社会福利制度范例

摘要：随着社会福利制度的改革，社会福利服务转变为政府购买服务，社会工作机构成为了政府购买的支柱，在这种新方式下与政府建立了良好的合作关系。研究社会工作机构绩效评价应与机构发展同步。绩效评价不仅可以展示社会工作机构的成就，而且可以揭示机构存在的问题，提供的依据也有益于机构未来的发展，并使政府能够引起重视，改进绩效评价制度建设，从外部为社会工作机构发展提供帮助，以此促进社会福利制度发展。

关键词：社会工作机构；绩效评价；层次分析法

我国的社会工作机构起步较西方国家起步晚，但近年来发展迅猛。社会工作机构推动了政府在社会福利体系中的职能改革，成为了政府服务公众的双手。社会工作机构的使命是服务社会群众，因此机构的长远健康发展和机构的服务质量都是很重要的。探讨怎样构建一套社会工作机构绩效评价体系，一方面可以确定机构的发展方向，另一方面可以起到鼓励机构的发展、监督机构服务质量的作用，对社会工作机构绩效的研究是很有必要的。

一、新疆社会工作机构发展基本情况

新疆民政厅针对新疆实际情况，顺应国家的号召，坚守社会工作地方化方向，制定政策文件，加强了政策层面上对社会工作机构的支持。新疆地区社会工作机构业务活动的开展基本上都很简单，都是围绕项目和岗位运作的模式去开展业务活动，内部组织结构也很简单，规模普遍偏小。从新疆民政局等部门公布的数据信息来看，目前有登记的社会工作机构，专职工作的人员数量普遍在4-10人，只有极少数拥有援疆资金支持的社会工作机构，其规模大且专职人数较多。政府购买服务是社会工作机构的主要资金来源，因此一个地区的经济发展水平往往与社会工作机构的发展密切相关。新疆社会工作机构由北向南分布不均也是因为新疆南北发展水平的差异。通过调查分析资料文献和实地的考察，在北疆地区经济较发达，社会工作机构数量较多，南疆地区的社会工作机构的数量相较北疆少。并且通过调查发现，在阿勒泰、伊利和经济发展较好的克拉玛依地区社会工作机构数量远高于其他地区。而拥有援疆资金的社会工作机构，虽然拥有援疆资金可以使其机构自身规模大，但援疆资金只能注入本机构内，不能从本质上带动地方经济发展，所以拥有援疆资金的社会工作机构自身发展较好，但不能使当地社会工作机构的数量增幅。

二、新疆社会工作机构绩效评价现状及问题

（一）新疆社会工作机构绩效评价现状

摘要：保险是企业管理中的重要内容之一，保险是企业提供给员工的社会福利，与员工的切身利益以及企业的发展均具有较为重要的影响。在本文中首先对保险与福利在企业管理中的地位进行了阐述，并分析了保险与福利在企业管理中的特征，最后详细阐述了保险福利在企业管理中的成效，旨在为企业能够进一步明确保险与福利在管理中的重要性，以及更好的利用保险与福利提供理论参考。

关键词：保险;福利;企业管理

一、引言

保险在企业管理制度中属于一项基础的福利制度，是对企业管理制度的人性化补充。就企业员工而言，完善的保险福利制度能够为员工提供多项社会保障，提升员工的归属感，有助于提升员工的工作热情，促使其能够在实际工作中发挥更大的价值；就企业而言，完善的保险福利制度有助于保留人才，控制人员流动率，同时也能够在一定程度上控制经营与生产过程中可能遇到的基于人员问题的风险。也就是说，一个完善的保险福利制度，无论对员工还是对企业整体经营都具有着深远的影响，需要引起企业管理者的关注，将保险福利纳入到企业管理制度的重要环节中。

二、福利保险管理的要求

福利保险是一种以非现金形式为企业内员工提供的经济酬偿，其核心价值是体现企业作为一个团队应该具有的温暖，以此提升员工对企业的向心力。福利保险管理过程中的具体要求包括以下几个方面：第一，需要与岗位员工的业绩贡献进行挂钩。通用性质的福利保险会弱化激励效果，进而间接的降低企业的市场竞争力。第二，严格控制发放量。本着以合理有效的原则制定福利保险管理制度，企业毕竟不是家庭，没有责任全面的保障所有员工的各项事宜。第三，差别对待。差别对待主要是体现不同岗位或不同个人对企业贡献的差异性，更为凸显福利保险的激励性。第四，确保公开度。福利保险的审核与发放都需要确保一定的透明度，不能够过于随意，需要避免将此项福利变成某个岗位的规定收入，导致其失去激励性。

三、企业福利保险管理特征

养老保障是各国社会保障体系的重要组成部分，随着经济社会环境的发展变化，各国养老保障制度在不断调整和改革之中。纵观世界各国养老保障制度的发展历程与改革实践，尽管由于不同的国情、不同的发展历史和发展阶段、不同的政治制度和文化传统，各国养老保障制度各有特色;总体来看，各国养老保障制度的发展也体现出一些共同的发展规律，主要表现在以下几个方面:   一、从家庭养老走向社会养老是各国养老保障制度发展的共性   长期以来，各国老年人的晚年生活主要由家庭成员予以支持，家庭在养老方面发挥了重要作用，其作用至今不可忽视;尤其是在一些东方国家，受儒家文化的影响，家庭观念根深蒂固，家庭成为人们物质和精神生活的归宿。如今，家庭这种非正式的、非制度化的养老形式已经开始动摇，并逐步开始走向社会化、制度化的养老形式。农业社会时期，随着劳动者人身自由的获得和生产资料的获得，开始通过自己的劳动维护个人和家庭的生活。   随着劳动者年龄的变老，各项技能也随之更加成熟，经验更加丰富，拥有的可支配资源越来越多。正因为如此，老年人在家庭和社会中拥有较高的地位，社会和个人对老年人非常尊敬，老年人处于家庭的核心地位，赡养老年人成为后代应尽的义务，否则会丧失家庭财产，也会受到社会舆论的谴责。随着各国生产力的不断发展，原有的生产方式已经不能满人们的各类需求，阻碍了生产力的发展。传统的农业、手工业作业形式已经不能满足发展的需要。以英国为首的西方国家率先开始探索发展现代工业，现代工业的发展对作为生产资源的土地和传统生产方式带来了极大的冲击。人们开始走出家庭、走向工场，获取个人生存和家庭生活的来源。随着机器大工业的出现和现代科技的快速发展，老年人所拥有的传统技能已经难以适应工业发展的需要，老年人所拥有的财产、资源、权力和社会地位也逐步下降。随着生活节奏的加快，年轻人在家陪伴、照顾老人受到了时间和距离的限制，家庭作为养老的主要形式在工业社会已经越来越困难。随着工业化进程的加快，各国开始探索在家庭之外建立社会养老保险制度。现代社会养老保险制度的真正建立出现在19世纪末期，以1889年德国《老年与残疾保险法》的颁布为标志的，对德国所有工人和普通官员实行老年和残疾社会保险制度。此后，欧美一些国家也相继建立了不同类型的社会养老保险制度。①   二战以后，各国养老保障制度不断完善，养老待遇水平不断提高，国家、社会、单位、个人之间在养老保障制度方面的合作机制不断健全。二战以后西方福利国家的浪潮进一步推动了养老保障制度的发展。随着全球化、工业化、市场化、信息化进程的加快，对各国养老保障制度的发展提出了新要求，将促进各国养老保障制度的进一步改革和完善。但无论如何改革，从家庭养老走向社会养老已经是各国养老保障制度发展过程中不可逆转的趋势。②   二、不同养老保障模式下的政府作用方式有所不同   由于经济发展水平的差异、政治制度的不同、文化的差异、发展阶段的不同等方面的原因，各国养老保障的模式有所不同。这里主要参照安德森对福利模式的“三分法”，③将各国的养老模式分为三种类型，不同制度模式下政府发挥的作用方式有所不同。   盎格鲁———撒克逊模式国家在自由主义原则的指导下，采取市场提供为主、国家提供为辅助的方式为国民提供养老保障。国家的职责主要是制定相关的法律法规和政策，为各类养老保障的发展提供依据和规范，加强资格审查和监督管理。政府通过财政为那些没有能力提供自我保障的弱势群体提供急需的基本养老保障，鼓励有能力的人通过市场的方式获取保障。但是政府对市场也并不是完全放任不管，而是通过给予税收或政策支持，加强监管，促进私人养老金市场的发展和完善。政府往往是通过间接方式提供保障，直接提供较少;通过法制、管理、政策支持较多，而直接的资金支持较少。欧洲大陆模式国家实行以社会保险为主的养老保障制度，由于合作主义的传统，强调国家、社会、企业、个人之间的合作与平等参与，需要照顾到不同群体之间的养老需求差异，而不仅仅是弱势群体的基本养老需求。实行这一模式的国家强调政府主导的原则，不仅需要为没有能力的参保对象缴纳大部分费用，而且要履行雇主的责任，为公职人员的养老买单。此外，社会保险制度在面临支付危机时，也由政府财政做最后的保障。实行这一模式的国家中，政府与市场在养老保障中的作用发挥比较平衡。在财政支出方面，与盎格鲁———撒克逊模式相比，负责相对较重;但与斯堪的纳维亚模式相比，政府财政负担相对较小。   欧洲大陆模式既发挥政府的适度财政支持责任，也注意利用市场的作用。除适度的财政支持以外，这些国家的政府同样也负担着政策制定、监督管理等方面的责任。斯堪的纳维亚模式国家政府几乎负责为国民提供全面的相对高水平的社会福利，在国家、社会、雇主、个人之间的责任分担方面，政府负主要责任，不仅负责提供养老保障的大部分资金来源，而且要负责养老保障制度的具体运营和监管，市场负责提供的比例相对较小。斯堪的纳维亚模式国家的政府在社会福利中的负担相对较重，需要相对较高的税收来源作保障，而较高的税收又会对企业的竞争力造成影响，并影响个人的积极性，乃至对整个经济发展造成影响。这也成为近些年来斯堪的纳维亚国家纷纷进行福利制度改革的重要原因。但由于长期经来形成的福利体制的深层次影响和根深蒂固定的民主社会主义思想，改革存在较大的阻力，在近期内还很难完全改变这些国家的福利国家性质。   三、各国养老保障制度的发展追求与经济发展水平相适应   纵观世界各国养老保障制度的发展历程，经济发展对养老保障制度产生重要影响。二战以后，随着战争的结束，各国纷纷开展国家建设，发展国家经济，使得各国经济快速发展。与此同时，以养老保障制度为核心的整个社会福利制度迅速发展，一些欧洲国家相继宣布建立福利国家。而且，战后较长一段时期内，各国养老保障的覆盖范围不断扩大，保障水平不断提高，制度不断健全，管理逐步完善。可以说二战结束以后至20世纪70年代中期以前，是西方各国养老保障制度发展的黄金时期。#p#分页标题#e#   20世纪70年代中期以后，随着西方石油危机的爆发，各国经济出现了低增长、高通胀、高失业率的现象，经济发展受到了严重阻碍，由于战后以来各国社会福利制度的完善而导致的福利支出的不断增加所形成的福利支出刚性在此时已显露出诸多问题，各国政府财政负担加剧。原有的养老保障制度和社会福利制度已经不能适应当时的经济发展，不利于提高各国的经济竞争力，也使养老保障制度自身的长期可持续发展受到严重打击。因此，各国政府开始对养老保障制度进行改革，主要是开源节流，提高制度的财务可持续性，比如直接缩减待遇水平，降低替代率，严格待遇给付资格，延长退休年龄，提高缴费率，等等。一些国家甚至彻底改革原有的养老保障模式，从现收现付制走向基金积累制。20世纪80年代以后，一些国家大胆向福利制度开刀，严格控制福利支出。20世纪末21世纪以来，一些国家的养老保障制度发展不是走向完全相反的极端，而是在经济发展与养老保障制度之间寻求一种动态的平衡，以求二者的健康发展。   养老保障和社会保障制度往往是在经济发展不顺利或者是出现诸多社会问题时产生和发展的，比如19世纪现代社会保险制度在德国产生就是为了应对工业化以来出现的诸多问题而产生的。20世纪30年代的经济危机促进了美国养老保障和社会保障制度的建立，为促进当时的社会稳定和恢复经济发展发挥了较大的作用。在经济发展不顺利的20世纪70年代中期以后，由于养老保障的支出水平超越了当时的经济发展水平，给各国经济发展带来了沉重的负担，因而促使各国进行改革。在最近一次的全球金融危机中，各国通过健全、完善养老保障和社会保障制度来解决老年人的生活保障问题，解除劳动者的后顾之忧，刺激经济发展，发挥了养老保障制度的经济调节功能。   四、在加强经济保障的同时越来越注重服务保障与精神保障   在人口老龄化背景下，各国在注重制度保障、经济保障的同时，也越来越注重服务保障与精神保障的发展，主要表现在以下几个方面:   一是制定了相对完备的养老服务与精神保障的法律法规。各国在发展养老服务保障的过程中非常注重法律规范，制定了各种关于养老服务的法律法规。日本在1963年颁布《老年福利法》，1982年颁布、1986年修订《老年保健法》，1989年出台“黄金计划”，1990年重新修订《老年福利法》。自1965年起，美国陆续颁布了《老年法》《老年人志愿工作方案》《老年人营养方案》《多目标老人中心方案》《老年人社区服务就业法》等。   二是建立了多主体参与、内容完备、设施齐全的养老服务与精神保障体系。从参与主体来看，除了政府在法规制定、资金支持、政策支持等方面的作用外，一些国家还注意发挥社会、个人等其他主体的作用。美国建立了社区志愿者工作方案，老年人的社会福利服务主要由志愿者来完成。日本政府鼓励支持民间机构投资老年服务事业，并给予税收优惠。瑞典鼓励慈善团体、非营利机构大力兴办老年公益事业，鼓励商业化经营老年护理机构。从服务内容上看，涵盖了老年人的生活照料、物质支持、心理安慰、护理服务、就业服务、住房服务、教育服务、社会参与等方面。瑞典的地方自治团体为老年人提供福利性的住宅，提供交通优惠服务和家庭入户服务，包括在打扫卫生、菜肴烹制、送餐到户，建立日间老人活动中心，组织老人开展文化娱乐、体育健身、旅游、交友等活动。韩国在加强老年人的医疗保护制度的同时，还开办为老年人服务的各种公共设施，包括在老年人日托中心，老年人之家等。④英国政府部门和志愿者为老年人提供的服务包括送餐上门、夜间服务、洗衣、看管孩子、日间服务、老年人俱乐部和娱乐室。⑤从服务设施来看，很多国家建立了比较齐全的服务设施。日本开办了多种形式的老年大学，目前有老年大学400多所。美国除了建立养老院之外，还建立了非营利性的老人看护中心，包括健康中心和社交中心。美国的退休村设立了各种类型的文体设施和生活设施。新加坡创办了“托老所”。日本为独立生活的老人配备了无线电呼救设备。⑥   三是建立和完善老年护理保险制度。为应对人口老龄化带来的老年护理问题，一些国家相继建立和完善了护理保险制度。德国在1995年引入了护理保险制度，包括在宅护理和住院护理两类。护理按需要强度分为三级，由实物和货币组成。⑦日本继德国之后制定了世界上第二部《护理保险法》，于2000年起正式实施。2004年日本厚生劳动生向政府提交了《关于修改护理保险制度的意见》，准备对护理保险制度进行修改和完善，国会在2005年对《护理保险法》进行了修改。⑧   美国是长期护理保险较早的国家，其长期护理保险制度由商业保险公司作为经营主体，不同年龄的投保人通过自愿购买长期护理保险合同的方式参加。⑨一些国家在注重对养老服务的资金、政策、设施投入的同时，还重视老年服务专业人才的培养，包括老年社会工作人才、老年护理人才等。比如，日本建立了庞大的老人专业服务人才队伍，上岗前需要进行严格的考试考核，并且取得相应的资格证书。在美国，2004年包括养老院和老年中心等机构在内的医疗和公共卫生社会工作者有11万人，约占全美社工的19.6%。⑩   五、国际组织在养老保障制度发展中发挥着越来越重要的作用   随着全球化程度的日益提高，国际组织在全球养老保障改革中发挥了越来越重要的作用。其中世界银行、国际劳动组织和国际社会保障协等国际组织的作用十分明显，这些组织通过宣传、资金、技术、研究、交流等方式为各国制定和完善养老保障政策提供了有益的参考与帮助。世界银行(Worldbank)认为只有通过多种途径和渠道才能有效地保障老年人的退休收入，在1994年的研究报告《防止老龄化危机》中提出了“三支柱”的养老保障制度改革主张，即强制性的公共管理支柱、强制性的私人管理支柱和自愿性支柱。2005年又提出了五支柱的养老保险制度:第一是非缴费型的“零支柱”，提供最低水平的保障;第二是与收入相关联的缴费型制度，即第一支柱;第三是强制型的个人储蓄账户，即第二支柱;第四是自愿型的养老储蓄，即第三支柱;第五是非正规的家庭保障支柱。#p#分页标题#e#   世界银行的政策主张得到了很多国家的响应，一些国家开始了多支柱、多层次的养老保障制度改革。世界银行不仅为各国养老保障制度的发展提出了一些技术方案，而且通过养老金贷款支持各国养老保障制度的改革。1984年至2004年，世界银行共计向68个国家的养老金改革发放了204笔贷款。一是通过技术支持和投资贷款对具体的改革进行直接资助，二是通过项目和结构调整贷款予以间接资助。   国际劳工组织(ILO)也提出了养老保障制度的改革主张，基于公平保障的理念提出了改革的五条基本原则:一是将养老保障制度覆盖全体人口，二是防止所有都看人陷入贫困，三是提供可预期的收入保障弥补退休后收入的减少，四是根据通货膨胀调整退休金，五是吸收雇员和雇主代表参与管理。?20世纪70年代以来，国际劳工组织从全面保护老年人的角度出发，陆续提出了一套政策主张:为老年人提供适当的工作条件;老年人应该享受平等的就业机会和待遇;建立强制性的保护老年人、丧失劳动能力者以及遗属的保障制度;建立弹性退休计划;采取部分积累的融资方式;延长领取养老金的缴费年限。   国际劳工组织还通过制定和完善《社会保障(最低标准)公约》来规范和促进全球养老保障制度的发展。此外，国际社会保障协会(ISSA)在全球养老保障发展中的作用也不容忽视。国际社会保障协会的目标是发展全球社会保障事业，促进国家之间的社会保障合作，改进各项社会保障的技术和管理手段，提高各国的福利水平。具体活动包括:组织国际性和地区性的会议和大会，开发国际数据库，开发出版物，促进关于社会保障问题的研究，为世界各地的社会保障组织的人员组织培训项目，与其他相关的国际性或地区性组织进行合作。ISSA主办的刊物《国际社会保障评论》为全球的养老保障研究和交流提供了较好的平台。每四年举行一次的全球社会保障大会也受各国所关注，对于传播养老保障政策和研究成果发挥了重要作用。   六、追求公平与效率的结合是各国养老保障制度改革的趋势   各国养老保障制度的发展证明，完全追求绝对的公平而不顾效率，养老保险制度难以持续发展;完全追求养老保险制度的效率而忽视公平的目标导向，更是违背了养老保障制度的公平本质。在改革的过程中，许多国家吸注重追求养老保障制度公平与效率的平衡，主要体现在以下几个方面:   一是注重政府与市场作用的有效结合。各国的养老保障制度改革既不过度强调政府的作用，也不一味靠市场来解决问题，而是注重政府与市场作用的有效结合。政府始终是养老保障制度改革的主导力量，发挥着法制建设、政策制度、资金筹集、监督管理、协调关系等重要作用。同时，各国养老保障制度改革也注重发挥市场的适度作用。这样既可以为养老保障提供更多的资源，也可以提高保障的效率，还可以促进资源的合理配置，促进经济的发展。尤其是20世纪70年代以后，随着世界经济形势的变化，养老保障的发展遭遇困境，各国越加重视发挥市场的作用，甚至一些国家纷纷进行养老保障的私有化改革。   二是基本保障与补充保障相结合。由于保障对象在个人收入、家庭经济状况等方面的差异性，对养老保障的需求和缴费能力存在明显的差别。一些国家在养老保障制度改革的过程中，针对保障对象的差异性采取基本保障与补充保障相结合的办法。针对全体国民的基本养老保障需求一视同仁地对待，或者差别比较小;政府在基本保障部分的筹资和管理责任相对更大。而对于国民养老的差异性需求，则通过设立补充保障的制度或措施。在补充保障中，政府的直接筹资责任相对较小，但是仍然负有监督管理、政策制定等责任;而市场和私人部门在补充保障中发挥着更大的作用。   三是缴费型保障与非缴费型保障相结合。目前大多数国家的养老保障采取的是以缴费型保障为主，但在改革的过程中一些国家相继引入了非缴费型的“零支柱”，将缴费型养老保障与非缴费型养老保障相结合成为这些国家养老保障制度改革实现公平与效率相结合目标的有效途径。根据部分国家非缴费型养老金制度的实践，非缴费型养老金制度可以分为家计调查型的非缴费型养老金制度和普惠型的非缴费型养老金制度两类。非缴费型养老金制度无需要个人缴费，大部分是通过国家税收进行融资，少部分来自于国企红利和雇主缴纳。非缴费型的养老保障制度是确保养老保障实现公平的重要途径。但是不能以非缴费型为主，更不能只以非缴费型为单一的保障形式，而必须将缴费型与非缴费型养老保障制度有效结合，才能既确保公平，又实现效率。

一、台湾地区残疾人福利文化的具体表现：日趋完善的福利制度

福利文化是福利制度的内驱动力，与此相对应，福利制度也是福利文化的具体外化。通常而言，围绕残疾人福利制度的构建主要有两个理论模型：一是个体模型，即将残疾的原因、责任归因于个人，其后果也由个人承担；第二是社会模型，将残疾视为个体与社会多元因素的结果，社会承担起应有的责任。与祖国大陆同文同宗的台湾地区毫无疑问选择了后者，并以立法形式加以确认和保障。这种努力始于20世纪70年代的探索，以“一辈子照顾、无所不在的保护、全方位的服务”为宗旨目标。台湾地区自1980年制定出台《残障福利法》以来，又先后于1997年、2007年颁布施行《身心障碍者保护法》及《身心障碍者权益保障法》，围绕残疾人群的就业、培训、康复、无障碍参与社会生活等方方面面，陆续出台30多项法规，逐步在制度层面构建起日益完善的残疾人福利保障体系。《残障福利法》对于台湾地区残疾人的福利保障具有里程碑意义，其立法宗旨彻底改变了对残疾人进行单纯养护的传统观念及模式，进而转化为注重完善外部救济与扶助自立更生。从“授之以鱼”兼而“授之以渔”，不仅使残疾纯粹作为一种固有的家庭负担，获得了社会力量的分担和化解，更为残疾个体提高物质权利，进而实现人生价值、满足精神追求，提供了必要保障和可行途径。《残障福利法》施行18年间历经3次修订，扩大了残疾人的认定范围，将重要器官失去功能者、老年痴呆者、自闭症、慢性精神病等也纳入保障对象。1997年颁布的《身心障碍者保护法》最大的立法价值在于：不仅进一步明确了政府对残疾人群应负的各类责任，彰显了将残疾人纳入公平参与社会生活机会的核心价值；更认识到解决残疾人群的多重困境、多元需求，无法仅依靠单一的社会福利部门，因而创造“多重主管机关”概念，划清了不同部门在残疾人福利保障体系中的权责，强化分类规范和服务，重视构建个性化、在地化和小区化的保障模式。2007年制定的《身心障碍者权益保障法》，则是台湾地区在残疾人保障立法方面首次实现了与国际接轨。一是按照世界卫生组织（WHO）2000年提出的国际健康、功能与身心障碍分类系统4大组成要素及所定身体功能结构8大分类，规划设立残疾人的认定种类和伤残等级，改变以往标准特殊化、定级不对等的情况。二是将残疾人家庭及其主要照顾者也纳入服务范围，进一步提升残疾人家庭生活质量。三是强调机会均等，以积极的福利取代消极的救助，以需求而非身份作为提供服务的主要依据，同时将残疾人福利体系从单纯的物质给予向公共服务、人身安全及居住权保障等相关领域拓展。《身心障碍者权益保障法》施行以来也已进行3次修订，现有的116条条文在康复、就学、就业、养老及参与社会生活等方方面面，彰显残疾人享有的健康权、受教育权、就业权及经济安全、人身安全等权益，致力于为其提供全生涯式的服务保障。目前台湾地区对经相关专业评定并领有身心障碍证明的残疾人群，依据障碍类型及程度、家庭经济情况、服务需求、社会参与需求等因素，提供的福利及服务主要包括：

1.经济安全。

经济安全是残疾人拥有生存权、物质权的基本保障。《身心障碍者权益保障法》明确规定“：残疾人的保险与就医、教育训练与辅导、生活维护与救济，应予保障，并扶助其自立与发展。”在实践中，除了对低收入残疾人群直接发放生活补助费、障碍年金，还按其残疾等级，在托育、养护、交通、辅具、重病医疗及保费、房屋租金及购房贷款利息等方面给予补贴。为使残疾人在其直系亲属或扶养者年迈时仍受到应有照顾及保障，促进残疾人财产有效管理，台湾地区重视推广残疾人财产信托制度，授权相关信托业者定期或不定期地免费为残疾人提供各种形式的财产信托服务，增强其抵御和应对风险的能力。

2.就业支持。

实现就业是残疾人强化经济保障的重要支撑，更是其融入社会、实现人生价值的重要途径。台湾地区一是以“点面结合”的措施增加残疾人就业机会，在“面”上通过推行公私营机构的“定额录用制度”，开放合适岗位以保障残疾人拥有就业机会。在“点”上则针对有就业意愿但能力低下、无法参与竞争性就业的特殊人群，设立集培训、就业于一体的“庇护工场”，让其在获得薪资报酬的同时，也享有社会康复的机会。二是以专业化的服务增强残疾人就业能力，注重提供就业辅导和职业培训，通过成立协助残疾人就业的专职服务机构，在能力评估、岗位培训、就业信息、提供支持性就业方案等方面，为残疾人群提供专业化服务。

3.教育保障。

【摘要】

我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，农民工的数量在总就业人口中的比重大，农民工对我国社会主义事业的繁荣昌盛意义重大。而我国现有的对农民工的切身利益进行保护的社会保障法律体系却是极不完善的，呈现出与社会主义和谐社会、经济的可持续发展等良好态势，极其不匹配的局面，因而，本文从经济法的角度，对完善我国农民工社会保障法律体系，使农民工的利益得到公平、公正的待遇，提出一些建议。

【关键词】

农民工；社会保障；经济法；法律制度

我国在全面深化社会主义制度改革的道路上取得的成果不计其数，我国的农民工仍然是我国从业人员中的一个重要人群，对农民工的社会保障体系的深化改革仍然是我国社会主义改革的重点，从立法层面对我国农民工的社会保障体系进行相应的改革，减少农民工在医疗、工伤、失业等方面的社会保险风险，提高他们的社会地位与幸福度，构建一个更加公平和谐的社会。建立健全农民工的社会保障法律制度所遵从的首要原则就是公平，保护社会中农民工这一弱势群体的切身利益，将资源进行第二次分配，促进更加公平的社会主义经济文化建设。这一理论与传统的经济学中所提倡的效率第一、兼顾公平的理论看似有着根本的区别，可是从构建整个社会主义和谐社会，更加合理公平的分配劳动资源角度考虑其是共通的。

一、农民工社会保障法律制度的缺失

（一）农民工社会保险法律制度的缺失

老龄化已经成为全球性的社会问题，一方面源于医疗水平和生活质量的提高，人的寿命普遍提高；另一方面，由于生育率的不断下降，导致人口结构趋于老龄化。日本早在老龄化社会到来前就确立了社会保障制度，并一直在不断改革和完善，可以说现在已经形成了相当完善和成熟的社会保障制度与体系。中国在2000年跨入了人口老龄化国家的行列。并且，我国老龄化具有速度快、人口多、未富先老等特点。此外，我国的社会保障体系本身存在诸多不完善之处。所以，老龄化现象将会给中国的社会保障制度带来巨大影响，一定程度上影响着我国的综合国力和国际竞争力。   一、日本的养老保障制度   早在老龄社会还未到来的20世纪60年代，日本政府即以一定的超前意识颁布了面向高龄者的社会福利政策。此后，随着日本高龄化程度的提高，日本的福利政策得到了进一步的完善和深化。   （一）日本老人的社会保障   1.超前颁布“老人宪章”。1963年颁布的《老人福利法》被日本各界称为“老人宪章”，它是日本第一部关于高龄者福利的专门法[1]。《老人福利法》对开展老人福利服务的内容作了明确规定，例如，建立托老所、老人福利院和老年保健中心；组织派遣人员到家中协助老人处理各种生活问题；捐赠健身活动器材；开办各类学习讲座，组织老人俱乐部等。   2.回归社区，预防为先。进入20世纪80年代后，随着经济和社会结构的变化及社会福利的发展，日本对以往所提倡的设施养老进行了反思，强调地方社区应在老人福利方面发挥更大的作用。1982年颁布的《老人保健法》强调家庭和社区是老人保健实施的社会基础，表明今后日本的老人福利保健由设施福利向居家福利的转化。从消极的医疗治疗转向积极的预防保健是今天日本老人医疗保健的一个重要转变。   3.社会力量分担重任。日本政府对发展民间的老年人社会福利事业十分重视，从国家到地方都积极鼓励和引导民间投资社会福利事业，并对其进行科学规划，严格管理，并给予政策优惠，包括：财政补助、税收减免和融资优惠等。目前，日本80%左右的福利设施由民间社会福利法人经营[2]，民间社会福利团体已成为老年社会福利运作的主要力量。   （二）日本老人社会保障的特点   1.健全的法律保障。目前日本老年社会保障和社会福利的法律有《国民年金法》、《老人保健法》、《老人福利法》和《介护保险法》四部，它们为老年人提供了全方位、多层次、强有力的制度保证，覆盖了经济收入、医疗保健、社会福利和生活护理等多个方面。国民年金制度确保了日本所有达到65岁的老年人都能够领到养老金。《老人保健法》主要为老年人提供医疗服务、疾病预防、治疗及保健训练等。《老人福利法》确立了日本现行老年人社会福利制度的基本框架。《介护保险法》将原来由医疗保险支付的介护费用单独分离出来，并通过社会保险的方式支付老年人生活护理所需的费用。   2.完善的服务体系。目前日本的老年人福利服务体系以收养型福利机构为骨干、以社区照顾系统为基础。这种服务体系基本满足了老年人各方面的福利服务需求，成功地解决了由老龄化产生的诸多社会问题。收养型福利机构大体上分为三种：护理老人福利院、特别护理老人福利院和低费老人福利院[2]。社区照顾服务主要目的是建立和完善社区照顾服务体系，以社区依托，建立多种服务设施，开展家庭看护服务，满足老年人在社区和家中安度晚年的愿望。   3.多元化发展趋势。日本社会福利体系是一个多方位、多元化的，国家、地方政府、民间团体及市民共同参与的网络体系。日本政府对老年社会福利事业进行科学规划，积极鼓励和引导民间团体投资社会福利事业，并提供多种优惠政策，如财政补助、税收减免和融资优惠。利用民间力量兴办社会福利事业大大减少了政府人力、财力和物力的负担，为企业增加创业机会。同时它满足了老年人多方面、多层次的需要，一定程度上也满足了不同阶层的社会福利需求。   二、中国的老年社会保障制度   （一）保障覆盖不全，没有惠及全民   我国社保基金的供给向城市严重倾斜，占35%的城市人口得到近80%的社保基金。在社会保险制度中，基本养老保险制度覆盖面最大。目前，我国城乡老年人的养老保险覆盖率差距很大，而且待遇差别也很大。不同行业、企业职工之间的收入与待遇差别大，机关事业单位离退休职工待遇明显高于企业职工。   （二）社会保障支出总量水平低   社保支出中政府所承担的部分称为财政社会保障支出。国际上，在发达市场经济国家的公共财政体系中，政府最主要的支出项目就是社会保障及福利方面的公共消费，一般占财政支出的30%~50%，占GDP的比重也多在10%-30%之间[3]。与国际比较，中国社会保障支出的水平仍然是很低的。   （三）医疗保障体系两极分化   近年来，中国百姓最关心的问题之一就是急剧上涨的医疗费用和不完善的医疗保障体系。尽管我国城镇职工基本医疗保险制度的覆盖面在不断扩大，农村新型合作医疗在迅速扩展。但是，仍有很多的人没有被医疗保障制度所覆盖；同时，目前的医疗保障补偿水平也无法追赶迅速增长的医疗费用。   三、中国老年社会保障制度改进   整合各种社会资源，发挥各个方面的积极性，并让各方共同分担养老保障的责任，是社会保障制度发展的必然选择。   （一）制定相应政策，完善法律法规   日本社会保障法规从保险的对象、保险项目、保险给付条件和给付标准，到基金的经营、管理等社会保障的各方面，都以法律的形式固定下来[4]。我国的老年人权益保障法，于1996年10月1日起施行。按照该法的要求，居民委员会、村民委员会和依法设立的老年人组织应当反映老年人的要求，维护老年人合法权益，为老年人服务。但是，现在有相当多的居民委员会、村民委员会并未向老人提供必要的服务。我国必须建立起适应老龄化社会的社会政策体系，其中包括医疗保健与福利体系、参与社会活动体系、住宅和生活环境体系等，进一步完善现有老年保障政策。#p#分页标题#e#   （二）建立养老保障行政机构   统一的社会化管理是日本老人福利成功发展的又一经验。日本的老人福利行政领导体系从中央贯通到地方。而我国尚缺乏一个具有权威性的老人福利管理机构，我国现行的管理一般都放在各自的企事业单位，没有纵向和横向的紧密联系。应当设置具有权威性的专门行政机构来管理老人福利，通过行政手段和建制，将企事业单位自行管理的老人福利转为社会化的统一管理，这是我们在老人福利管理方面急需进行的工作。   （三）多层次的养老保障制度   目前我国社会福利发展中遇到的难题就是将国家包揽型的一元化社会福利机制向多元化机制转换。改革现行的官办型福利体制，走多元化发展社会福利的道路，是唯一的解决办法。为了满足多需求的社会福利要求，需将经营管理权下放，鼓励地方和企业积极参加社会福利事业，从而使单位办福利向社会办福利的机制转换。此外，在一定限度内，充分利用民间企业的力量发展营利型的老人福利服务项目[5]。   在不断地总结、学习先进国家经验的同时，我国政府注重了养老和医疗社会制度的改革，相继出台了一系列对策，人们参加社会养老保险的积极性不断高涨，多层次地养老需求产生，自身养老意识也在不断增强。为此，要抓住时机，尽可能快速扩大社会养老保险的覆盖面，完善社会保障的相关法律法规，建立多层次的养老保障体制，加快我国养老和医疗保险事业的发展。

在清代，八旗子弟世代为军户，为了保证军人的基本生活，政府向八旗户授予田地，并按时发放钱粮，建立起了“八旗生计”制度。土地保障的对象往往是有军功的军人和拥有较高官职的军人，难以惠及普通的下级官兵和伤残军人。因此在授田制度的基础上，各代对于军人保障的内容作了一些扩展。例如，宋仁宗为了褒恤对西夏作战的军人，规定：军士经战至废折者，给衣粮之办，终其身，不愿在军者给钱三十千，听自便。明朝规定：军官老而无子者，月给全俸，早亡而妻守寡者，月给俸两石。晚清时期，在西方政治军事制度的浸润下，我国传统的恩恤保障政策逐渐制度化、体系化。1909年，清朝陆军部奏请厘定了《恤荫恩赏章程》，该《章程》是我国封建时代最完整的军人保障制度，共分为8章48条，对于军人的抚恤条件、抚恤待遇、财政来源等都作了明确的规定。

封建时期军人保障制度的建制基础恩恤理念：虽然我国军人福利保障制度发端较早，并且有着比较稳定的制度延续，但是受封建礼教和政治制度影响，我国的军人保障制度以恩恤理念为主要理论基础，在建制理念方面有着先天的失衡性。“恩恤”一词最早出自于《周书》“赖皇齐恩恤，差安衰暮”，此后就用于描饰统治者对于臣下困难时的周济和恩赏，如王士祯在《池北偶谈》中所言：“本朝大臣，身后例有恩恤。”在封建时代，个人意志卑微，个人相对于统治者有着较强的人身依附性，儒家价值理念又片面强调个人对于统治者的义务，所谓“天下兴亡，匹夫有责”，而忽视个人的独立人格和经济权利的主张。因此在封建时代的政治伦理下，向军人提供福利保障是统治者仁政的恩赏和奖励，其建立的基础不是权利和义务的对等关系，而是统治者的道德施予。统治者以军人保障制度为政策媒介，向自己的臣民宣扬儒家“内圣外王”的德行垂范，体现尊上对卑下的道德关爱。即使是清末受西方影响较深的《恤荫恩赏章程》中，也大量使用了“恩恤”、“恩抚”、“天恩”、“谥予”等词汇，其语言范式典型地体现了传统军人保障的伦理道德支撑。

民国初年军人保障对恩恤理念的沿承

?一?南京临时政府和北洋政府时期的军人保障制度：在南北对峙的背景下，1912年建立的南京临时政府是一个战时政府。为了稳定政权基础，临时政府非常关心军人的福利保障制度建设，先后颁行了《陆军战时恤赏》和《陆军平时恤赏》等规定性政策。《陆军战时恤赏》所保障的“伤亡事实”分为“阵亡、伤亡、临阵受伤、因公殉命、积劳病故”。“恤赏”形式分为两种：一种是一次性恤赏，根据军人死亡原因和军职阶级，提供一次性的恤赏金；另一种是年恤赏金，根据军人军职阶级、伤亡原因和伤残等级，向伤残军人本人或其遗族提供数额不等的恤赏金。《陆军平时恤赏》的保障范围为“剿办内乱、因公伤亡、积劳病故”，保障形式与“战时恤赏”制度相同，但年赏恤金最长申领期为3年至5年不等。北洋政府时期颁行的《陆军战时恤赏章程》和《陆军平时恤赏暂行简章》两部政策规定，在制度结构上与临时政府的政策基本一致。值得一提的是，民国初年制度化的军人保障政策覆盖范围仅为陆军，对于海军军人的保障权利如何实现则没有明确的政策颁行。

?二?民初军人保障制度对恩恤理念的继承：中华民国的建立虽然意味着中国政治制度的系统性变革，但是在每一个公共政策领域，依然会遵循着制度惯性，按照一定的依赖路径流变发展。传统恩恤型军人福利保障制度并没有随着封建王朝的瓦解而终结，而是在很大程度上被民国政府所继承。民国早期的军人保障实践中大量显示出恩恤型福利观念的痕迹。例如，孙中山在担任临时大总统的三个月短暂任期内，提出了“赏为其功”的保障制度建设理念，并了二十余个与军人物质抚慰与精神抚恤相关的命令。孙中山本人的文稿和其他政策行文，仍然频繁出现“赏恤”、“赏功”、“恩给”等词语。［4］这表明民国时期的军人保障制度虽然发端于民主共和的体制，但是在政策运行层面与传统封建恩恤制度有着明晰的沿承关系，强调军人获取保障的伦理基础是政府对军人军功和忠诚的道德恩赏，而不是军人的天然权利。

在恩恤导向理念影响下，初生的民国军人保障政策表现出和封建时期政策高度相似的制度结构特征。首先，在保障内容上精神鼓励性的表彰与物质抚恤并重。［5］除了发放抚恤金之外，南京临时政府对辛亥之役“死义烈士”采取的主要优抚方式为精神激励，包括祭文旌表、发予“功牌执照”，建造忠烈祠堂，通过对杀敌立勋和尽力忠勇者予以褒扬，以鼓舞和激励军人在战争中赴死如归。其次，保障范围狭窄，以战死殉职和伤残军人为主要保障对象，对于正常退役军人的生计问题，则长期缺乏关注。恩恤理念的出发点在于鼓励军人为统治者尽忠献身，因此政策的着力点在于那些因公殉职和负伤的军人。在民国初年南北议和之后，大批民军亟待遣散，南京临时政府安排的遣散费用仅占同期军费的3.36%。［5］由于很多军人没有得到妥善安置，最后蜕化为散兵土匪，成为民初社会治安败坏的重要原因。孙中山曾提出对烈士遗孤子女进行教养性安置设想，“幼者育之，长者教之，俾后长成，擅一技之艺，足以自立”。但是受到政府财政的制约，相关设想并没有落实。

第三，以短期救助性保障为主，缺乏长期的经济支持计划。恩恤理念着力突出统治者道德优势的“符号”性效果，对抚恤军人这一行为的聚焦性要强于对军人保障政策本身是否科学、合理的关注，因此我国历朝历代的军人抚恤都是一次性的短期经济行为，这一特征也被民初军人福利保障制度所继承。在民初的《陆军战时恤赏》制度和北洋政府的《修正陆军战时恤赏简章》中虽然都规定了伤残年抚恤金和遗族年抚恤金，但是年金制度并不是全员覆盖型，只有少数伤残军人和战亡军人遗族才能受益，并且领取年抚恤金需要放弃一次性抚恤金权利，从制度结构来看居于非主导地位。伤残和遗族年抚恤金并不是终身领取的，伤残抚恤金的普遍领取年限为3至5年，遗族年抚恤金的领取资格截止至未成年子女成年，只有无子的寡妇，才可以终身申领。

【摘要】社保档案是对参保人员参保信息的详细记录，也是参保人员享受社保待遇的重要凭证，因此需要重视社保档案管理工作。在当前社保档案管理工作中还存在许多问题，这主要是缺乏完善的社保档案管理制度，因此需要加快推动社保档案管理制度的创新发展，从而维护社会的和谐稳定。

【关键词】社保档案；社保档案管理制度；创新；法律法规

一、社保档案管理制度创新的必要性

（一）随着企业的改革不断深入，需要建立并完善社保档案管理制度。企业在发展过程中，为了能够创造更高的经济效益，则会有效降低运营成本。在当前企业发展过程中，人力资源成本占有较高的比例，企业为了能够更好地运营，则会打破传统的终身聘用模式，利用合同制来降低企业人力资源成本，同时也使人员流动性增加。在企业改革不断深入过程中，为了能够更好地保障失业人员的正常生活，国家则需要建立并完善社保体系，随着参保人员数量的增加，必然需要建立健全社保档案管理制度，从而实现对社保档案的科学化管理，维护好参保人员的切身利益。

（二）建立并完善社保档案管理制度是国家发展的必然需求。在当前我国社会保障体系中，主要以社会保险、社会福利、社会优抚及社会救济四个方面的内容为主，这其中社会保险是社会保障体系中非常重要的一项内容。当前社会发展过程中失业问题已成为社会性问题，为了保证社会的稳定性，医疗保险和养老保险受到越来越多的关注，而且我国已步入老龄化社会，养老问题尤为突出，在这种情况下，为了提高社会保障服务质量，则需要加快对社保档案管理制度进行创新，从而实现对社保档案的高效管理。

二、社保档案管理制度创新的策略

（一）建立统一的社会保障档案管理机构。通过建立统一的社会保障档案管理机制，可以实现对社保档案的科学化和规范化管理。社保档案管理机构建立后，通过对原有档案管理制度进行创新，使社会档案管理工作能够有据可依，从而落实好相关管理责任，实现对社保档案的有效管理，为社保体系稳定社会奠定良好的基础。另外，通过对社保档案管理机制实施制度化管理，还能够进一步提高社保档案管理工作的效率，使社保档案能够更好地服务于民众和社保管理工作。