社会保险制度范例

作者：赵晓芳 单位：清华大学公共管理学院

制度为什么会出现?功能主义者常常将制度视为行动者自愿协作所达成的结构，进而以制度当下所具有的功能来解释制度的起源。(Moe，2003)这其中存在一个逻辑上的倒置倾向，即“从现有制度的设置反向推导解释此项制度是如何被理性选择的”，(Pierson，2004)这就“把制度的功能角色理论与制度的起源分析混为一谈”了。(Thelen，2004)权力分配理论则将制度视为强势权力利益需求的直接反映，进而制度会根据权力平衡或强势权力偏好的变化，自动作出反射性调整。但是制度的创设是在多种需求的情境下产生的，满足某些利益需求而设计的制度，通常也满足了其他的利益需求。有时候制度在政治利益需求和动机上是反动的，却能导致经济和社会上的进步，这两者是可以并行不悖的。从历史制度主义来看，不应假定制度的现有功能与其初创动机之间存在着必然的联系，也不应将制度视为强势利益的直接反映。历史证明，迈向福利国家的第一步几乎都是由旧有的统治阶级作出的。最早建立社会保险制度的德国，就是容克统治阶级在对抗工人运动和社会主义的背景下出台的社会保险立法。虽然这一举措的初衷是对抗社会进步力量，是对长期存在的工人互助性行会组织在某种程度上的不得已的妥协和继承，但是这一制度也确确实实地改善了工人的福利，并成为世界社会保障史上具有里程碑意义的大事件。

一、前俾斯麦时期的德国福利制度

关于社会保险制度为何最早出现在德国，学术界有不同的观点:一派认为这是俾斯麦波拿巴主义统治手段的体现，是反社会主义非常法的必要补充;另一派则认为社会保险制度的建立，在某种程度上是德意志第二帝国民主化进程的反映。从历史制度主义角度来看，任何一种制度产生时都有既有制度的存在，制度与新的利益主体发生冲突会引发新制度的创设，从社会保险立法之前德意志社会存在的相关制度出发进行研究，能够更真实和客观地认识社会保险制度的起源。

(一)行会组织的社会保险实践

任何一种制度产生时都有既有制度存在，在俾斯麦实施社会保险制度之前，德意志就有存在于各处的、由劳工自行组织的各种行会互助组织，承担着经济职能、社会职能和政治职能。行会的经济职能主要是管理、监督城市工商业经济活动，行会的社会职能主要是互助、救济及部分宗教性职能，行会的政治职能体现在行会是构成市政机构的选举单位，是城市武装的基本组织，具有内部的司法仲裁权，构成沟通国家和市政机构与行会成员的中间环节。［1］行会把中世纪城市的社会与经济生活组织起来，是欧洲合作主义的早期实践。德国的采矿业早在12世纪就出现了互助性行会组织，行会章程规定会员会费的一部分用来救济鳏寡孤独者。后来这一行为演变成捐赠，矿工们在发工资日设立一个募捐箱，个人根据自己的意愿进行捐赠。逐渐地，这种捐赠发展成为缴费，并形成固定的互助基金，用于支付矿工及家属的医疗药费和丧葬费。这些自发的行会行为，为德国现代社会保险制度的产生提供了思想基础和实践经验。行会模式满足了人类的互助需要，会员的风险得到一定程度的保障，生活有了改善。行会立足的自治原则也被纳入到法人结社主义和互助主义的意识形态之中，成为天主教会的教条，在教皇关于社会问题的重要教谕中得到了积极的宣传。德国作为后发工业化国家，行会的传统影响深远，为社会保险实施提供了模板。

(二)行会组织中的利益格局

农民工养老保险制度离不开社会保障制度的核心价值与农民工身份的定位，在此基础上来讨论农民工养老保险制度才有其合理性和实践性。本文将结合养老保险制度的核心价值与农民工的身份定位来考察我国现行运作的农民工养老保险制度，并提出完善举措。   一、养老保险制度的核心价值与农民工身份的定位   宪法规定：公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利；国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。获得物质帮助权是公民的固有权利，是国家必须履行的义务。国家应该建立社会保障制度来履行其对公民进行物质帮助的义务。而且，此种制度应该建立在公平、正义、共享的核心价值基础上。因为，首先，生存权是最基本的人权。现代文明社会每个国家的政府都有义务有责任建立普遍、平等、惠及全民的社会保障制度，以消除人们的生存危机。如同市场机制必定追求效率一样，任何社会保障制度都必然地表现出对社会公平的追求。其次，在人类社会发展史上，社会保障制度经历过从统治者居高临下的恩赐与人们发自内心怜悯的雪中送炭，到普遍以法制为化身国家应尽义务的现代社会保障体系的历程，因此，社会保障发展史其实就是一条从慈悲到正义之路。社会保障的正义之路走过了从法律正义到分配正义，从实体正义到程序正义的全面完善过程。再次，社会保障制度对公平正义的维护，是通过共享机制来实现的。共享是社会保障制度追求的基本目标，它强调风险分担和互助共济，是以集体与个体的互助来分散个体遭遇的风险，进而促进整个社会的团结与融合。如果社会保障制度偏离了这些核心价值目标，必然带来社会保障制度在实践中的异化，造成对公平和效率的双重损害，从而引起社会的紊乱。①养老保险制度是社会保障制度中的一种。建立完善的养老保险制度是国家对全体公民应尽的义务，养老保险制度也应该建立在公平、正义、共享的核心价值基础上。   从20世纪80年代末开始，随着我国改革开放的深入和工业化、城市化的推进，我国农村大批劳动力向城市特别是经济较发达的沿海城市转移，形成了“农民工”这一特殊社会群体。作为一个规范概念，农民工主要是指户籍身份是农民，但主要是从事非农产业工作，以工资为主要收入来源的劳动者。这里要特别指出的是，原有的农民工概念还强调农民工的特征之一是有承包土地但主要是从事非农产业工作。但实际生活中，随着我国城市化进程的发展，大批的农民土地被征收，而其户籍身份并没有转化为市民，被称为“失地农民”，因此，讲农民工不一定得强调他们有承包土地。农民工是活跃在我国城镇和乡村建设中的一支主力军：他们承担了城市中脏、苦、累的工作，他们走南闯北所积累的经验和财富以及在城乡之间的文明传递促进了农村的繁荣进步。因此，体现公平、正义、共享核心价值的养老保险制度也应毫无例外地适用农民工，否则不仅有违社会保障制度的核心价值，而且愧对农民工对国家所做的贡献。但在我国现有国情下，农民工作为我国城乡二元结构下产生的特殊群体：他们户口在农村，却长期居住在城市；在城市就业，但又不固定从事某一职业；居住在城市，但又不稳定居住在某一城市，常常在不同城市不同职业之间流动；……。使得我国现有社会养老保障制度对农民工而言，要么是将其排除之外，要么是对其不平等适用。即使《社会保险法》的出台也没有完全解决农民工的养老保险问题。   我国养老保险制度对农民工不平等的根源在于对农民工的身份定位上：承担义务上“亦工亦农”，既承担了城市工人的义务又承担了乡村农民的义务；分享权利上“非工非农”，即不给予市民待遇但给予农民待遇又不合适。我们认为，农民工的身份只能定位在公民这一层次上，模糊市民和农民的差别。公民相对国家而言，在享受权利上是平等的，国家对其应尽的养老义务也应是平等的。农民工仅是其职业性质的特点而导致的社会称谓而已，并不能改变其公民地位，影响其权利的享受。事实上，纵观世界各国，越是发达国家，公民工作的流动性和多样性越明显。但各发达国家并没有减少或排除流动性和灵活性就业公民的养老保障。西方发达国家在劳工社会保障立法中树立了一种最基本的立法理念，即社会保障是权利而不是恩惠。这种理念使劳工可以最大程度地分享社会经济发展的成果，而不会有弱势感和被歧视感。立法者合理构架了社会保障制度的安排和运行规则，用法律固化了政府作为责任主体服务于全体公民的职责，同时彻底消除了城乡二元分割的社会保险制度。社会保险制度健全的国家，工人的流动几乎不受任何制度的限制，社会中也不存在农民工的身份界定。因此，其社会保险制度均是将最为广泛的社会成员纳入到国家社会保险体系和范畴中，使绝大多数的社会成员能直接享受到平等的社会保障权。②   因此，我国农民工养老保险制度的建设目标在国家统筹层面上应该是全国统一的与市民无差别的平等养老保险制度。这才符合社会保障制度的公平、正义、共享核心价值观和农民工作为公民“平等享有公民基本权利”的要求。但我国现有农民工养老保险制度却与此不一致，有亟待完善的地方。   二、对我国农民工养老保险制度现状的考察   根据《社会保险法》出台的先后，可以将我国农民工养老保险制度分为两个时期：《社会保险法》出台前时期和《社会保险法》出台后时期。   （一）《社会保险法》出台前时期   《社会保险法》出台前时期，根据各地农民工养老保险制度现状，我们可以将农民工养老保险制度大致分为五种类型。第一种为独立型。指专门为农民工制定养老保险法律制度。其政策既与农民工其他险种无关，也与城镇养老保险政策无关，是专属“农民工”养老保险的政策，以北京、厦门等为代表。第二种为综合型。将农民工的养老、医疗、工伤及其他险种一并考虑，制定出综合性保险政策，养老保险只是“综合”险种中的一种，以上海、成都为代表。第三种为融入城保型。将农民工养老纳入城镇职工养老制度体系之内，只是在城镇职工养老保险相关政策的部分条款中对农民工与城镇职工区别对待，以广州、深圳、南京为典型代表。第四种为仿城双低保型。即仍在城保框架内实行“低门槛，低标准”享受模式。以杭州为代表，农民工养老保险企业和个人缴费比例分别降为12%和4%，但享受待遇低于城镇职工。第五种为个人账户和共济基金型。该模式以重庆为代表，政策规定：农民工养老保险费由用人单位和农民工共同承担，用人单位以本单位属于参保缴费范围的农民工缴费基数之和乘以10%计缴农民工养老保险费；农民工个人以本人缴费基数乘以5%缴纳农民工养老保险费；建立农民工养老保险个人账户和共济基金，个人账户规模为农民工缴费基数的14%，其中5%为个人缴费部分，9%为用人单位缴费划转部分；共济基金主要从用人单位缴纳的农民工养老保险费中，按农民工缴费基数的1%划入，用于个人账户资金不足时农民工养老保险待遇的支付。③以上五种农民工养老保险类型的整体缺陷有以下三个。#p#分页标题#e#   1．纵观我国各地的农民工养老保险制度类型，可以看出，各地在养老保险领域所给予农民工的待遇仍没有达到基本的国民待遇，没有公平性。独立型和综合型在身份上明显地对农民工另眼相看，强化了其农民的身份，有意无意地分出“市民”与“农民”的区别来。融入城保型名义上将农民工养老纳入城镇职工养老制度体系之内，但却又在城镇职工养老保险相关政策的部分条款中，对农民工与城镇职工区别对待。仿城双低保型虽在城保框架内给予农民工养老保险待遇，但实行“低门槛，低标准”享受模式，给农民工低于城镇职工养老保险待遇。个人账户和共济基金型的资金来源只涉及到农民工和企业的责任，最终来源还是农民工的工资，政府只承担管理责任。而对于城镇职工，政府不仅承担管理责任，还有财政兜底的职责。财政也有农民工的一份贡献，但政府却不给农民工养老保险财政兜底。农民工的养老保险与城镇职工的养老保险之间存在着极大的不平等性，农民工还没有真正意义上的社会养老保险，现行的养老保险政策缺乏公平性。也就是说，在养老保险领域，农民工还没有享受到最起码的国民待遇。   2．五种类型的农民工养老保险模式并存，实行属地管理，缺乏统一的协调和有效的衔接，致使农民工的养老保险个人账户基本上不可转移，而农民工本身又具有极大的流动性。养老保险结算的结果往往是农民工只能一次性结清个人账户部分的积累额，对于统筹部分则无法分享，事实上变成了农民工养老保险统筹部分被城镇职工挤占；由于农民工总体上收入水平与城市居民收入水平相比要低，经济承受能力远低于城市职工。有的养老保险类型虽然在一定程度上考虑了农民工的经济承受能力，采取了低标准的缴费基数且大多以农民工本人平均月工资（或本地城镇经济单位平均工资的60%，即最低工资）作为缴费基数，但仍在一定程度上超出了农民工的经济承受能力，实际上会导致部分农民工不愿意或逃避缴交养老保险，由此使我国养老保险制度失去公正性。   3．目前我国的农民工养老保险制度五种类型差别较大，很难进行有效接轨，体现在三个“不统一”，即缴费基数不统一、缴费比例不统一和领取待遇标准不统一。由于“三不统一”导致各地在制度设计、机构建立、基金管理等方面支出较大，制度成本相当高，农民工养老保险制度不利于农民工的合理流动，使全国养老保险制度难于实现真正意义上的全国统筹，由此也使我国养老保险制度失去了共享性。   （二）《社会保险法》出台后时期   2010年10月28日十一届全国人大常委会通过了《社会保险法》，该法的颁布标志着我国在社会保险制度方面，终于首次以基本法的形式确立了惠及城乡的社保体系以及与社保相关的管理措施。对于两亿多农民工来说，影响深刻。   《社会保险法》的出台对农民工养老保险的积极意义有三点。第一，《社会保险法》统一了各地针对农民工参加社会保险政策各自为政的“混乱”局面，为农民工在全国范围内享受全国统筹的养老保险提供了法律依据。《社会保险法》第九十五条规定：“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。”也就是说，农民工养老保险同样适用《社会保险法》，这将有利于各地推行的各种农民工养老保险制度逐步统一到《社会保险法》上来。第二，《社会保险法》规定了社会养老保险跨地区跨行业的相关续转措施。《社会保险法》第十九条规定：“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定”；第十六条规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇”。这些规定在制度建设上有利于消除农民工跨地区跨行业流动的社会保险转移障碍，有助于农民工合理有序流动和消除由于就业流动所产生的各种社会歧视。第三，《社会保险法》第二十二条规定的“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村养老保险合并实施”等有关全国统筹规定，为做好统筹城乡综合配套改革，打破城乡二元结构和现行户籍制度制约，进一步解决农民工的养老保险问题提供了制度条件。   但《社会保险法》对于农民工的养老保险仍存在诸多缺陷。第一，《社会保险法》对农民工养老保险的规定没有专门具体的条款。《社会保险法》专门提到农民工养老保险问题的仅为第九十五条，即“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”。《社会保险法》作为一部社会保障基本法，应该考虑的是所有参保人面临的实际问题。而对于在我国人数有二亿之多的农民工——亦农亦工或既非农村居民又非城市市民的一个特殊群体，《社会保险法》中应给出专门的具体条款，对农民工养老保险进行规制。例如，建立多层次的养老保险制度是各国社会养老保险制度改革的共同思路。对于农民工来说，土地养老也应该是其养老保障制度很重要的一部分。特别是对于新一代农民工，他们常年生活在城市，但他们在农村有的还有承包土地，其土地使用权流转所得到的利益对于他们养老保障有着重要意义。   但《社会保险法》没有对此做出规制。第二，《社会保险法》依旧没有解决农民工养老保险方面的国民待遇问题。在《社会保险法》中规定了两种养老体制：城镇居民社会养老保险和新型农村养老保险。《社会保险法》第十条规定：“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。”在这里，职工是“应当”参加基本养老保险。可见，基本养老保险对职工是强制性的。而对于农民《社会保险法》第二十条规定：“国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。”第二十一条规定：“新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇。”在这里，参加新型农村社会养老保险对于农民来说只是选择性的，并非是强制性的。因此，对于没有参加新型农村社会养老保险的农民来说，国家是不承担责任的。即对于参加城镇居民社会养老保险的职工和参加新型农村养老保险的农民，国家承担的责任是不一样的。而对于农民工其非工非农的处境，有可能被排斥在农民和职工之外，国家无责任可言。因此，《社会保险法》仍然没有解决养老保险领域的国民待遇问题。第三，《社会保险法》在农民工社会养老保险转移衔接的问题上规定得不具体。农民工就业具有高度的流动性，这种流动性不仅表现在工作岗位与工作地点的不断转换上，更表现在其农村与城镇之间不断的身份转换上。《社会保险法》规定了一般的社会保险续转规则，就城镇社会保险与新型农村社会保险之间的衔接给出了一个方向性意见，即第二十二条规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施”。但是，合并实施的结果究竟是给予农民工城镇居民社会养老保险待遇还是新型农村社会养老保险待遇，没有明确结果，城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险待遇是有差别的，不公平仍然存在；跨省、自治区、直辖市流动工作对农民工是常事，要不要合并实施，法律根本没有规定。#p#分页标题#e#   三、完善我国农民工养老保险制度的举措   第一，应明确社会养老保险全国统筹制度的建设目标和运行规则是全体公民统一均等均享。《社会保险法》第六十四条规定了国家逐步建立养老金全国统筹制度，但没规定此种制度的运作原则，应明确此种统筹在养老金领域在全国范围内，全体公民包括农民工在内均能统一均等享受，这样才能体现社会保障制度的公平、公正和共享性。   第二，贯彻社会保障制度包括养老保障制度中的国民待遇原则。随着社会经济的发展，公民就业、生活的流动性和多样性是常态。不能以职业和地域的不同来考虑对不同公民的不同社会保障责任。国家对城镇职工应尽到的社会保障责任对农民工及所有公民都要同等尽到。因此，要明确政府在农民工社会保险中的责任，不能一味强调农民工本身和用人单位在农民工养老保险制度中的责任。要考虑政府财政在农民工养老保险中的责任，协调好政府、用人单位及个人在社会保险中的义务关系。   第三，在现有《社会保险法》框架下，厘清农民工的身份认证，建立农民工居住地身份认证制度。由于农民工身份转变快、工作地点高流动性、工作岗位短期性的特点，要改变农民工的身份认证制度，需通过农民工居住地认证的方式进行农民工身份认证，并处理好农民工在流动过程中各个居住地之间社会养老保险基金的衔接与转移问题，以保证农民工在调动过程中社会养老保险权益不致受损失。④   第四，在国家统筹养老保险制度的基础上，鼓励建立多类别的农民工养老保障体系，如家庭养老、土地养老和商业保险养老等。特别要确保农民工在土地使用权流转及土地征收中的合法收益，确实保障农民工安度晚年。

摘要：

在我国当前的社会保险制度下，针对不同的人群有不同的养老制度，这种养老制度的不统一造成我国人民离休或者退休后的生活水平也不尽相同，导致了社会分配不均，社会发展的稳定性因此受到影响，对于人才的交流和流动也非常不利。为了提高社会的稳定性，保证社会保险制度的公平公正，针对我国机关事业单位开展养老保险制度改革势在必行。文章将就我国机关单位养老保险制度改革展开探讨。

关键词：

机关事业单位；养老保险；制度改革

机关事业单位养老保险制度是我国社会保障制度的重要组成部分，目前我国现有的机关事业单位养老保险制度，能够保障离退休人员的基本生活，促进各项事业的不断发展，维持社会的和谐稳定，但是现行的养老保险制度仍是在计划经济体制下制定的，在市场经济不断发展的今天，已经难以满足机关单位离退休人员的养老需求。养老保险制度建设滞后，将会导致社会保障制度的发展和完善存在问题，影响社会的稳定发展，因此改革我国现行的机关事业单位养老保险制度有重要的现实意义。

一、机关事业单位养老保险制度改革的必要性

我国正在逐步完善市场经济体制，而现行的机关单位养老保险制度是在计划经济体制下制定的，与我国的市场经济体制发展不符，因此机关事业单位养老保险制度改革是紧迫的且必要的。

一、某市企业基本养老保险现状

一是企业基本养老保险制度实现全覆盖。自2003年起，某市逐步破除了单位性质、职工身份的参保界限，在原来国有集体企业的固定工、合同制工人的基础上，逐步将城镇企业、城镇个体工商户、私营企业、外商投资企业、镇村办企业等各类用人单位的各类职工均纳入了养老保险范围，实现企业基本养老保险制度全覆盖。2008年，将1.1万余名大龄居民纳入养老保险；2012、2013年，又分别将3645名未参保集体企业退休人员纳入养老保险，切实解决了群众的基本养老问题。2003年以来的十年间，扩面工作发展快速、迅猛，企业参保单位和人数均有了显著增长。二是养老保险费征缴额逐年提升。随着《社会保险费征缴暂行条例》、《社会保险法》等法律法规的出台，为养老保险费征缴工作提供了坚强的保障。2003年以来，累计征收养老保险费39.6亿元，2013年，企业养老保险费征缴额突破8亿大关，达到8.32亿元，收缴率一直保持在99%以上。

二、存在的问题及原因

1.扩面难度增大，实现养老保险全覆盖任重道远。

随着经济结构调整步伐加快，就业方式日趋多元化，大量城镇劳动者以灵活方式就业，大批外来务工人员和农村劳动力转移到城市就业。由于这部分人员一般年纪较小，而且大多从事的是非全日制、临时性工作，存在稳定性差、收入不确定或偏低等问题，一方面一些企业主认为，这部分人员今天干，明天走，额外增加了企业负担，不愿为他们参保；另一方面职工自身不愿参保，尤其是农民工和外来务工人员，自我保障意识淡薄，短期行为较为严重，不愿意从个人工资中拿钱出来交保险。

2.基本养老保险基金收缴存在一定难度。

造成企业拖欠养老保险费的原因主要在于：其一，部分企业负责人在思想认识上有偏差，只关注眼前和短期利益，而缺乏长远考虑，虽经社会保险部门多次催缴，但仍千方百计拖缴基本养老保险费，实在拖不下去，到年底再缴一部分。其二是部分企业确实经营困难，没有能力缴纳社会保险，另外，还有部分企业在改制、重组时，为减轻重组后企业的负担，将下岗职工、老弱病残人员当作包袱甩给原企业，使原企业变为“空壳”，导致这部分人员的养老金没有着落。

［摘要］

农民工在我国城市化进程中做出了巨大的贡献，但农民工的养老保险还存在许多问题。就河南省而言，存在着参保率低、退保率高、保障水平低、转移接续困难等问题，河南省应通过建立适合农民工特点的养老保险模式、加强立法、提高农民工意识等措施来解决农民工养老保险问题。

［关键词］

河南省;农民工;养老保险

随着城市化和工业化进程的加快，大量的农民进城务工，由于我国城乡二元的户籍制度限制了社会成员在城乡之间的流动，导致一大批农民在城市和乡村之间来回迁徙，他们户籍身份是农民，但是基本脱离农业生产而在非农产业从事经济活动，他们游离于城乡之间，非工非农，故称为农民工。大量的农村富余劳动力从农村转移到城市工作，为城市发展做出了不可磨灭的贡献。但是由于身份的特殊，他们生活在城市，而且从事的大多都是最苦最累最脏的工作，却因为没有城市户口享受不到城市发展带来的成果。建立和完善农民工群体的养老保险制度体系，对于增强农民工对社会的归属感、解决农民工群体的后顾之忧进而促进农民工群体更好地服务于经济社会发展需要，具有重要意义。

一、河南省农民工养老保险实施现状分析

(一)河南省农民工养老保险实施基本情况

当前中国正处于社会转型的过程中，伴随着各种社会发展的需要和社会矛盾的凸现，越来越多的人意识到作为公共政策的社会保险己经成为正常社会不可或缺的重要组成部分。与此同时，仍然有许多人对社会保险持有不正确的看法，尤其对农村的社会保险存在更多的质疑和排斥:有学者认为，当前中国的国家财力尚未达到足以承担其全社会社会保险的能力;亦有学者认为，农民所拥有的土地和农村传统的家庭养老可以使他们至少在现阶段不必享受社会保险。现实中，作为现代社会保障制度核心的社会保险制度，特别是农村社会养老保险制度，基本处于梗阻状态。笔者以闽西A村老人(60岁以上)为调查对象，从公共政策的角度对农村社会养老保险问题进行分析。   一、中国农村社会养老保险发展现状分析   从经济环境上分析，目前世界上有162个国家和地区制定了社会养老保险制度，其中70多个国家和地区的社会养老保险制度涵盖了农村，即其保障对象为全部农村人口或农民。理论上，只要具备一定的经济发展水平，每个国家和地区理应建立起与之相适应的农村社会保险制度。目前在中国建立农村社会养老保险制度已经比较迟了，如丹麦、葡萄牙、瑞典、西班牙及希腊5个欧盟国家，它们在相当于中国20世纪90年代初或更低的经济发展阶段时，就已开始建立农村社会养老保险制度。中国目前的社会经济发展水平和政府财力，在一定程度上已具备了实施条件，而且中国农村迫切需要社会养老保险来保障农村老年人的生活。中国农村社会养老保险制度始于20世纪80年代的农民退休养老制度，养老金由大队和生产队按比例分担。中国政府从1986年开始建立农村社会养老保险制度，探索性地选择一些经济发达地区作为试点，并于1992年在全国公布实施《县级农村社会养老保险基本方案》。1998年，国务院将农村社会养老保险业务从民政部移交到劳动与社会保障部，此期间受金融危机的影响，投保人实际收益降低，农村养老保险账户利率都持续下降，农村绝大部分地区参保人数下降。1999年国务院对农村尚不具备普遍实行社会养老保险条件的地区清理整顿已有业务，停开新业务，逐步推动其向商业保险过渡。2002年，中国共产党十六大报告提出:“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。2009年试点工作开始在全国大范围地区开展，标志着中国农村社会养老保险工作进入了新的发展阶段。   二、农村社会养老保险政策的执行———以闽西A村为例   (一)调查与分析方法   对闽西农村社会养老保险情况进行调查，以A村的老年人(60岁以上)为调查对象。A村是一个行政村，共有居民219户，人口1106人，60岁以上老人96人，中老年的农民以种地为主要经济来源，部分年轻人外出打工。此次调查共发放问卷96份，回收96份，有效回收率是100%。在调查资料的基础上，采用SPSS16.0统计软件进行数据处理，采用描述统计、比较分析、列联表分析等统计方法进行分析。［1］   (二)样本特征   1.样本的生理特征   老年人的性别分布情况，如表1所示，可以看出，样本的性别分布为，男性占43.75%，女性占56.25%，女性样本占多数。老年人年龄结构分布情况如表2所示。从中可见最小的60岁，最大的86岁，众数集中在60～79岁的年龄段，符合中国老龄人口的结构分布特征。老年人的生活能力情况如表3所示。从中可见大部分老年人有生活自理能力，半自理和不能自理的只占9.4%。   2.样本的社会特征   老年人的受教育程度如表4所示。从中可见老年人的受教育程度比较低，初中及初中以下文化的占多数，高达95.83%，这与那个年代中国农村经济发展和教育水平有关。不同婚姻状况的老年人居住情况列联分析表如表5所示。从中可见，43.75%的老人选择自己住，55.21%的老人与子女同住，住养老院的只占1.04%。在婚姻情况方面，配偶健在并且生活能自理的占61.46%，配偶健在但只能半自理的占5.21%，配偶健在但不能自理的占1.04%;离异或丧偶且生活能自理的占27.08%，离异或丧偶且生活只能半自理的占2.08%，离异或丧偶且生活不能自理的占1.04%;未婚且生活能自理的占2.08%。从表5可见，不同婚姻状况、不同生活能力的大部分老年人都自己住或与子女同住，而且自己住的比例较高，住养老院的老年人比较少，这与中国农村传统生活习惯、养老观念以及农民的经济情况有关。子女多少状况的老年人居住情况列联分析表如表6所示。从中可见有子女的不论子女多少，与子女同住的比例都在50%左右，说明传统的家庭养老还是目前中国的主要养老方式。选择住养老院的比例非常低，这与中国的传统观念以及养老院的发展服务有较大的关系。   3.样本的经济特征   60岁及以上老人生活来源统计如表7所示。从中可见，42.86%60～69岁的农村老年人依靠自身劳动收入生活;70岁以后，能够依靠劳动收入生活的老年人仅为7.29%，他们中60%的人依赖于亲属的供给生活，这表明，家庭养老是该村养老的主要方式。表中另一个值得注意的现象是，依靠退休金和保险救济生活的老年人所占比率仅为14.59%，其中依靠退休金生活的老年人所占比率为7.29%，依靠社会救济生活的老年人所占比率为5.21%，依靠养老保险生活的老年人所占比率为9.38%。   (三)对农村社保的认知与参保情况   对农村养老保障公共政策的认知情况如表8所示。从中可见，该农村老年人对中国农村养老政策的认知情况比较差，了解这一政策的人仅占4.2%。这4.2%的老年人恰恰是受过初中或者高中教育的，可能受过教育与关注国家政策或新闻有关。而不了解的占78.1%，说不清的占17.7%，共占95.8%，这一情况需要引起重视，也提醒政府在实施一些关于农村和农民的政策时需加强宣传。希望参加农村社会养老保障的统计情况如表9所示。从中可见，绝大多数老年人希望能够参加社会养老保险。金太军指出:“当某项政策符合民众心理就会为其所接受，使政策得以顺利进行，反之，当民众心理不能承受某项政策时，即使政策本身设计得十分完美，也难以顺利进行。”［2］农村社会养老公共政策的目标群体就是农村老年人，而这个目标群体对这项政策的期待率是比较高的，中国政府应该制定并落实政策的实施来满足目标群体的利益。从上述调查结果可以看出，中国农村的社会保障问题虽有所关注但没有引起足够的重视。就养老保险政策而言，中国目前主要是针对城市居民的，除个别试点的地方外，绝大多数农民被排斥在这一最基本的社会保险体系之外，农民的养老主要还是由家庭及其子女来承担的。无法定抚养人或法定抚养人无能力抚养者可享受“五保”(保吃、穿、住、医、葬)待遇，但这种“五保”也很难说是真正意义上的“社会保险”，这种以村组为单位的“五保”制度，相对于社会保障制度而言，更倾向于是一种村民互助制度。时至今日，农村社会养老保险在实施过程中仍存在许多问题，甚至在许多地方还未提上议事日程，政府应加快农村社会这项公共政策的实施步伐。#p#分页标题#e#   三、农村社会养老保险政策执行梗阻的原因   (一)农村养老社会化程度较低   闽西地区是个经济欠发达的地区，山多平原少，其工业化程度较低，农民以外出务工收入和土地生产收入为主要经济来源。“在工业化程度低，非货币的自给自足的农业经济占主导地位的农村，农民生产自己几乎全部的生产资料和生活资料，对每一农民来说，要获得生活资料的供给需要不停地生产，否则无法保障自己的生活。事实上，每一个人都有因年老而丧失劳动和生产能力的时候，此时就必须依赖于家庭其他成员。所以，非货币的自给自足的生产方式决定了家庭养老的必然性。”［3］闽西一些农村经济发展水平仍然较低，大多数贫困老年人的经济来源和养老保障都主要依靠子女赡养这种传统的家庭养老方式，表7中60%的老年人依赖于亲属供给生活也反映了这个问题。   (二)农村养老参保率低   中国农村社会养老覆盖面比较小，加上受经济条件、思想观念和制度建设等一些因素的影响和限制，农民的参保率较低，在农村养老保险政策开展的过程中，农民对农村养老政策的认知率也比较低，表6显示调查地区农民对这项公共政策不了解的比率高达78.1%，这与该政策未在此地开展以及农民没有对其养老引起足够重视有关。由表9可知，大部分农民还是比较期待享受农村社会养老的，但在中国一些农村和试点地区的参保农民中，大部分农民采纳的是最低养老标准。究其原因，其一，这跟农民的经济收入水平相关;其二，农民对农村养老保障认识不足;其三，中国农村社会养老保障水平较低，资金筹集标准不高，保障农民养老能力有限，从而导致农民期望率高而实际参保率低。   (三)农村养老保险制度不完善   中国农村社会养老保险在法律法规、制度建设等方面还不够完善，缺乏相应的法制化管理及规范。现行的社会养老保险制度主要以政策性的实施方案和政策性的法规为主，使得各地政府在执行政策性法规时各自确定暂行办法，由此降低了养老保险法规的规范和稳定性。   四、农村社会养老保险公共政策的健全   (一)发展农村经济   以发展经济来增强农村经济支撑是养老问题的根本。一方面需要大力发展农村经济，增加农民收入，农民的经济收入直接影响到农民对农村社会养老的关注率和参与率。另一方面是发展地方经济，增强地方政府对农村养老保险的经济保障能力，如有经济能力的地方政府对农村养老实行财政补贴，只要其子女参保老年人就可以领取养老金，达到规定年龄的老年人可以直接领取养老金。［4］对情况特殊的老年农民采取免缴费直接补贴等措施，这些都是能有效减轻农民负担，鼓励农民参保的对策。   (二)加大宣传力度   从调查发现，农村老年人对中国农村养老政策的了解认知情况较差，只有部分受过初中或高中教育的老年人对此项政策有所了解，大部分老年人对此项政策都不了解，因此，政府在政策执行过程中要加大宣传，尤其是对政策的实施对象，政府应该采取多种方式进行宣传，如电视新闻传播、政策导读、专人讲解宣传等，让其明白政策内容和理念，这有利于减少政策实施的误导和阻碍。同时，在调查中发现，有些老年人虽然有子女，但却独自生活、孤苦伶仃，这与其子女养老敬老的思想观念差有关。因此，政府应该强调敬老的宣传工作，弘扬中华传统美德，营造“敬老爱老”氛围，为农村养老政策提供良好的实施环境。   (三)建立健全中国农村养老保险制度   中国农村养老保障制度涉及内容多，覆盖面广，但其当前的首要任务是要解决中国农村老年人的养老问题，即需要建立健全新农村合作医疗、新型社会救助体系和城乡养老保险、最低生活保障等制度体系，为解决农村老年人的养老问题提供制度保障。同时，借鉴国内外一些成功的经验，将农村社会养老保险制度立法，明确其法律地位，是使农村社会养老保险工作法制化和规范化的重要保障。其次，需要逐渐发展和完善农村养老保险基金的相关管理制度，以保证农村养老保险基金的保值和增值。就目前来看，国家在农村养老方面的资金还不够充足，因此，只有通过加强和改进农村社会养老保险的管理工作，逐步实行规范化和制度化管理以实现其正常保值增值。此外，要想建立健全农村社会保障制度，需要建立健全农民利益表达机制，农民群体的呼声能够有效地传达，这样才可减少政府的公共政策向少数强势群体倾斜，而忽视作为多数的弱势群体的偏颇。［5］   总之，完善中国农村养老保险制度，有效消解农村社会养老保险公共政策的实施梗阻，解决农村老年人的养老问题，解决农村的后顾之忧，将有力促进中国农村社会的发展，推进新农村建设。

随着社会的进步和发展，我国城市化进程在逐渐加快。在城市化建设的过程中总能看到一类人的身影——农民工。农民工是我国基建工程当中不可缺少的主力。社会的发展致使一些农民离开家乡踏上了进城务农的生活。近年来农民工数量的激增让政府更加重视这个群体的就业和生活质量。为了给农民工提供更好的就业环境，提高农民工的就业质量。本文从社会保险视角下提升农民工就业质量的对策分析，旨在提高农民工们的参保率、完善农民工社会保险制度、加强农民工社会保险缴纳的监管力度。安全是最基本的民生，就业是最大的民生。一个国家发展是否稳定看的是国家稳定的就业率。若是整个国家就业状况不好就可能引发社会动荡。为了国家富强、社会稳定、人民幸福的宏伟目标。国家必须处理好底层人民的就业问题，在扩大就业规模的基础上还要提升就业的质量，实现高质量就业的目标。农民工是我国社会各界关注的弱势群体，对于农民工来说，其本身具有双重属，即是工人又是农民，就现在城镇人口和农村人口的比例来看，我国的农村人口还是居多，在失去人口红利的新时代下，如何安顿好农民工的就业问题，如何提升其就业数量和质量是摆在国家面前的重要问题。如今的农民工就业关系到整个社会进程的向前推进，而遗憾的是现阶段农民工的就业质量和数量仍被大家所忽视。

一、社会保险视角下农民工就业质量现状

（一）农民工总量及增速。近年来我国农民工的数量处在快速增长阶段，其群体数量相较于前几年有了较大的涨幅，其涨幅率在百分之一点七左右。伴随着进城务工农民数量的增多，城市人口的流动也有了较大的变化。据不完全统计，一些本地农民工数量的增长要远远高于外省的农民工数量。相比快速增长的群体数量，农民工的收入水平增长缓慢且一直处于一种稳定增加的状态。相比城镇职工的薪资待遇农民工的待遇并不算优渥。

（二）农民工权益保障。从农民工监察报告当中发现，许多从业的农民工都有超时工作的经历，而超时工作并没有太多的津贴补助。据统计农民工一年的平均工作时长为十个月，一个月的平均工作时长为25天，而一天的工作时长平均在8.5小时左右。从这些数据当中就能看出，农民工这个群体的平均工作时长要高于其他人群和职业。从统计数据当中得出农民工一天工作时长超过8小时的人群占据了农民工总人数的百分之六十。而周工作时长超过44小时的人数占据了农民工总人数的百分之七十八点四。显然农民工繁重的工作已经是社会默认的常态，对于农民工群体来讲，更不公平的是薪资总是被一拖再拖。全国每年都有超过百万农民工薪资被拖欠的现象。虽然近些年来随着农民工权益保护各项政策和措施的提出，现在被拖欠薪酬农民工的人数相比前几年有了明显的下降，但是还有部分农民工处于被拖欠工资的窘境当中。

（三）农民工参保情况。从2014到2017年三年当中农民工参保人数为例。截止2017年全国农民工参与各项保险的人数如下。从数据当中能够明显的看出参保农民工的数量在不断增加。虽然从整体上看农民工参保人数处于上升期，但是从各个保险项目人数的增长情况上看，14-16年这个阶段参与医疗保险项目的农民工数量呈现递减趋势，但是令人欣喜的是17年参与此项保险的农民工数量又有了明显的上升。图表数据当中所反馈的从14-17年三年时光里参加保险的农民工人数并不乐观，大部分的农民工都缺乏对社会保险的正确认识。大部分农民工选择不参保或者只选择一两种社会保险，这对于农民工来说已经是一种常态，若是农民工群体一直抱有对社会保险错误的看法，社会保险也就难以发挥全面保障的作用。

二、影响农民工就业质量的社会保障问题

当前我国农民工的就业质量参差不齐。在就业领域和范围内呈现多元化的趋势。从就业质量上看农民工就业质量具有多层次、多维度的内涵。其就业维度主要体现在收入水平、工作环境、工作培训等方面。不同维度下农民工的薪资待遇自然不同。为了保障不同维度下农民工务工的基本权益，提高农民工们的生活质量。首先是要确保农民工的就业质量和数量问题，社会保险的缴纳一直是判断农民工就业质量的指标之一。由于社会保险本身存在着各种问题，农民工又具有流动性强、周期短、文化程度低等明显特点大大限制了农民工的就业环境和质量，改善农民工社会保险问题可以从以下几方面出发：

一、我国城乡社会养老保险一体化研究现状

1、概念界定

城乡二元结构包括二元经济结构和二元社会结构，二元经济结构体现了国家主导制度变迁的特征，二元社会结构则形成于以户籍制度为核心的城乡分割制度。城乡养老社会保险制度一体化是指城乡养老社会保险制度统一，养老社会保险资源自由流动，城乡劳动力在流动过程中能够自由选择投保机构，打破城乡二元保障分割体系。

2、社会保险一体化的研究现状

我国现行的仍是城乡分离的社会养老保险制度，主要分为三部分：城镇职工养老保险体系、城镇居民社会养老保险、新型农村社会养老保险制度。国内学者对于城乡养老保险一体化的研究主要集中在城乡统筹等方面。部分学者对于如何实现城乡一体化的养老保险进行了制度设计。岳宗福认为新的制度设计应采取“大个人账户与小统筹账户”相结合的模式，而且还应建立养老保险“一卡通”。袁文全主要是从完善城乡社会养老保险制度方面来建构城乡一体化的基本养老保险制度。他认为农村养老保险是薄弱环节，政府要加大投入并调动农民参保的积极性，为农保与城保的衔接建立桥梁。也有部分学者认为城乡基本养老保险的一体化建设存在障碍。例如迟翔指出目前养老保险制度存在两方面的问题，一是城市养老保险和农村养老保险无论是在制度设计还是在缴费方式上都具有较大差异；二是城乡分割的存在造成彼此相对独立、封闭，不适应新形势下的社会发展需要。城乡社会养老保险制度二元化阻碍了我国社会养老保险制度的良性发展，城乡社会养老保险一体化势在必行。

二、城乡二元结构对城乡社会养老保险一体化的影响因素分析

1、城乡经济水平二元化使农村居民成为我国的低收入阶层