外在的系统，组织系统同外在环境之间相互影响，两者之间始终保持互动关系，外在环境能够促进组织系统的成长和发展.城市社区作为基层一级自治组织，但是在目前的社会背景下，城市社区工作人员的工资、福利、各种活动等方面所需的经费依然对上级政府主管部门有着很大的依赖性，两者之间存在着无法分割的内在联系。所以，如果要创新城市社区的管理体制，首先需要彻底改变之前孤立、静态的管理观念，以系统、全面的原则去发展当前的城市社区管理体制，同时还要对社会自治组织的外部影响因素和内部影响因素进行深入研究，这样才能够把握城市社区管理体制改革的整体方向。

2、社会化原则

社会化原则在市场经济大背景下对政府提出了新的更严格的要求，要求政府不断对自身的职能和管理形式进行转变，而政府主导下的公共行政其发展方向就只能是政府只能与公民治理的社会变革。社会原则则要求政府部门在发展过程中树立起小政府大社会的发展思路，支持民间中介机构发展，制定出宏观调控政策，并在其中发挥好市场运作，如采用委托、合同等形式，由民间的中介组织或社区机构来执行一部分服务职能，精简社区行政工作，使其从琐碎的行政工作中走出来，实现其功能本位回归。

3、责权利一致性原则

城市社区管理体制创新最重要的核心就是要处理好社区工作中的权责利一致问题，此问题如果处理不好就会直接影响到社区管理体制改革的成功。而要将社区组织工作中的权责利问题处理好，就必须全面认识到城市社区中人事权和财权二者之间的关系、社区自治及社区自治能力的管理、政府定位和政府职能之间的关系。确保社区管理在新的框架体制内部可以在实现社区自治的基础上还能顺利完成政府下派的各项工作。

一、城市治理现代化必须积极推进社区管理体制改革

国家治理体系是国家治理能力的基础和保障。只有完善的国家治理体系，才能真正提高国家的治理能力。从政治学的角度来讲，国家治理体系是一系列规范行政行为、市场行为和社会行为的制度和程序的总和，包括国家的行政体制、经济体制和社会体制，目标就是要规范社会权力的运行和维护公共秩序。现代国家治理体系是一个有机、协调、动态和整体的制度运行系统，涉及政府治理、市场治理和社会治理等三个次级体系，而城市治理现代化则是社会治理现代化的重要组成部分。国家治理现代化的核心就是要处理好国家与市场、国家与社会的关系。而在城市治理现代化方面，也应该首先理顺好政府与社区、政府与民众的关系，使政府在职能上归位，实现社区居民的自治，达到政府治理与居民自治之间的良性互动。而要做到这一点，除了政府要首先转变观念之外，还必须有健全的制度保障，建立适应城市治理现代化要求的社区组织体系。必须看到，实现城市治理的现代化，重心在基层，基础在社区。因此，推进社区管理体制机制的变革，建立新型的社区管理组织体系，既是提升城市品质、改善人居环境的必然要求，也是实现城市治理现代化的重要前提条件。

二、盐田改革社区管理体制的实践探索

深圳市盐田区委、区政府在多年的城市管理实践中，虽然无法一开始就将其提升到城市治理现代化的理论高度，但是在社区管理体制改革方面，仍然有不少做法符合国家治理现代化的基本原则。2002年初，盐田区委、区政府出台了《关于在全区推进城市社区建设的意见》，要求将居委会改为社区居委会，并以此为中心建立新型的社区组织体系，承担起城市社区管理体制改革的重任。并且，明确指出新的社区组织体系的任务是“以加强社区党的建设和社区自治建设为重点，以创新社区管理体制和改革城市基层管理体制为基础，以发展社区服务为龙头，以提高社区文化建设水平、提高居民生活质量、提高人的素质和社区文明程度为宗旨”。很明显，这样的改革指导思想符合城市治理现代化的要求，它可以有效地调动基层党组织、政府组织、社会组织和社区居民等各方面的积极性，形成社区治理的合力，创建现代化的文明社区。2002年开始建立的新型社区组织体系，包括两个重要的组成部分：一是社区居民委员会。社区居委会由居民选举产生，主要职能和任务是建立社区服务网络，完成社区服务任务以及以社区服务为龙头的社区建设的各项任务。居委会有自治权、协管权和监督权。二是社区居民会议。社区居民会议是社区的权利机构，是社区居民表达自己意愿的组织形式，其主要职责是选举社区居委会，负责审议居委会年度工作计划和工作报告，研究决定社区内涉及居民利益的重大事项。虽然社区党支部仍然是社区各项工作的领导核心，但这种新型的社区组织体系开始体现出政府和社区的职能、权责的分离，实现了居委会从“议行合一”的旧体制向“议行分设”的新体制的过渡，最重要的是使居委会开始具有“自我管理、自我服务、自我监督、自我教育”的性质，起到了“还权于社区、还利于社区、还位于社区”的作用。2005年，盐田区委、区政府出台一系列文件，对社区组织体系又进行了新的改革，将社区工作站从居委会中分离出来，作为区政府设在社区的唯一的承接政府下达的各类行政事物的工作平台。社区工作站的设立，将居委会原先承担的政府职能彻底剥离出来，然后由政府通过社区工作站的雇员为居民提供专业优质的服务。同时对居委会的委员实行直接选举，这样既激发了居民参与政治的热情，又使居民对自己选出来的委员和主任有信任感。对于民主选举产生的社区居委会，区委和各街道党委还注重发挥其协调矛盾、民主自治、依法监督的功能，创造各种条件使居委会能通过多种途径来协助政府做好基层社会工作，起到正确引导群众的思想情绪，调解民间纠纷，维护社区的治安环境，保持基层社会和谐稳定的作用，居委会也就真正成为居民自我管理、自我教育、自我监督、自我服务的自治组织。2011年5月18日，盐田制定下发了《盐田区创建全国和谐社区建设示范单位工作方案》，再一次提出了加强基层民主政治建设、健全社区管理体制和保障机制、完善社区管理服务功能的任务，要求做到党建有力、居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和，全面实现争创“全国和谐社区建设示范区”的工作目标。这个工作方案的最大特点就是目标明确，任务具体，而且责任到位。该工作方案的出台，巩固了前一阶段社区管理体制改革的成果，完善了社区管理机制，产生了积极的效果。党的十八大之后，为了进一步深化社区管理体制改革，解决基层社区负担过重、考核过多的问题，2014年8月盐田区正式出台实施“1+2+1”社区管理体制改革相关文件。其目的就是通过理顺基层各类组织关系，强化综合党委核心领导地位，减轻社区工作站负担以及提升基层工作人员待遇等方式，着力构建一核多元、共融共治的社区管理新体制。这次改革主要涵盖四个方面：一是要理顺社区各类组织的关系，进一步明确社区综合党委在基层社区的核心领导地位；二是明确社区党组织发挥领导作用的方式；三是为社区工作站“减负”，提升政府服务基层群众的质量；四是增加基层工作人员工资福利待遇，让愿意扎根基层者拿到体面的工资。而改革的最大亮点，就是系统地梳理并制订了社区工作站工作目录和考核目录。根据这两份目录，盐田基层社区工作站承担的工作事项被压缩为30项，考核事项从原来的70多个压缩成2个。这样就有效地解决了基层社区的三难：“婆婆”多，任务重，各种考核泛滥。

三、盐田新型社区管理体制的主要特点及其启示

盐田区的社区管理体制改革已经走过了十几个年头。通过一系列卓有成效的改革，盐田社区的管理体制和机制都发生了重大变化，表现出四个方面的明显特点：

1.基层党组织在社区治理中的领导核心作用得到较好发挥。

1影响农村社区教育开展的因素分析

1.1农村社区教育管理体制的混乱

任何一项措施的制定和实施都离不开政府主管部门的宏观规划和统筹指导。尽管农村社区教育早已有了相配套的社区教育管理体制和运行体制，但是，在地广人多的农村，管理体制在实际操作过程中的不完善严重影响了农村社区教育开展的成效。比如，在经济较发达的地区虽然已经建立了市（县、区）、镇（乡、街道）、村（居委会、社区）三级管理体制，但这种管理仅是同一系统的下属单位，且仅仅限于业务指导方面，并没有对下级单位形成行政考核权，要真正推进农村社区教育也比较困难。而在管理系统外的单位，由于脱离了实际的指导，导致社区教育各自为政，资源严重浪费。另外，在某些经济欠发达地区，甚至连基本的三级管理体制都没有形成。或者即使有三级管理体制，但是缺乏统筹性和整体性，农村社区教育的操作非常困难，实施效果也不尽如人意，要么被动应付，要么单打独斗。

1.2农村社区教育师资的匮乏

师资队伍是教育发展和强大的基本保障。农村社区教育的发展也离不开高素质的师资队伍。然而，在一项关于农村社区教育满意度的问卷调查中，对农村社区教育状况不满意的占65%，认为农村社区教育师资不足的占85%。由此可见，师资问题已经成为影响农村社区教育可持续发展的重要因素。据相关数据统计显示，农村社区教育的师资队伍中，大专以上学历的人员仅占不到15%，绝大多数只有中专学历。且受教育人群中，拥有农村社区教育相关专业背景的教师更是寥寥无几。农村社区教育师资的匮乏及整体素质的低下成为制约农村社区教育发展的桎梏。

1.3农村社区教育经费的严重短缺

农村社区教育的发展离不开政府的支持和投入。在发达国家，政府的投入一般占农村社区教育经费的60%以上。然而，在我国，政府在农村社区教育中的经费投入比例却是偏低的，这直接导致我国农村社区教育基础设施建设薄弱。由于经费的严重短缺，教育基础设施功能老化、损坏严重、更新缓慢等现象层出不穷。“工欲善其事，必先利其器”，缺乏基础设施的投入，必然导致农村社区教育发展的后劲不足，其效果也可想而知。

一、矛盾凸显的我国城市社区管理体制

（一）社区管理中政府的角色定位

1.社区自治管理中政府干预角色定位的矛盾

街道办事处作为政府的派出机构，在与基层社区组织的交往中，就容易造成政府与居民委员会关系不清的情况。政府与居委会之间角色不清，指导与被指导，协助与被协助的关系没有定位清楚，有时变成似乎是行政隶属关系。可是，政府对居委会有很多行政干预，长期以来，政府干预与社区自治管理有着很深的矛盾，居委会缺少自主权，成为政府事实上的“附庸”，有着严重的行政化倾向。法律明确表示居委会承担一定政府工作托付和转移的程序性和有限性。但是现实是，居委会的财源主要靠政府，社区没有自治的经济来源。街道居委会的主要财源掌握在街道办事处及上级政府手中，有些居委会自创的收入也受到上级政府的制约和监管。工资津贴、奖金等收入都由上级政府决定和颁发。上级政府拨下的经费也常被街道办截留。所以政府也习惯性把居委会看做是下属的行政性单位，对其工作进行干预，布置各种各样的工作，使得居委会的自治名存实亡。

2.行政权力体系之间的矛盾

行政权力有两个体系，即行政权力的纵向体系和横向体系。这两个体系适用于政府的社区管理,管理以纵向体系为主、以横向体系为辅。但在传统的计划经济体制下,这二者存在着不那么突出的矛盾。之所以不那么突出,是因为街道和居委会的管理权力有限。虽然我们经济体制在不断改革，但这种矛盾一直存在并无法有效解决。因为基层的管理权力和能力，特别是组织协调能力会不断提高，但管理职能和权力仍然有限。

3.社区繁重的任务与政府对社区有限的投入之间的矛盾

一、台湾社区教育的成功经验

（一）社区教育经费来源的多样化对于从事社区教育活动的公立机构，社区教育的经费主要来源于三个方面：

1.社会各界的资助和各种民间团体的投入；

2.乡镇政府的财政拨款；

3.教育行政部门的拨款。对于各种从事社区教育活动的民间机构，要想获得官方资助，他们必须在年末向教育行政部门提供下一年度的工作计划和经费资助申请，待教育部门审核后，会投入一定的经费支持符合行政当局社区教育发展目标的教育项目，并在教育项目实施过程中进行必要的督导和检查。台湾教育行政部门通过投入资金等手段为社区教育的发展提供了经费保障，推动了社区教育的发展。

（二）健全的管理体制台湾社区教育的管理体制比较健全，台湾在教育行政部门设立了社会教育司，又在其下设立了五个科室，用来分管不同的社会教育工作。第一科室主要负责研究和制定有关终身教育与成人教育的法规、政策等，并积极推动构建终身教育与成人教育体系，此科室还对各种类型的业余学习、短期教育进行行政管理，还负责开展远程教育等；第二科室主要负责制定有关家庭教育的法规、政策和计划，并对家庭教育进行督导，此外，该科室还负责指导开展民族教育、妇女教育和老龄教育等；第三科室主要负责制定有关社会教育活动计划、督导和考核，此外，该科室还负责社会教育机构的设立和社会教育经费的分配等；第四科室主要负责教育财团法人的设立、变更及撤消等；第五科室主要负责社会文化艺术教育等。此外，台湾各县、市，乡、镇也相应设立了社会教育管理机构，这些管理机构能够协助五个科室促进社区教育快速有效地发展。

（三）从事社区教育机构的多元化