农业税范例

2(朋年，国务院决定在安徽以省为单位进行农村税费改革试点，五河县做为安徽省的试点县，又率先拉开一了改革的序幕。   一、概况   五河县地处淮河中游东段，面积1580Kn12，辖20个乡镇，225个行政村，人口69万，其中农业人口59.6万，耕地面积118.5万亩。20世纪90年代中期，五河县就开始积极探索农村税费改革模式，并取得了一定效果。2000年，在省、市委的领导与支持下，五河县锐意进取，大胆改革，成为上下关注的一个亮点。五河县农村税费改革采取了两个步骤。第一步实行了“三个取消，一个逐步取消，两调整，一改革”为主要内容的农村税费改革，即将原’‘五统”和‘.三提”中公益金、管理费分别纳人农业税及附加，兴办集体生产和公益事业由村民(代表)一事一议(相当于原公积金)。调整农业税和农业特产税征收办法，规范征收行为。第二步则是税费外的配套改革，着重在深化上做文章，在配套上下功夫，在规范上建机制，在延伸上求突破。   (一)“三并三改”，压缩时政支出。全县在清退乡镇编外人员2354人的基础上，2000年6月开展了并村、并校、并事业单位和乡镇机构改革、教育体制改革、干部人事制度改革。438个村合并为225个.村干部数由3192人减少到1125人;撤并中小学195所;乡镇事业单位由256个减到124个，编制总数由1294名减到768名，其中财政全额供给人员由982名减到520名;将乡镇机构由10余个合并为2一3个，乡镇行政编制由690名减到621名，年减支1200万元左右。   (二)实施公共时政改革，降低行政运行成本。县乡两级建立会计中心、采购中心，村实行会计委派制，实现了预算内外一个口径、管理一个渠道、支出一个漏斗，节支效果明显。据调查，2000年全县乡镇公务费同比下降9%，汽车燃修费下降巧%，修落费下降71.4%，业务费下降17.3%，招待费下降20.4%，乡镇平均减支20万元。   (_三)规范村级管理，实行“四制”。一是实行村支部书记选派制。225个村支书参照公务员管理办法规范管理，其中209名国家干部担任，聘用了16名。二是实行村会计委派制。乡镇财政所设立村级财务管理总会计，4一5个村设立一名统管会计，村级设财务代办员，负责将经民主理财小组审核把关、村委会主任审批的票据送委派会计处审核做账。三是涉农收费公示制。将涉农收费和主要农资价格、标准公示于众，同时政府开通举报电话，物价局开通价格热线，有效地制止了乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款。四是建立民主议事制度，让群众知事、理事。大家事、大家提、大家议、大家办、大家管，调动了群众参政议政的积极性，形成r村务自治的良好氛围。五河县农业税费改革成效明显:一是农民负担明显减轻。全县人均负担由改前138.57元降到88.77元，减幅35.9%，亩均负担由改前78.40元降到44.68元，减幅43%。二是机构精简、人员分流、政府职能转变.实现了保工资、保运转、保稳定的目标。三是调动了广大农民发展生产的积极性.密切了干群关系，促进了全县经济建设和社会事业发展。   二、难题   (一)镇、村收入大幅下降。镇村财力减少，运转更加困难，这往往是增加或变相增加农民负担的原因之一。   (二)镇、村负债积重难返。20个乡镇负债总额1.379亿元，平均689.5万元，负债500万元以下的乡镇8个，500一1000万元的10个，1000万元以上l个，2以N)万元以上1个，负债最少的112.6万元;各乡镇累积欠商业贷款3713万元，欠上级财政3735万元，欠发工资更高达3393.7万元;225个行政村欠帐累积5731.6万元。平均25.5万元，其中负债20万元以下的110个，20、50万元的94个，50一100万元的20个，100万元以上的1个，高达123.2万元;村级负债中仅欠发村干部工资就达548.7万元‘如此严重的负债，仅靠一定几年不变的农业税及附加，没有其它收人，如何消化是个难题。   (三)公共产品供给无源。由于城乡分割的二元结构，城市的公共产品由财政供给，农村的公共产品则由农民自己掏钱解决。农村义务教育就是典型的农民自办式。税改后，教育集资被取消，在教育投人机制没有建立起来之前，农村教育大受其害;其它公共产品也受一事一议的影响及年筹资上限巧元的制约而难以供给。调查中发现.农村路、桥、水利设施毁坏严重.因缺乏资金而难以修复。   (四)对于税改政策本身也有不少质疑。一是维持现行农业税制只做“加加减减”，不做根本性变革是否合理?二是对计税土地以二轮承包为准，多种地多缴税，不种地也缴税是否合理?即使缴，缴什么税?缴多少税合理?三是计税常产以1998年前5年平均单产为准，但其产量多是基层官员估出来的，经常是“大灾之年不减产”，领导带头夺丰收，水分有多大，以此为据，又可合理?四是粮食市场实销价低于国家测定价，计税价格以国家定价为准是否合理?五是农业特产已通过相应税种进行调整，还该不该征收特产税?税收对农业结构调整的导向作用如何体现?另外，对原农税尾欠部分是该继续追讨，还是该把原多收的税、乱收的费退还给农户?以上诸方而的问题，如若得不到妥善处理，税费改革可能异化，税改成果难以巩固，面上推开难以操作。   三、思考   (一)调整对政收支结构、改变城乡分刻的“二元”社会是农村税改的根本所在中央政府实行农村税费改革的根本原因是农民负担过重，而农民负担过重的直接原因是“养了一些不该养的人，办了一些不该办的事，花了一些不该花的钱”，但其深层次的原因则体现在以下方面:一是为工业优先发展战略而实行的“工农剪刀差”，过度地提取农业剩余，使得农业无力扩大再生产。据测算，政府通过“工农剪刀差”1950一1978年，大约取得5101)亿元，1979一1994年，又大约获得15000亿元;而同期农业税分别是978亿元和1755亿元;同期财政支农分别是1577亿元和3769亿元;政府共提取刹余净额近17500万元。二是国家对城市政策倾斜。城市公共产品由财政供给，给予市民各种补贴，农村公共产品由农民自己供给。不彻底的分税制造成县乡村有事干没钱花，面对欠账日多的农村公共产品，只有开口子向农民筹钱，基层官员再趁机加码，造成农民负担过重。三是城乡隔绝的二元社会及二元税制，使得农民比城市居民在纳税等方面处于很不公平的境地。因此，农村税费改革之根本着力点，应调整财政收支结构，加大对“三农”的投入，加大对农村公共产品供给的转移支付力度;改革城乡隔绝的二元税制及二元社会，取消现行农业税，改征农业所得税，适当收取田亩税，公平税负，降低税率。这是确保农民减负、税费改革取得长效的需要，更是加人WTO的迫切需要#p#分页标题#e#   (二)近期目标:完善农税改革方案，加大配套改革力度目前出台的农税改革，在取消不合理收费的前提下，收到一定的“减负”成效，但义务教育和基层政权运转陷入困境。同时，没有充分考虑税收木身的意义，没有对负税农民做其体分析.仍需要进一步完善。   一是改革农业税制，对农民分类征税，凡承包土地的农户，分别征收田亩税和农业所得税;凡将承包地转让出去、主营其它的农户，不征田亩税和农业所得税，改向受让土地者征税;取消农业特产税，改征相应环节的税种;建立农业税减免机制。这样征税，符合市场机制，有利于土地、劳动力等生产要素的优化配置，适宜农民的分化和城镇化水平的提高，从长远看，解决中国农村问题的根本出路在于减少农民总体数量。   二是面对改革中显现出来的镇村收人大幅减少，五河县本着‘’减人减事”的原则，实行“三并三改”，每年可节支1200万元，同时将乡镇教师工资上收县财政发放。但是，减人须有出路，减事事却不能不办，有多少钱办多少事的消极做法无疑会对“三农”造成更多的欠账，教师工资上收仍需乡镇财政收人转移，差额部分由县财政补齐，造成捉襟见肘的县财政更加尴尬。最好的解决办法看来还得靠中央、省级转移支付。   三是建立规范的农税征竹体系并纳人法制化轨道。五河县税改的成功，客观地说取决于强有力的领导。县委书记亲自抓，四大班子齐上阵，乡(镇)书记负总责，省、市、县督查组督查到位的领异体系保证了改革的顺利进行。但人治不如法制，应建立常规的农税征管体系并纳人法制化轨道，做到“税法而前，城乡平等”。农税由财政部门代征，有‘.收钱、管钱、花钱”同出一门之嫌，建议统一由地税部门直接征收。   四是把发展经济，切实增加农民收人作为工作着眼点。农民增收了，农村经济发展了，“问题”也就不成问题了。“城关镇”镇村两级税改后分别减收56.48%和83.78%，由于非农经济唱了主角，农业产业结构调整较好，影响远没有其它乡镇大就是个最好的证明。   五是加大政府机构改革力度。一要将规模较小、经济力量较弱的乡镇合并;二是重新界定乡镇政府职能，精简机构.因事设人;三是完善分税制财政体制，明确划分县、乡、村财权、事权;四是加强监督、人大对于政府重要活动要全方位监督，新闻媒体要跟踪监督，加大曝光力度。

农村改革成功的关键;是现阶段减轻农民负担的治本之策。逐步消减乃至彻底取消农业税收将是WTO框架下我国税制改革的发展趋势。平安县农村税费改革试点工作，已进人税收征收人库工作和财政转移支付的兑现落实阶段。在这一关键阶段，总结经验，分析其中存在的问题，探索和完善配套措施有着更为重要的意义。   一、基本情况   平安县辖6乡3镇，111个行政村，629个农业生产合作社，总人口12.3万人，农村人口7.82万人，总面积769平方公里，耕地面积164，289亩，按照税费改革的总体要求，通过认真调查核实，全县确定批复的计税面积为158，592亩(其中:水浇地28，056亩，浅山地96，388亩，脑山地34，148亩)，根据测算核实改革前我县税费负担为276.2万元，人均负担达到32元，亩均负担达到17.42元，改革后的税收负担为190.6万元，人均负担24.37元，亩均负担12.02元。按照省税改办批复我县的试点方案，经过认真测算，反复核实，广泛征求群众意见，最后确定为我县总体减负率为31.16%，比改革前税费负担下降85.6万元，人均下降10.95元，亩均下降5.4元。基本达到了“农民负担明显减轻”的目的。   二、存在的问题   1、因政策规定，天然林禁采，税费改革后，全县194人集体林地护林员报酬兑现难度大。   2、大部分群众对退耕还林(草)土地面积的征税不理解。   3、乡村债务达1028万元，且由于类型不同、牵扯面广，在这次税费改革中分开处理难度较大。   4、社会减免孤寡、残疾人纳税问题无法解决。   5、农村防疫员报酬无法解决。   6、农业税及其附加税全部以土地为根据计征，凡人均耕地多的都是偏远地区，农民无二、三产业，地膺民贫，交的税反而多;城镇效区农民人均耕地少或者全部被征用了，以从事第   二、三产业为主，相对较富裕，他们的负担很轻甚至一分钱负担也没有了，连过去负担的三提五统费也不交了，这样穷人替富人纳了税，太不公平。   7、文件规定，计税以第二轮承包的耕地为依据。   可第二轮承包是在第一轮承包的基础上“动账不动地”，经过23年，耕地变化很大:城镇效区被大量征用的耕地有相当一部分未核减;大包干以后农民开垦了不少山脚河滩地没人账，形成了无地有税和有地无税的现象。   8、“两工”取消，村里修路、植树、小型水利维修和农田基本建设无法进行了。尤其是小型水利，是过去几十年流血流汗的劳动成果，如果不维修，毁于一旦，前功尽弃，更迫切的是小学危房的维修，过去备点料，用十几个义务工就能修好，今后，比如房子漏雨了，料买得起，工钱付不起，一切公益事业都举步维艰了。   三、完善农村税费改革试点方案的建议   2003年我国农村税费改革试点工作的总体要求是:总结经验，完善政策;全面推进，分类指导;巩固成果、防止负担反弹。农村税费改革是一个与时俱进的过程，不能指望一步到位或一墩而就，应尽量地简便易行，好操作，并不留漏洞，更要兼顾到能为其它配套改革措施开路，做到牵此一发而动全身。平安县的农村税费改革要结合当地情况，制定符合实际的减免费等政策。税改方案的制定必须考虑与原先的税费制度相衔接，避免大的震荡，防止同等耕种条件土地的农业税负担过分悬殊，促进农业税负担公平合理。同时要确保减免政策及时兑现到户，做到村村减负，户户受益，以调动农民的积极性。   1、继续加大政策宣传力度，耐心细致地做好干部群众的思想工作，消除部分群众的抵触情绪。   2、切实抓好各项政策和配套措施的落实，不出台新的收费项目，不提高原有的税收标准，把农民负担纳人法制化、规范化管理的轨道，切实做到“三个确保”:确保改革后农民负担明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村教育经费正常需要。这是衡量农村税费改革是否成功的重要标志，也是顺利推进试点工作、巩固改革成果的必然要求。   3、按照自愿、有偿原则向农民收费，并实行公示制度。加强收费管理，做好农村服务工作不准强制服务、强行收费，或只收费不服务。

目前不少乡镇特别是欠发达乡镇的财政状况不容乐观，种种历史和现实原因导致乡镇可支配收入锐减及债务沉重，农村各项事业发展极为困难，本文试分析这种状况及原因，并提出相应的对策。   一、乡镇的财政困境及原因   一是历史原因造成乡镇债台高筑。由于过去筹资办厂后倒闭亏损、义务教育投入、公益事业建设、基础设施建设、前任领导的作风问题（如吃喝乱支乱用）或决策不当、为完成各种达标升级任务、为完成税费改革前上级下达的税费任务（农民不肯缴，乡镇为农民垫付，称为“尾欠”）等，乡镇欠了不少群众合作基金会和银行的债务，欠了各种基础设施的工程款，且债务越来越重，像雨天驮稻草———越驮越重。如今，每个行政村欠债一般少则几十万，多则几百万、上千万。造成村级债务的原因很多，如村级基础设施建设、接待上级的开销等。再一个主要原因是村干部在村级集体经济薄弱的情况下，为了完成上级布置的“为民做好事”的任务，就以个人的名义去贷款，虽然约定由村集体还，但村集体实际无力偿还，只能对债务采取拖的办法。村里拖，债权人就找到乡镇政府，要求乡镇政府还，而乡镇也无能为力。致使不少离任村干部对乡镇政府也失去信任，甚至走上上访要债的路子，成为社会不稳定的因素。   二是分税制导致乡镇收入减少。自1994年国家实行分税制后，中央加大了财政集中度，主体税收上划中央，即大部分税收已归中央所有，地方政府的财政收入占整个国家财政收入的比重明显下降。在中央加大财政集中度的同时，地方省市县各级亦想方设法增加自己的财政集中度，办法是尽可能多地从基层财政抽取资金，将入库数量多、增收潜力大的税种全部或高比例地上收。于是，所谓“分税制”呈现越往下越“无税可分”的局面。每年乡镇财政分成，中央和地方拿大头；税收超额的部分，中央、省、市、县各级又要按比例拿走许多，乡镇所剩无几。收上去的钱，上面想返还就返还，不想返还就不返还。乡镇辛辛苦苦办个企业，税都给上面收走了，许多招的商、办的企业，干的都是吃亏的事。如搞经济建设，在土地上花的成本就相当高，很多乡镇负债就是建工业园区造成的，而老板一旦企业建成了，想着法子不缴或少缴税。正所谓：利润的全部是老板的，税收的大头是国家的，打工的收入是外地的，而土地、环境的损失是当地的，本地也没落什么好处。如，上缴100万国税，返还给乡镇的只有3－5万，而乡镇为这100万要在土地配套等方面投多少钱？！所以，一些乡镇领导说，好与不好，关键在留下多少。一些表面上较富裕的苏南乡镇也直喊，钱都给上面收走了，我们一根根肋骨都露出来了！   财力适度向上集中，中央适度宏观调控是必须的。因为上层有那么多人要供养，还要搞投资，搞国防等。问题是，财力向上集中的同时，公共设施建设（如，道路建设、环境整治、改水改厕等惠民工程）、公共服务、义务教育、养老保险（“新农保”）、新型农村合作医疗（“新农合”），还有行政管理等方面的责任和义务却逐级下放，经济社会发展的目标要求、责任考核也在不断硬化、强化。这些责任、任务和指标，要求乡镇投入大量的资金，很多是“上级请客，乡镇埋单”，还有很多是投在上级的“钓鱼工程”上，即投在“配套资金”上（这特别不利于欠发达乡镇的发展）；乡镇还要负担民兵训练、优抚、退伍军人安置、计划生育和各种类型的普查等方面的开支，还有招待费、小汽车费、书报费、电话费、招商引资费、信访稳定费、误餐补助费、杂支费等支出。加之近年来要求乡镇投入巨大财力发展工业集中区，致使乡镇财政越来越捉襟见肘。在乡镇财权不断下降的同时，刚性的事权却在不断增加，乡镇履行事权所需财力与其可用财力严重不相称，有限的资金存量与巨大的资金投入之间存在突出矛盾，正所谓的“财权一级一级往上收，事权一级一级往下放”，乡镇苦不堪言，“巧妇难为无米之炊”。对于目前财政拮据的乡镇来说，国民义务教育也是一项相当沉重的负担，这类乡镇财政收入的70％－80％都投到了教师工资的发放上。可见，近年来乡镇财政普遍吃紧，主要是由中央和省市加强财政集中度引起的，是不合理的财税体制造成的。   三是取消农业税造成乡镇财源枯竭。从2006年1月1日起，在全国范围内全面取消农业税。这一改革对不少仍未摆脱财政困境的农业型乡镇来说，尤如雪上加霜，这实际是自1994年中央实行分税制、将乡镇收入的大部分上划后，对乡镇财政的又一次伤筋动骨的动作！取消农业税后，虽然不再征收“三提五统”、“农业特产税”、“屠宰税”等，有效地堵住了“三乱”之源，减轻了农民的负担，减少或缓和了农村党群、干群矛盾，使乡镇及村组干部从过去向农民收税的矛盾焦点上解脱出来，能集中精力谋划农村经济社会的发展，但也使大多数以农业税为主、缺乏支柱财源、工商税收占财政收入比重很小的乡镇，在资金没有新的来源的情况下，财源更加萎缩、枯竭，即可支配收入较过去大大减少。取消农业税，连同向农民收费、集资、摊派的口子也扎住了，而乡镇支出经费的口径依旧，还是有那么多的人要供养，那么多的事要办，完成上级部置任务所需的资金投入也并没有减少，并且，除了负担正常的人员工资和办公经费外，还要负担工资上涨、病退及病故补助等，支出有增无减，这自然使乡镇在保工资、保运转方面面临更大的压力。   现在乡镇一级机构内各种各样的人员都有，有公务员性质的，有自收自支的，还有其他性质的。这些人员的工资除少数由县财政统一打卡发放外，其余人员的工资要靠乡镇通过争资（争取资金）和创收来解决，即使县财政打卡人员县里也只保证他们的基本工资，其补贴、奖金等其它福利待遇还得由乡镇解决。财政困难的乡镇经常拖欠干部、教师、离退休人员的工资，而且不能足额发还，更引起这部分人的不满；对农村特困户等弱势群体的救助等，也无力解决。但从来没有哪个上级过问这些事、帮助乡镇解决这些困难。   #p#分页标题#e# 国家的财政转移支付数额也相当有限，目前一般下拨每个行政村5－7万元左右，远远不能弥补农村税费改革对农业型乡镇所造成的财力缺口。这笔资金主要用在村干部工资、村办公经费和五保户供养上，已顾及不到乡村的社会公益事业建设，致使村里的公益事业日渐萎缩、设施严重老化。而按照“一事一议”筹资筹劳的政策规定或办法来解决农村公益事业的发展，由于标准低、筹资数额小，与实际需求相差甚远；并且“一事一议”具体操作难、落实更难，正所谓“事难议，议难成，成难办”。因而取消农业税以后，一些贫困地区的农业型乡村在兴办公益事业、改善农民的生产、生活条件方面更加困难，再难以为民办出几件像样的实事！在有的地方，转移支付最大的受益者只是市县，雁过拔毛，路损严重，到底下就成了“沧海一粟”了。有的到达农村后，使用率也极其低下，被挪作他用，甚至莫名流失，农民空担其名，得不到利益。   二、削弱乡镇财政的严重后果   实行财政分成大部分归上面所有、取消农业税等做法，实际将乡镇原有资金渠道截流了、堵塞了，乡镇收入大大减少，其中，预算内收入大幅度缩减、预算外收入几近枯竭、自筹资金难上加难，乡镇财政的这“三个缺口”已成为乡镇正常运作的桎梏，造成的严重后果除前所述外，还表现在：发展经济缺乏资金投入。在目前的财税体制下，相当多乡镇的财政只不过是吃饭财政、开门财政、还债财政，仅够用于干部职工工资、奖金的发放、维持日常的开支，严重的已日不敷出，连干部职工的工资都发不出，几近破产，真可谓“收入难增、支出难控、资金难筹、债务难消”，处于保运转就难以有发展资金、保发展就难以运转的两难境地，发展能力异常脆弱。不少乡镇只好把有限的财力按“一保开门，二保吃饭，三保建设”的办法来使用，有的连吃饭都不能保证，也就谈不上什么建设了。乡镇处在“手中无财力、办事无实力、说话无气力、承担风险无能力”的状况，对发展经济的投入力不从心。老债务不能按期偿还，新债务又不断产生。相当多的乡镇在财源被中央、省、市各级大量抽走，自身债务又沉重的情况下，为了维持运转和发展，不惜举借巨额债务，甚至借高利贷，且数额有增无减，致使财政收支矛盾进一步加剧。沉重的债务就像“恶瘤”一样依附在乡镇组织的肌体上，具体表现为：老债务得不到化解，新利息又不断堆积，部分又转为本金，产生新的债务，陷入恶性循环，成为影响乡镇财政正常运行的风险因素，制约着乡镇经济社会的持续发展。如果没有可行的解决良策，债务雪球将会越滚越大，后果难以预料！面对巨额债务，有的乡镇书记说，我们不仅是捉襟见肘，而是短袖子，小膀子全露在外头。也就是说，不合理的税费改革，使得原本负债就沉重的乡镇更加陷入财政困境，几乎失去了解脱的希望。   冲击和削弱了乡村党政两级组织的威信和执政地位。取消农业税所产生的深远影响，一定程度上也给农村工作造成了被动，已衍生出一些新问题。如，有的农民现在就嘲讽村干部：“现在农业税都不收了，还要你们这些人做什么？”农业税取消后，农民的“义务工”也随之取消，这在提高农民经济和政治地位的同时，也不可避免地导致农民权利意识的不断膨胀和义务意识的不断下降，农村基层组织的号召力减弱了，农民与农村基层组织的联系更加松散。有的农民为了个人眼前利益，无视当地发展的整体利益，在修路、修桥、征地、拆迁等问题上，或者向镇村组织提出过高的要求，或者设置障碍进行阻挠。同时，由于乡村组织手头无钱，又不能再向农民集资，农村中一些本应由乡村党政两级组织来出面组织实施、由农民共同分摊义务的事，现在这两级组织无法直接出面（出面就得出钱），只能通过民间组织来出面组织捐款和实施。长此下去，必然会导致一些民间组织说话越来越响，与乡村党政两级组织争夺说话权、执政权。可见，乡村基层财政孱弱，使基层组织陷入了“为民办事无能力，支部缺少凝聚力、群众缺乏向心力”的被动局面。加之，虽然取消了农业税，但农业生产资料的价格却不断上涨，农作物价格的上涨远远抵不上生产资料价格的上涨，使一些农民感觉也没得什么实惠，反而认为是政府变换着花样在骗他们，因此农民对取消农业税也并不怀有很大的感激之情。   村干部队伍难稳定，干群关系难融洽。由于乡镇财政无实力，“穷家”难当，加之工资报酬普遍偏低，后顾之忧难以妥善解决，村干部感到付出和获得反差过大，“政治上无奔头，经济上无想头，退职后无靠头”。村干部岗位对他们已失去吸引力，村干部“难选、难当、难留”已成为普遍现象，农村基层组织干部队伍不稳定。一些地方因村级债务问题经常引起农民上访，不仅影响社会稳定，还影响干群关系，主要矛盾集中在债权清收、债务偿还、债权关系、债务利益等敏感问题上，村干部与群众意见分歧较大，思想难统一，干群之间心不和、力不齐、气不顺。   导致一些乡镇机构服务质量下降。一些乡镇由于管理和窗口服务单位普遍存在经费不足的困难，工作中受经济利益驱使，就将罚没款作为任务列入预算安排，片面地为罚款而罚款，为收费而收费，导致管理和服务的性质异化，损害了党和政府在人民群众中的形象，破坏了党群关系。乡镇财政困难，还导致乡镇机构改革久拖不决。   乡镇机构改革必然要人员分流，而人员分流须有财力作保障，但贫困乡镇在目前财税体制下自我消化和分流人员的能力相当弱，提前离岗和退休人员的工资待遇将难以兑现，下岗分流人员的生活补助和补偿金将难以到位，因而根本负担不起乡镇机构改革所带来的成本支出。同时，由于财政困难，乡镇干部职工的养老保险体系也还没有真正建立。这都说明，乡镇机构改革的条件还不成熟。在前期全省农口系统改革中，苏北部分乡镇的下岗职工就因待遇未落实多次组织上访，影响了社会稳定。乡镇机构改革是大势所趋，不改，影响发展；但改革成本太高，没有财力作保证，又使改革的决策层举旗不定。目前，领导者一般都有“短期行为”，为官一任，但求无过，谁都不想给自己找麻烦，所以，面对财政困境，谁都不想动乡镇机构改革这个“烫手山芋”，致使乡镇机构改革至今迟迟未动。#p#分页标题#e#   三、应取的对策   首先，改革财税分成体制。目前的财税分成体制，是国家10多年前财力匮乏、国家建设急需大量资金的特殊时期建立的，而现在形势已发生了巨大的变化，经济实力大幅度提升，国力明显增强，但财税分成体制仍没有作相应变化。这一体制将乡镇的大部分收入划归上面所有，留给乡镇的只能维持生存、解决吃饭问题，不能解决乡镇的发展投入问题，更不能解决历年所欠的巨额债务。十多年来，这一体制导致乡镇村基层财权和事权严重不对称，乡镇村为了发展和应付上级的政绩工程，大量举债，这些债务实际已成为农村不稳定的主要根源，不改革这样的财税分成体制，就不可能根本解决农村的稳定问题。因此，应重新核对财税基数，建立规范的政府间分配体系，在制度上给乡镇一级较为充裕的财力，国税、地税分成要向基层、特别是乡镇倾斜，让利给乡镇，使乡镇有钱办事；同时，乡镇公益事业所发生的各类税费（特别是建设方面的有关税费）要给予减免。   其次，区分债务类型，分类处理。要在组织清查，核实债权、债务的基础上，认真分析乡村不良债务形成的过程和原因，区分不同类型，分类处理，采取“财务清理化债、化转债务降债、削减高息减债、清收债权还债、债权债务抵冲化债、盘活存量资产还债、发展经济化债、落实减负政策清债”等措施逐步化解债务。还可采取一些针对性的化解乡镇债务的办法：对城市信用社、农村基金会和财政周转金方面的债务，可运用综合手段，向有偿还能力的企业和个人清计；对教育“两基”达标形成的负债，可将“撤点并校”腾出的校舍等拍卖还债；对乡镇基础设施建设造成的负债，可通过土地增值后出让土地使用权的收益来还债，还可根据乡镇财力的增长幅度制定相应还款计划并列入乡镇预算，逐步解决；对政府担保企业的债务，可采取闲置资产兑现、依法解除担保、依法破产、拍卖和股份制改造等办法来减轻债务；对属于党员干部借款的，可将还款计划与借款人工资待遇挂起钩来等。   第三，出台扶持政策消化债务。为使乡镇尽快摆脱债务的拖累，上级机关应尽快出台有关化解乡镇债务的政策和配套措施。一要加大财政转移支付力度。上级要随着财力的增长，同比例地增加对乡镇转移支付的额度，确保农村基层组织正常运转，减轻乡镇村组织还债的压力。同时，完善村级转移支付拨付办法，确保能及时足额到位，严禁划转、扣压；还应增加专项转移支付，对一些由于历史原因、政策所造成的乡镇无力解决的困难以及改革带来的成本，上级财政应以专项转移支付的形式予以乡镇资金支持。二是实行停息挂帐政策。对欠金融或民间债务由本转利的，防止债务雪球越滚越大，可停息挂帐，阻止本息转贷；对拖欠的高息借款，实行调低利率、本息剥离、不计复利、利随本清、重新换据、分期偿还；对欠发村干部的工资一律不计利息等。三要加大对欠发达乡镇村发展经济的扶持力度。上级有关部门应在信息、资金、信贷、税收等方面给予一定的优惠，实施对口扶贫，采取以强带弱、以富帮穷的办法，帮助引进项目、资金和技术，创造发展条件，支持乡村经济发展壮大。   第四，严格控制管理，遏制新债务的产生。县乡政府和村级党政组织要树立“减债就是政绩”的观念，花大力气化旧债、控新债。一是农村基础设施建设要量力而行。本着有多少钱办多少事的原则来进行建设，不得通过大肆贷款、举债等方式来完成上级交办的“做好事”的任务及搞农村基本建设。同时，上级扶持的各类农业、水利等项目，要足额安排资金，不得留缺口，强行要求乡村提供配套资金，要尽量让乡村少投资或不投资。二是严控乡镇债务。为防范和化解乡镇债务风险，县级政府或相关部门可成立债务管理机构，对各乡镇的债务作全面的调查和统计，并对其新的举债行为加以规范和严格监控，遏制新债务的产生。三是乡镇要加强对村级财务的管理。继续实行“村财民审镇管”制度，规范村级财务管理。乡镇要督促村级全面推行财务预决算制度，合理安排村级支出，避免村级超前或举债建设非生产性项目，出现新的不良债务；建立健全民主理财小组，完善民主管理及村民议事规则，实行财务定期公开，把公开村级财务收支情况作为村务公开的一项重要内容；坚持实行村级举债报批制度，对未按程序报批举债的，做到谁举债谁偿还；健全村干部任期审计制度，对未按政策规定，盲目决策、靠举债营造政绩并造成经济损失的要追究其相关责任。四是明令禁止上级部门对行政村的各种摊派。不得对村级强行征订各种报刊书籍，不得要求村级支付学习、培训、会议费用，教育、计生、征兵、五保户供养等费用应从村级负担中剥离出来，改由县以上各级财政承担，取消要求乡村出资的各种达标创建活动。   第五，对不同类型乡镇，实施不同的乡镇财政管理办法。对经济发达、规模较大、经济增长后劲较强的乡镇，实行收支挂钩的一级财政管理办法；对经济欠发达、财政收入增长后劲不足的乡镇，可将其财政收入纳入县级财政预算，由县级财政核定支出，并加以保证。   第六，发展经济偿还债务。无论是乡镇债务还是村级债务，最根本的要靠发展经济来解决，只有经济发展了、强大了，才会有偿还债务的资金来源。

河南省南召县按照建立社会主义市场经济公共财政体制框架的要求,结合本县实际,抓住农村税费改革的有利时机,积极开展乡镇财政收支改革。他们通过实践创新,寻找到了一条乡镇财务管理和村级财务管理的新路子。全县16个乡镇普遍建立了会计服务中心,实行了“乡财统管、村账乡管”二管合一,合署办公的管理新模式,并取得了良好效果。

基本模式

“乡财统管、村账乡管”的基本模式就是以建立乡镇会计服务中心为载体,把乡镇行政事业单位财务的统管工作和行政村财务的村账乡管工作结合起来进行,实行二管合一,合署办公。即在管理中使用一套人马,一套设备,一个办公场所,一个管理方式,一套管理制度,集中为乡镇行政事业单位财务管理和村级财务管理提供服务。乡镇会计服务中心,隶属乡镇财政所,由1名主任,1名总会计、2─3名统管会计、1名资金会计组成。一般情况由财政所长兼任中心主任,预算会计兼任总会计,预算外会计和农税会计兼统管会计,财政所经费会计兼任资金会计,组成与财政所业务相联的工作队伍。

全县16个乡镇按统一要求配置设备和财务软件,统一采用电算化微机管理、微机记账、微机核算,每个乡镇一般由4─5台微机组成,统一在乡镇政府领导下,县财政局业务指导下开展工作。

基本做法

(一)实行四个统一

1.统一组织。县局统一对全县16个乡镇的“乡财统管、村账乡管”两管合一、合署办公工作进行组织,县里成立了领导小组,财政局成立了办公室,专门领导组织这一工作的开展。

摘要：在社会主义新农村建设过程中，落实和贯彻农业政策不仅能够规范农业生产行为，还能够规划农业发展方向，在农村经济发展中发挥至关重要的作用。为了充分发挥农业政策的作用和价值，文章结合农业政策对农村经济发展的作用进行分析，并针对性提出促进农业经济发展的具体措施，希望能够为相关人士提供参考和借鉴，为推动农业进一步发展奠定良好基础。

关键词：农业政策；农村；经济发展；作用

我国是农业生产大国，农业发展直接影响到我国社会经济发展，近年来，我国党中央以及政府部门，越来越重视社会主义新农村建设，并结合农业发展现状以及长远发展目标出台了一系列农业政策，有效规范了农业生产行为以及农业发展方向，为农业实现可持续发展这一目标奠定良好基础。当前，从落实和贯彻农业政策的实际情况可以看出，农业政策不仅能够合理分配农村资源、优化农业生产结构，指明农业发展方向，还能够全面提高农业经济效益，有利于促进社会稳定发展。由此可见，本文通过探究农业政策对农村经济发展的作用具有一定的现实意义。

一、农业政策的意义

进入21世纪以来，我国农业与其他行业相比在经济发展方面出现滞后现象，受到政府部门以及社会广泛关注，政府部门为了促进农业经济发展与其他产业发展相适应，结合农业发展现状以及长远发展目标，出台了一些列确保农业发挥基础作用的政策，其中包括：减免农业税政策、建设社会主义新农村政策、推动农业现代化建设政策以及城乡一体化建设政策等方面，为我国社会经济稳定发展提供保障。近年来，在农业政策的积极引导下，我国农村经济实现了稳定发展的状态，并且远远超过预期效果，为提高农业生产效率以及农民生活质量奠定良好基础。另外，农业政策的具体意义可以分为两个方面：第一，从狭义方面分析，农村政策主要目的是政府部门介入农业生产过程中，通过农产品边境保护、价格支持以及生产补贴，有效提高农业生产效率和经济效益。第二，从广义方面分析。农业政策主要作用是提高农业市场、保证粮食生产安全方面，通过促进农业经济发展带动社会经济发展。

二、农业政策对农村经济发展的作用

（一）优化农业经济结构。农村经济发展的基本要素包括生产者、土地以及资金。农业政策的出台则是结合农业生产要素中的资金投入以及土地利用率来促进农业经济稳定发展。具体可以体现在以下几个方面：第一，从农业土地利用率方面进行分析。自我国落实和贯彻农业税减免政策后，我国农业种植面积呈逐年上升趋势，不仅能够充分满足社会需求，还能够全面提高农业种植人员的工作积极性，有利于促进农业经济稳定发展。第二，从农业资金投入方面分析，自我国落实和贯彻农村现代化建设政策后，不仅政府部门加大了资金投入力度，农民也逐渐提高农业方面投入力度，有效促进农业向现代化生产结构发展，同时全面提高了农业生产的效率和质量。

作者：徐强 王耘 单位：南京航空航天大学经济学院 南京航空航天大学图书馆

一、对公共财政的理解

20世纪90年代初,中国的公共财政开始逐步形成并不断完善。1998年12月15日举行的中国财政工作会议上,李岚清强调中国要“积极创造条件,逐步建立公共财政基本框架”,并提出公共财政的四项原则:第一,把保证公共支出作为财政的主要任务,“该管的要管好,不该管的不要管”;第二,要依法促进公平分配,实行较大范围的转移支付;第三,充分运用预算、税收、国债等经济手段参与宏观经济调控;第四,要调节市场配置资源的偏差,体现国家的产业政策,同时对国有企业实行间接管理,做好国有资产管理工作。[1]然而,多年过去了,什么是真正的“公共财政”?“公共财政”到底应该做什么?似乎还没有一致的认识。

其实“财政”的概念是非常简单的,就是政府的收入和支出。西方著名财政学家马斯格雷夫明确提出了财政的三大职能,即资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。可以认为,财政是政府范畴的一个经济问题,财政的具体职能随着政府职能的变化而变化。在中国,由于政府还肩负着管理国有资产的职能,其财政的职能也应该与此相适应,很显然,中国的财政应该是向着公共财政的方向进行改革,“经济的市场化必然带来财政的公共化,中国的公共财政建设必须瞄准财政的公共化这个基本方向。这既是我们对于以往财政改革与发展历程的基本概括,也是我们对于中国公共财政建设实质意义的基本理解。”[2]但公共财政需要在过程中逐步形成。如果我们看不到公共财政需要在现有财政体制下逐步改革形成,就不可建立真正的公共财政,更谈不上建立农村公共产品财政投资机制。

根据公共财政理论,政府的主要经济职能之一是弥补市场缺陷,提供公共产品和相应的服务。这是公共财政的应有之意,也是政府职能转变后财政的应有之意。在市场竞争导致区域经济的巨大贫富差别的状况下,财政的作用就不应该仅仅是解决局部的发展问题,而应该面向全国范围,充分利用公权利,建立起规范的推动全国整体经济发展和协调区域差别的公共财政收入和支出机制。

二、农村公共产品的财政投资现状

按照分税制,农村公共产品投资显然是由地方政府负责。然而,中国农村目前的财政基本上不能算作是公共财政,基本没有能力进行农村公共产品投资,使得农村公共产品普遍存在短缺状况,而农村公共产品的缺乏是制约农村经济发展的主要瓶颈之一,亦是我们解决“三农”问题的一道障碍。尽管在公共产品的投资上,乡镇财政获得了一定程度的财政转移支付收入,但除了少量的按均等化公式计算的转移支付外,绝大部分财政资金的转移支付都是采用税收返还、增量返还、体制补助和结算补助等形式分配的。[3~4]总体来说,乡镇财政对农村公共产品的投资还处于自发和任意的状况,这在很大程度上制约了农村公共产品财政投资的增长。目前农村公共产品的财政投资存在以下3个主要问题:

一、农业政策对我国农村经济发展的影响

农业政策制订与的主体是执政党或政府，既包括中央和地方各级政府也包括各级政府的涉农机关。由于农业政策对于农村经济发展具有很强的导向作用，一直以来就受到党和政府的高度重视。新中国成立以来，随着农业政策的不断调整改革，我国的农村经济发生了翻天覆地的变化，单是近三十多年来在农业政策改革的带动下，我国农村经济发展就取得了喜人的成果，其中不同时期不同的农业政策发挥了不可或缺的作用，这些政策虽然基本上促进了农村经济发展，但是也存在一些问题。第一，以家庭联产承包为核心的土地政策改革(1978-1984)。这是我国农村经济发展历史上一件开天辟地的事情，通过这次农业政策的调整，我国农业和农村经济发展进入了一个新阶段。改革之后，虽然土地所有权归集体，但是统分结合的双层经营体制保证了农民的土地支配权和对剩余产品的受益权，从根本上解放了农民，使其积极性大大提高，也因此在很多时期内中国解决了全国的温饱问题，堪称一个世界壮举。第二，以农产品流通和乡镇企业发展为核心的农村政策改革(1985-1997)。经过前一阶段的政策调整，我国的农业生产有了大幅提高，但是由于市场体制不够灵活，农民从事农业生产的积极性收受到了一定影响，于是国家及时出台“购销同价”、“保量放价”等政策放开市场，促进农产品的流通，从而巩固加强了农业的基础地位。同时又出台产权改革、技术革新等政策加快乡镇企业改革，为整个农村经济发展注入新的活力。第三，以“粮食保护价”为代表的农产品价格支持制度(1998-2001)。到了20世纪90年代末，我国粮食价格波动相对较大，一定程度上挫伤了农民的种粮积极性，国家于是出台了“粮食保护价”的农业补贴政策。这是我国第一个保护粮食生产者利益的农业政策，其初衷是好的，而且在初期一定程度上坚定了农民种粮的信心，但是由于实施过程中诸多问题的出现，它并没有从根本上实现农民增产增收的双重效益。第四，农业税的减免(2002至今)。进入新世纪以来，我国工业化进程不断加速，同时对农业的依赖性也更趋强烈。为了强化对工业的支撑，更是为了解决多年来农民增收缓慢的问题，国家出台了一系列税费改革政策，其中以“取消农业税、反哺农业”、“两减免三补贴”为典型代表，同时从国家预算层面加大了对农村的财政支出。这些政策及时地解决了农民增收问题，也保证了工业化的继续推进，但是从长远来看，它并不能从根本上解决农民增收问题。第五，建设社会主义新农村背景下的农业政策改革（2006至今）。随着2006年《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》的出台，我国的农业政策由纯粹的农业增产、农民增收导向转变为农村社会全面发展的导向。这一阶段，国家除了深化农业增收和农民增收的政策改革外，还从教育、环境、医疗等多个方面出台政策促进农村经济的转型发展，虽然由于实施时间不长、效果不是多么显著，但是这无疑是一个好的开端。

二、农业政策影响我国农村经济发展的机制分析

通过以上分析可以看出，改革开放30多年来，我国的一系列农业政策有效促进了农村经济的发展，尽管有些政策并没有从根本上解决农村经济发展中的一些核心问题，但是大部分政策还是发挥了应有的作用。那么这些政策是如何发挥效应的呢？这就涉及到农业政策对农村经济的影响机制问题，概括起来主要有以下几点。第一，农业政策对农村经济的引导。首先，农业政策可以有效引导投资流向，比如农业税取消以后，中央财政成了农村公共投资的主要来源，这样大批资金就直接流向农村的道路交通设施建设、农村水利设施建设、灾害防治工程建设等；其次，农业政策可以有效引导农村经济产业结构的调整；另外，农业政策可以有效引导农村劳动力资源的配置。第二，农业政策对农村经济的调控。首先，农业政策可以调控农产品的供求关系，这既包括农产品的进出口政策，又包括国内供给政策；其次，农业政策可以调节价格，其中比较典型的就是政府的“农产品保护价”政策，我国粮食生产在1998年至2001年连续减产，很大程度上就在于粮食收购价格偏低，于是国家及时出台“粮食保护价”政策保证农民收益；另外，农业政策可以调节收入，比如我国2006年废除农业税以后，又先后出台了种粮直接补贴、农机购置补贴、良种补贴等政策，同时大兴水利建设，这些政策都直接或间接地提高了农民的收入。第三，农业政策对农村经济的激励。首先，农业政策从产权方面激励农村生产，比如家庭联产承包责任制明确了农民的主体地位，从而使农民很自觉地进行农业生产，而不再依靠以前的行政指令计划；其次，农业政策从需求方面激励农业生产，比如国家为了提高农民种粮的积极性，经常合理运用保护价政策，这样即使是粮价下跌到接近或低于生产成本时，政府会通过粮食专属系统买进，从而保证需求关系的平衡；另外，农业政策从创新方面激励农业生产，这包括技术的创新和制度的创新，比如我国在实施“发展现代农业”政策以来，就通过生产经营模式、农业科技运用的创新大力发展集约型农业和生态化农业。

三、如何利用农业政策促进农村经济的可持续发展

农业政策是农村经济发展的有力保障，而且是在特定机制下影响着农村经济的发展，这样以来，农村经济要实现可持续发展就必须从农业政策入手，尤其是从机制方面着手，寻求一套适合我国农村经济又快又好发展的政策体系，从而有效支持社会主义新农村建设，笔者认为应当注意以下几点。第一，积极发挥农业政策的引导作用。农业政策引导的根本在于通过提高要素投入效率，实现资源的合理配置，首先，加快深化当前农村土地流转制度改革，规范承包、租赁、转让、入股等土地流转形式，实现土地资源的合理有效集中，从而提高土地要素的利用率；其次，优化农业财政支出结构，通过具体的财务管理、财务监督等手段，使得农业财政支出增加的前提下，保证农村生产性支出、基本建设支出、农业科技开发等支出的效用最大化；另外，强化农村科普知识的教育工作，既要吸引青年学生回到农村创业，又要对现有的农业生产者进行有效培训，在实现农村劳动力有序转移的基础上，通过科技提高各个要素的利用率。第二，积极发挥农业政策的调控作用。农业政策调控的根本在于站在农村经济发展全局的高度，注重各个政策的整合统一，实现最大的政策合力，首先，通过户籍制度、工业反哺农业等政策的完善，打破城乡二元结构，构建和谐的城乡统筹发展机制；其次，通过对建筑工业用地和农业用地使用的调控、经济作物和粮食作物种植的调配、国家投入与社会投入的调配以及科技投入的调配，建立一种长效农业投入机制，促进农村经济的综合性发展；另外，通过现代信息技术的引入构建现代化的农产品流通体系，并结合传统的农产品营销模式，减少流通环节，实现农业生产成本最低化，构建一个高效低廉的农产品城乡流通网络。第三，积极发挥农业政策的激励作用。农业政策激励的根本在于保障农民没有后顾之忧的前提下，实现增产增收，首先，巩固强化农业补贴政策和农产品保护价政策，最好实现二者联动机制的构建，避免过大的浮动性，保证农民生产积极性的长效性；其次，建立完善的农业保险制度，从而降低农民因自然灾害等突发事件引起的损失，这样农民从事生产就少了后顾之忧；另外，强化农村金融体制改革，既要保证农民从事农业生产资金来源的广泛性，又要保证农民资金使用的规范性，从而激发农民扩大生产或增加投入的动力，尤其以更优惠的金融政策鼓励农民从事生态高附加值农业生产，使其在进行农业生产的同时，有助于自然生态的保护。

四、结语

一、乡镇财政存在的突出问题

（一）管理机制不健全

2006年，财政部下发了《进一步推进“乡财县管”工作的通知》，在全国范围内推进“乡财县管”工作。农业税取消后，失去农业税征收经费支撑的乡镇财政所，又不能获得上级财政的工作经费支持。乡镇财政没有足够经费来维持日常工作，存在挪用、挤占其他项目资金的隐患。实施“乡财县管”后，仍拥有财政资金的所有权和使用权的乡镇财政依然保留法律主体地位。在县级财政部门的管理和监督下，乡镇财政组织本级预算的执行，“乡财县管”的推进可以很大程度上健全乡镇财政的管理机制。然而，目前我国的实际情况却是绝大多数的县级以上财政部门没能按照新农村建设的实际需要，及时设置专门的管理机构对乡镇财政实施有效管理。这造成了乡镇财政多头指导的现状，乡镇财政管理机制漏洞百出，而当前缺乏统一性和规范性的管理体制，也使得乡镇财政主体和职能定位不清晰。乡镇财政管理机制的实际运行不能满足新农村建设和城乡一体化发展的要求。

（二）基础设施落后

目前我国乡镇财政所办公、居住用房大都建于20世纪70、80年代，其中相当一部分已年久失修不能正常使用。而农业税被取消后，原本按规定可以从农业税附加中获取的房修费也没有了着落。乡镇财政所的基础设施建设也没有得到上级财政的专项资金支持，造成了乡镇财政所严重落后的管理基础和基层建设。落后的乡镇财政基础设施，制约了在新形势下其职能作用的有效发挥，造成了其承担的职责任务与履职能力的不对称，不能承担其肩负的重要职责任务。

（三）机构队伍建设滞后

随着我国经济社会的飞速发展和国家不断加大“三农”支持力度，乡镇财政的作用在推进城乡一体化和新农村建设的过程中显得益发重要。然而，乡镇财政机构队伍的建设却严重滞后于农村发展新形势的要求。目前，我国乡镇财政机构设置不合理，未能根据业务量大小来合理配备具有专业素质、能胜任实际工作要求的乡镇财政人员，乡镇财政所的执行力有待提高。而且，乡镇财政人员的专业素质和工作能力还有待增强。以原农业税收为基础的人员知识陈旧老化，又没有经过财政政策和业务知识的正规培训，专业素质和工作能力都不能满足现代乡镇财政的工作要求。另外，长期以来乡镇财政的干部队伍建设工作一直处于被轻视的状态。不能及时补充新鲜血液的乡镇财政，其干部队伍建设工作严重滞后于农村新形势的发展。乡镇财政机构队伍建设的严重滞后，造成现有机构队伍的执行能力和工作效率不能承担其在城乡一体化和新农村建设中应担负的重要职责任务。