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摘要：随着国家大力推进生态文明建设，河湖生态补水行为日益增多，生态补水水价问题日渐受到关注。选取分析了部分生态补水实践案例，论述了生态补水水价制定的必要性，提出了生态补水价格制定原则和水价形成机制的思路，从水价管理规范的修改完善、峰谷水价、生态补水费用筹措等方面提出了相关建议。
关键词：生态补水；成本构成；水价制定
我国北方地区水资源短缺，出现河流断流、湖泊干涸、水土流失、地下水大面积超采等一系列严重的生态环境问题。生态补水作为生态系统修复的重要举措，通过工程措施向因最小生态需水量无法满足而受损的水生态脆弱地区补水，可以有效遏制生态系统结构的破坏与功能的丧失，逐渐恢复生态系统自我调节的基本功能。近年，部分地区生态补水实践取得了良好的生态效益，但是由于相关政策规范缺失，生态补水价格如何确定也没有明确的规定，造成生态补水供水单位难以收取合理的补偿费用，影响到生态补水的可持续性。为此，迫切需要厘清生态补水的性质，建立合理的生态补水价格形成机制。本文就生态补水水价形成机制进行初步探讨。
一、生态补水水价制定的必要性
1.国内生态补水的典型实践
近年我国开展了多个地区的生态补水（调水）实践，以下简要介绍万家寨引黄生态补水、南水北调中线干线工程生态补水、内蒙古引黄济岱（岱海补水）等典型实践情况。
（1）引黄生态补水为
从根本上解决山西省水资源严重缺乏问题，山西省1993年开始了万家寨引黄入晋工程建设。由于水价、需水结构变化等，工程运行后供水区用水量远低于预期和规划，形成了较大的闲置供水能力。2008年以来，为了更好地满足太原市和大同市生态环境需水，山西省黄河万家寨水务集团有限公司积极开展跨流域生态补水工作，分别通过南线向汾河、北线向桑干河及大同市文瀛湖实施了生态补水。引黄生态补水具体调度运行主要由黄河万家寨水务集团有限公司负责，截止到2018年9月，工程生态补水量共计11.56亿m3，约占总供水量的40%。
（2）南水北调中线干线工程生态补水
南水北调中线干线工程不但对保障华北受水区人民生产生活具有重要意义，同时通过置换地下水也发挥着重要的生态功能。在目前还有闲置供水能力下，为改善受水区生态环境，满足沿线群众美好生态环境的迫切需求，在水利部统一部署下，从2017年开始多次通过沿线退水闸群、多个受水区域闸泵站群联合调度，向河南、河北、天津部分地区开展生态补水，其中2017年、2018年连续两年，中线工程利用汛期洪水资源向受水区30条河流进行生态补水，累计补水11.6亿m3。2019年，中线干线工程更是为华北地区21条河湖补水达34.9亿m3。
（3）内蒙古引黄济岱（岱海生态补水）
岱海湖是内蒙古自治区三大内陆湖泊之一，是被国家列入规划保护的365个好湖泊之一。为有效改善岱海湖水面积不断萎缩、湖泊水质下降和湖泊生态环境恶化的趋势，促进岱海流域生态环境良性发展，保障区域生态环境安全和经济社会的可持续发展,内蒙古自治区2016年规划实施了引黄济岱生态补水工程，补水工程分近期、中期、远期三个阶段，2016年通过实施一期补水工程年增加补水量300万m3。
2.生态补水的效益分析
经过几年的生态补水实践，生态补水的生态效益初步显现，主要表现在促进地下水回升、恢复天然河道、美化人居环境、修复河湖水系生态系统等方面。
（1）补水区地下水水位回升
生态补水对受水区最直接的效果就是地下水得到补充，地下水水位回升，特别是补水河道沿线和补水湖泊周边区域地下水水位回升明显。山西汾河太原城区段得益于持续的生态补水，地下水水位不断上升，如晋祠难老泉断流后水位距地面最深曾达24m左右，目前已回升至距地面3m左右。根据河北省水文局对南水北调中线干线工程生态补水实施后河道沿线地下水水位初步监测结果，与生态补水前的2017年10月对比，河北省9条生态补水河道沿线5km范围内，浅层地下水埋深平均上升了0.49m。
（2）减少了断流时长，恢复了部分天然河道
河流有水才能称其为河流，才能提供最基本的河流生态功能。河北省近两年利用南水北调中线工程对境内滏阳河、七里河、沙河、瀑河、李阳河、滹沱河等12条河流实施生态补水，使部分干涸裸露的河床恢复了水面，初步统计共约600km河道恢复过流，河流重现生机。
（3）美化了人居环境，提升了群众生活质量
2008年以来，配合汾河太原城区段治理美化工程，山西省利用万家寨引黄工程向汾河每年补充生态水量1亿～1.5亿m3，经过治理和生态补水后的汾河太原城区段，汾河两岸建成了生态公园，供市民休闲、娱乐、晨练、健身，大大改善了太原古城的生态环境和人居环境，夏季汾河两侧气温也比其他地区低2～3℃，形成了优良的局地小气候。
（4）河湖水系生态系统得到修
复岱海湖面面积2016年前年均缩减3.9km2，年均水位下降0.61m。2016年实施岱海引黄生态补水以来，湖面面积缩减和水位下降速度不断变缓，到2018年双双停止下降，实现了反向上升。生态补水使岱海湖生态系统得到了一定修复，在岱海生活的鸟类由原来的68种增加到现在的91种，野兔、狍子、野鸡、狼等野生动物明显增多。
3.建立制定生态补水水价机制的必要性
2004年1月1日起施行的《水利工程供水价格管理办法》规定：水利工程供水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则制定，并根据供水成本、费用及市场供求的变化情况适时调整。但对生态用水的成本构成、水价制定却没有明确的规定和标准，鉴于生态用水明显的公益性，如果将其划归其他用水中核算水价显然又失公允。因此，在目前多个生态补水案例中，要么生态供水价格和费用补偿悬而未决，要么作为权宜之计由政府指定一个价格，这成为生态补水能否长效运行的重要制约因素。南水北调中线干线工程生态补水2019年前没有规定生态补水价格，甚至生态补水量的认定和计量亦无明确的规定，运行管理单位实际上承担了所有的成本和费用。在此背景下，2019年4月，国家发改委《国家发展改革委员会关于南水北调中线一期主体工程供水价格有关问题的通知》（发改价格〔2019〕634号），规定了南水北调中线生态补水水价制定的基本原则：由供需双方参照现行供水价格政策协商确定。经协商，向河北生态补水水价是0.21元/m3、河南是0.13元/m3。另据了解，目前引黄向汾河段的生态补水水价是政府指定的1.98元/m3。上述生态水价距实际的成本均有较大的差距。生态补水作为一项公益性事业，输水工程管理单位难以长期承担生态补水公益性的亏损，因此迫切需要研究解决生态补水价格和费用补偿机制，适应未来常态化的生态补水长效管理需要。
二、水利工程水价形成机制与生态补水定价原则
按照2004年1月1日起施行的《水利工程供水价格管理办法》相关规定，生态补水价格也应充分考虑其公益性和特殊性特点，确定其定价原则。
1.水利工程水价的形成机制
（1）水利工程水价的成本费用
构成水利工程供水实行分类定价，水利工程供水价格按供水对象分为农业用水价格和非农业用水价格。农业用水是指由水利工程直接供应的粮食作物、经济作物用水和水产养殖用水；非农业用水是指由水利工程直接供应的工业、自来水厂、水力发电和其他用水。水利工程的资产和成本、费用，应在供水、发电、防洪等各项用途中合理分摊、分类补偿。供水成本及费用包括原材料、动力、人力等的消耗、工程维护费、固定资产折旧及管理费用、销售费用、财务费用、附加在供水价格上的各种收费、水资源费等期间费用。
（2）水利工程水价的价格
构成农业用水价格按补偿供水生产成本、费用原则核定，不计利润和税金。非农业用水价格在补偿供水生产成本、费用和依法计税基础上按供水净资产计提利润，利润率按国内商业银行长期贷款利率加2～3个百分点确定，税金包括增值税和企业所得税。
（3）水利工程水价的制定
水行政主管部门商价格主管部门对供水成本调查，根据《中华人民共和国价格法》和《政府价格决策听证办法》规定，由政府价格主管部门组织社会有关方面，对水利工程供水价格履行受理申请、调查、论证、听证、审核、批准、公告等管理程序确定具体的供水价格，部分农民或农民用水合作组织所建设的工程农业用水价格可通过协商解决。
2.生态补水的公益性与特殊性
生态补水主要作用是补充河流水域的生态需水量，改善相应水域或补水区的水生态环境，在经济学上通常被认为是一种典型的“公共物品”或“公共需求”，体现的主要是社会效益和生态效益，具有经济收益外溢性、非排他性和非竞争性特征。由于收益主体分布广泛而分散，既难以确定具体的受益对象，也难以准确甄选收费对象，难以依靠市场力量配置其资源。必须充分认识到生态补水的公共物品特性，根据其纯公益性的属性，采取有别于普通水利工程供水水价的办法，制定相应的生态补水水价。目前大部分生态补水都是借助原有经营性供水工程实施的，而且生态补水利用的是原输水工程的闲置输水能力，在输水时段的优先级靠后，保障程度也最低，在制定生态补水价格时必须考虑这些特殊因素。
3.生态补水的定价原则
生态补水定价要充分考虑其公益性，遵循非盈利、税费优惠和覆盖直接成本原则，既要体现公益性，又要满足供水单位良性运行需要。
（1）非盈利
生态补水体现的是补水区的公共利益，生态补水应是一种公共产品，难以界定具有明确经济收益的收费对象，最终由政府的公共财政支付水费，因此生态补水价格应体现非盈利的公共产品的基本体征，不计入利润。
（2）税费优惠
目前《水利工程供水价格管理办法》水价构成中包含了多种费用以及税金，但水资源费、各种水价附加费用本身也是出于公益性目的收费项目，在核算生态补水成本费用时不应将同为公益性的费用计入，同样供水的税金也是政府财政收入的一部分，同样不应计入生态补水价格中。
（3）覆盖直接成本费用
生态补水的具体工程输配水管理单位也有相应的运行成本，作为财务独立核算企业，生态补水价格必须覆盖这些直接成本费用，保障供水单位良性运行，才能确保工程输水管理单位财务平衡和供水积极性，也才能使生态补水可持续。
三、生态补水的水价形成机制
结合生态补水的公益性特征，提出合理的生态补水供水成本和费用构成，进行合理的成本费用分摊，按照价格管理程序，确定生态补水价格。
1.合理确定生态补水的供水成本费用构成
要充分考虑生态补水定价的几项原则，在确定生态补水供水成本构成项时，建议只考虑直接供水成本：不包括工程折旧，其具体构成包括生态补水分摊的原材料、动力、人力等的消耗以及工程维护成本分摊和生态补水专项工程管理维护成本；在确定生态补水费用构成项时，建议只考虑分摊的管理费用、财务费用以及生态补水专项费用，销售费用、水资源费以及其他附加费用可不予考虑。
2.成本费用分摊
水利工程供水成本费用核算是核定水价的基础，根据生态补水的成本费用构成，在核算水利工程生态补水供水成本费用时，应按照不高于生态补水与正常经营性供水量比例或其他约定的办法分摊，生态补水专项成本费用单独核算，将生态补水公益性支出与经营性供水支出合理划分、分别核算。
3.生态补水价格确定
生态补水价格核算的基础是生态补水分摊的成本费用，不计入利润和税金。对于跨区域调水生态补水，生态补水地区价格主管部门、水行政主管部门会同调水工程管理单位以及上级主管单位，对供水成本进行调查，确定成本费用构成项。生态补水区政府价格主管部门组织社会有关方面，充分考虑工程输配水成本费用和政府财政支付能力等对水利工程生态补水价格履行受理申请、调查、论证、听证、审核、批准、公告等程序，确定具体的生态补水供水价格。
四、相关建议
1.完善相关的管理办法
大部分生态补水工程往往依托于原有生产经营性输水工程的基础，利用原工程闲置的输水能力在汛期或工程正常供水较少时期，进行生态补水，其补水调度优先权要劣后于正常供水，属于原有的沉没资本增值行为，其成本费用分摊应不同于正常的水利工程供水成本核算规定。但目前《水利工程供水价格管理办法》没有生态补水的成本与原供水间的成本费用分摊原则和规定，缺乏生态补水的成本费用构成说明，也没有生态补水定价的明确规定。因此要修改完善《水利工程供水价格管理办法》，明确生态补水成本费用构成、成本费用核算标准、水价制定程序与定价方法，使生态补水价格制定有规可循。
2.要多方考虑筹措生态水费
生态补水的公益性特性决定了难以向具体的受益者收取费用，生态补水费用应按照“谁受益，谁负担”原则，主要由受益地区地方政府承担，政府应在年度财政预算中列支相关科目，部分财政困难地区可以申请中央财政给予适当补助。另外也可探索生态补水收益行业收费制度，对因生态补水受益的行业取一定的生态补水费用，例如由于生态补水优化了水环境，从而提升了周围的房产居住品质而形成了房地产的溢价，可对开发商收取一定的生态补水费用。
3.优化生态补水调度，探索峰谷季节水价
开展源水优化调度研究，在确保源水水库安全前提下，对水库汛限水位动态控制等问题进行深入研究，结合输水工程的正常经营性供水需求，进一步完善供水调度规程，为生态补水提供更大的水资源利用空间。开展生态补水地区的生态需水研究，确定最小生态需水量或适宜的生态需水量指标，从而科学合理地确定调水时间和调水量。探索生态补水峰谷季节水价，在输水工程闲置输水能力较大情况下，充分利用其输水能力，加大生态补水流量，实行较低的水价，在经营性供水需求较大情况下，优先保障生产生活供水，减少生态补水量，这时实行较高的价格。
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作者:高玉屏 杨柠 单位:水利部宣传教育中心 水利部发展研究中心
