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[摘要]在社会化生态环境监测力量逐步进入生态环境监测主战场的形势下，生态环境部门所属生态环境监测机构对社会化生态环境监测服务的质量监管是全面保障生态环境监测数据质量的重要支撑。在基层生态环境监测社会化服务质量监管的过程中，委托方和受托方都存在一些问题。结合监管实践提出相关建议，旨在推动各级生态环境监测机构共同健康有序发展。
[关键词]生态环境监测；基层；社会化服务；质量监管
在生态环境保护领域日益扩大、生态环境监测任务快速增长以及生态环境管理要求不断提高的新形势下，我国生态环境监测业务已逐渐由生态环境部门所属生态环境监测机构(以下简称“系统内机构”)为主开展监测活动的单一模式向鼓励推进社会化生态环境监测机构(以下简称“社会化机构”)共同参与的模式转变。近年来，生态环境管理部门陆续出台了《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》(环发[2015]20号)[1]、《关于印发<“十三五”环境监测质量管理工作方案>的通知》(环办监测[2016]104号)[2]等一系列管理文件，有序引导社会化环境监测力量进入生态环境监测的主战场。社会化机构蓬勃发展，已成为生态环境监测领域的重要力量。通过购买服务、整合资源、激发活力，最终形成系统内机构和社会化机构共同发展的格局。笔者结合基层生态环境监测工作中对社会化机构质量管理的实践经验，探讨分析了社会化监测服务质量监管中存在的问题，并提出相关建议，以期保证生态环境监测数据的准确性和权威性，提升生态环境监测工作的科学性和规范化，促进各级生态环境监测机构共同健康有序发展。
1生态环境监测社会化服务质量监管的必要性
生态环境监测是有效开展生态环境保护工作的基础。各级监测任务日益加重。以基层监测为例，不仅包含辖区内部分生态环境质量监测及各级监督性监测，还有环境执法与督查、“接诉即办”、污染物减排、应急等各类任务。而系统内机构监测力量相对有限。监测能力与监测需求的不平衡，加重了监测体系运转负荷。这种情况下，将部分监测任务委托给社会化机构承担，确实可以有效化解系统内机构的任务压力。将监测任务通过购买服务的方式委托给社会化机构，并不意味着系统内机构可以做“甩手掌柜”。数据质量是生态环境监测工作的“生命线”。国家市场监督管理总局和生态环境部联合发布的《检验检测机构资质认定生态环境监测机构评审补充要求》(国市监检测[2018]245号)[3]第十五条明确要求：生态环境监测机构应对分包方监测质量进行监督或验证。因此，系统内机构不仅要做好自身的生态环境监测质量管理工作，更要做好所委托的社会化机构的质量监督工作，确保出具的全部监测数据“真、准、全”。
2基层生态环境监测社会化服务质量监管的实施
2.1事前把关
2.1.1控制准入
鉴于生态环境监测社会化发展的形势所需，各地生态环境部门都高度关注生态环境监测社会化事宜，积极推进生态环境监测社会化的发展。各地方陆续出台关于社会化机构管理的指导意见或管理办法等。以北京市为例，原北京市环境保护局于2009年发布实施了《北京市社会化环境监测机构能力认定管理办法(试行)》(京环发[2009]288号)，为自愿申请的社会化机构开展能力认定工作。每年的能力认定结果在政务网站公布，便于基层生态环境部门或购买环境监测服务的企业对社会化机构进行比较和选择[4]。在依法取得资质认定的基础上，能力认定强化了社会化机构在合规管理、体系运行、监测业绩等方面的技术审核，提高了进入市场的门槛，在一定程度上减轻了基层生态环境部门对社会化机构服务监管的压力。
2.1.2购买服务
公开招标是政府采购的主要方式之一。在招标过程中，优先选择已纳入能力认定范围、业内口碑良好、服务质量较高的机构；要求投标方在标书中明确满足监测任务要求的资质认定能力、人员、设备设施、检测方法、质控计划和措施、结果报告形式、有无分包等内容。通过多方比选最终择优确定服务方，签订服务合同，履行双方(委托方和受托方)责任。在政采过程中，既要做好事前把关，又要筑牢廉政防线，从源头为保证数据质量打好基础。
2.2事中监督
生态环境监测工作技术性强，涉及领域广泛且实施环节复杂。在基层委托监测工作全面开展的过程中，委托方依据具体的委托内容制定对社会化机构的质量监督计划，结合自身人员配置等监督能力依照时间节点开展监督。监督内容方面：(1)对样品采集、现场测试和实验室样品分析等重点环节进行现场监督。(2)通过发放质控样品或实验室间比对等形式对实验室监测水平进行考核。(3)通过查阅报告及原始记录的方式对方法选用、实验过程、质保质控、数据处理、校核审核等进行溯源。(4)依据各级质量管理体系文件对质量体系持续改进等方面进行复核。(5)通过现场走访考察对实验场所、环境条件、设备设施等硬件水平进行核实确认。委托方监督人员在实施监督监管的过程中，以拍摄照片或视频、填写质量监督检查表、制作考核结果统计表或编制质量监督报告等方式完成留痕记录，将发现的问题及时通知反馈给受托方。监督方式方面：除了委托方定期或不定期开展的监督监管以外，在其他方式上也进行了有益探索。比如，近两年在上级业务指导部门的支持下，各基层系统内机构之间针对特定的监测任务对委托的社会化机构开展了交叉检查，既提高了监督监管的公开透明，又促进了技术交流。受托方按照制定的监测方案及质控计划开展监测；针对委托方在监督过程中发现的问题及时整改，并对监测数据是否受到影响做出客观评估；对任务推进情况、质量管理情况等做出阶段性总结。总体来看，委托方和受托方各自履职尽责、相互配合，能够有效保证监测结果的科学规范。
2.3事后评估
委托方在委托周期结束后对受托方服务做出综合评估。评估指标包括质量监督结果评价、监管发现问题的整改成效、质量保证的落实情况、监测结果报送的及时性、对被监测单位的服务满意度调查等多方面因素。客观真实的综合评估，既是资金支付的依据，又是建立优质服务方储备库的支撑。在实际监测过程中对曾经提供服务的社会化机构做出动态评价，有利于建立良性循环、保证数据及服务质量。
3生态环境监测社会化服务质量监管的问题及建议
3.1存在的问题
3.1.1委托方
基层系统内机构需要委托的监测任务一部分是具备监测能力但任务量较大，超出了自身能力运转的任务；另一部分是自身不具备监测能力而无法开展的任务。人力资源短缺的困境不仅是系统内机构自身能力提高的瓶颈，更是推进社会化机构监督监管的障碍。为了完成监管工作，质量管理人员一方面要尽量协调安排好内部监测任务和外部监管任务的时间，另一方面还要在完成本职监测工作之外，学习不具备能力的项目，包括方法标准的重点检测步骤、关键环节、质控要求及注意事项等。尽管如此，因缺乏实际操作经验，在监督过程中仍较难发现深层次问题。总体来看，委托方现有的人力资源难以满足现阶段对社会化机构质量监管工作的要求。
3.1.2受托方
在质量监管的过程中发现各社会化机构的能力水平还是有较大差别的。有些机构已发展成为业内领先，能够参与标准制修订或国家级监测任务；还有些机构水平相对较低或刚刚起步。发现部分社会化机构存在以下主要问题。(1)人员流动性较高，以北京市社会化机构为例，近年来总体保持约50%的流动率[4]，给机构自身能力保持、规范运行等方面带来较大困扰，也给委托方的监管增加了难度。(2)检测原始记录存在关键信息不完整、不规范的情况，说明对方法标准的要求没有真正理解。尤其是近年来生态环境部陆续发布多项新的监测方法，只有学懂弄通全面掌握才能做到贯彻到位。(3)执行质量保证和质量控制要求打折扣，比如忽视现场采样要求的现场平行、全程序空白等质控措施，说明质量意识仍有欠缺。(4)仪器设备档案管理规范性仍有不足，比如对检定/校准结果的确认表面化、不到位等。总体来看，社会化机构在开展监测活动的过程中还有很多需要改进、扶持、指导的地方。
3.2建议
3.2.1明确定位，提升人员综合水平
深入推进生态环境监测服务社会化是国家构建生态环境监测“大格局”的重要内容之一。系统内监测机构要明确定位，既不是自身的职能被削弱了[5]，又不是可以甩掉包袱了；相反，系统内监测人员肩上的担子更重了，工作范围更广了。不仅要承担具体监测工作者的角色，更要承担监测工作的组织者与监管者的角色。社会化监测机构也要顺势而为，在逐渐形成的良好市场氛围下，积极推动行业自律，提高监测服务效能。只有明确了双方的定位和职责，才能共同促进生态环境监测事业有序健康发展。生态环境监测工作的技术性和专业性很强。从业人员的技术水平直接决定了监测工作水平的高低。就系统内机构人员而言，随着角色的多元化，既要不断自我加压、拓展业务知识领域，又要换位思考、提高质量监管意识和水平。就社会化机构人员而言，既要注重具体监测规范、标准方法的学习和实际操作流程要点的掌握，提升监测人员的业务水平；又要加强监测领域法律法规、规章制度及质量管理体系知识的学习贯彻，强化监测人员的守法意识、质量意识和责任意识。
3.2.2区域融合，提升业务规范化水平
建议借鉴国家监测质量管理分级质控体系思路[2]，依托区域内能力强、水平高的省(市)级生态环境监测机构作为技术指导机构，提升基层系统内机构质量监管工作和社会化机构监测工作的规范化水平。管理层面：充分发挥技术指导机构的优势，可采用统一培训的方式对区域内各监测机构开展业务指导。加强对检验检测机构资质认定等相关内容的学习，有助于各机构对质量管理体系有效运行的正确把握；加强对监测规范及方法标准的学习，有助于各机构对监测过程具体要求的准确理解。技术层面：针对监管工作，可根据不同监测方法设计具体的质量监督表，将样品采集、实验室分析等监测过程中易忽视、易出错的关键点列出，供质量监管人员参考使用，既能弥补监管人员能力不足的短板，又能在区域内统一监管要求。针对监测工作，可为具体监测方法设计统一规范的原始记录表[6]，尤其是新发布新变更的方法，供监测人员参考使用，可以有效避免关键信息不完整、不规范的问题，减少试错成本，保证数据质量。
3.2.3借助平台，提升管理信息化水平
建议借鉴先进地区的经验做法[7]，依托信息技术建立综合监管系统平台，从三方面提高监管效能。一是市场监督管理部门和生态环境主管部门的联合监管。以资质认定、能力认定、飞行检查、质量监督等方式对社会化机构开展以管理体系、人员、场所环境、设备设施等管理层面为主的质量监管。二是基层系统内监测机构以现场监督、质控考核、报告及原始记录抽查等方式对购买服务的社会化机构开展以具体监测项目、监测过程等技术层面为主的质量监管。两条监管路线相辅相成，强化部门联动。对于存在生态环境监测数据弄虚作假行为及超范围开展监测等违法违规行为严惩不贷。监管结果信息共享。借助联合监管，既能降低监管成本，又能化解基层监管压力。三是社会化机构的自我规范化管理。通过积极参加培训、规范持证上岗考核、严控内部质量管理、主动参与能力验证等外部质控活动，促进社会化机构自觉守法、规范自身监测行为。监管系统平台可实现全过程管理留痕记录[8]，有助于对社会化机构的长效化、常态化、精准化的监督管理。
4结论
现阶段，生态环境监测社会化已成为基层监测力量的有力补充。在对社会化监测服务的监管过程中，发现系统内机构和社会化机构都存在一些需要解决的问题。只有不断探索科学合理的质量管理方法，才能全面有效保障生态环境监测数据质量。在提升人员综合水平的基础上，充分发挥区域分级质控管理的优势，运用信息化科技支撑，建立畅通、高效、科学的监管机制，达到既提升系统内监测部门的能力水平，又促进生态环境监测社会化健康有序发展的新局面。
作者：尚文健 单位：北京市通州区生态环境监测中心
