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摘要：基于“共营制”不断优化农业财政补贴政策，能够有效保障我国农业的可持续发展。当前，“共营制”视角下的农业财政补贴政策优化工作面临着补贴结构亟待优化、人才引进培育补贴政策不完善、职业经理人补贴政策不完善以及农业科技创新补贴政策不完善等一系列困境，因此，各地方政府需要优化补贴结构，完善人才引进培育、农业科技创新等补贴政策，进而推动我国农业健康发展。
关键词：“共营制”；农业财政；补贴政策；补贴结构
为了有效遏制耕地面积的减少，充分保障粮食供给安全，我国政府制定了农业财政补贴政策。但就目前来，现有农业财政补贴政策的激励效果已然不足，难以促进农民显著增收，抑制了农民的种植积极性。而四川崇州农业“共营制”的推广，使得当地农业发展成果显著，取得良好的社会、经济效益，值得我国各地区学习借鉴。同时，“共营制”的实施需要依赖各地方政府的财政补贴支持。因此，探究“共营制”视角下的农业财政补贴政策优化路径，对于促进我国农业可持续发展具有重要的现实意义。
一、“共营制”的实践价值
“共营制”的核心在于以家庭承包为基础，以农户为核心主体，由农业职业经理人、土地股份合作社、社会化服务组织等主体共同经营。“共营制”的重点在于农民群众凭借土地承包经营权，共同建立土地股份合作社；聘用职业经理人，负责生产经营管理；构建适合规模化种植的服务体系，建立农业服务平台。随着合作社、职业经理人以及服务体系的日趋完善，“共营制”农业生产经营模式便逐渐形成。农业生产经营体系的创新重心在于经营方式的创新。我国幅员辽阔，地区间差异性显著，这便导致我国不同地区势必需要采取不同的农业经营方式。针对四川崇州市提出的“共营制”，其实践价值在于：1.实施“共营制”要求建设合作社，这既有助于以较低成本实现土地规模化生产经营，也能够防止小型农户被边缘化，同时能够深化农户之间的沟通合作，加强对农户的带动力；2.“共营制”适应粮食生产特点，能够有效抑制工商资本进入农业引发的“非农化”“非粮化”倾向，确保粮食生产始终践行现代化道路；3.实施“共营制”，能够在现有制度框架下加强农业竞争力，实现农业发展的良性循环。因此，可以认为“共营制”有效落实了集体所有权、保障了农户承包权、盘活了土地经营权、提高了农业生产力，形成了“集体所有、家庭承包、多元经营”的农业生产经营体系，在我国范围内具有较高的适用性，对于突破我国农业生产经营困境、实现我国农业可持续发展具有重要的现实意义。
二、“共营制”视角下的农业财政补贴政策优化困境
（一）补贴结构亟待优化
第一，部分地方政府未能以促进适度规模化为导向优化补贴结构，导致部分“共营制”土地股份合作社由于期望得到大量补贴而盲目扩大规模，制约了“共营制”土地股份合作社的有序运营。第二，部分地方政府未能以促进经济作物种植为导向优化财政补贴结构，导致“共营制”土地股份合作社未能重视种植蔬菜、瓜果、花卉等经济作物，使得农民群众增收缓慢。第三，部分地方政府未能以提升农产品质量为导向优化财政补贴结构，难以引导“共营制”土地股份合作社重视农产品质量。
（二）人才引进培育补贴政策不完善
第一，对于服务“共营制”土地股份合作社的大学生，部分地方政府未能给予一定的财政补贴；对于引进大学生的“共营制”土地股份合作社，部分地方政府也未能给予一定的财政补贴，难以激发大学生的入职热情与“共营制”土地股份合作社的人才引进热情。第二，部分地方政府未能向“共营制”土地股份合作社参与主体的子女提供学费补贴，难以引导其报考农业院校，无法有效开拓地方人才资源。第三，部分地方政府未能对于“共营制”土地股份合作社参与主体提供参训补贴，难以调动其参训热情。
（三）职业经理人补贴政策不完善
第一，薪酬援助补贴政策亟待完善。部分地方政府未能对长期服务“共营制”土地股份合作社的农业职业经理人提供财政补贴。第二，养老保险补贴政策亟待完善。部分地方政府尚未针对农业职业经理人制定完善的养老保险补贴政策，难以有效吸引农业职业经理人入职“共营制”土地股份合作社。第三，绩效奖励补贴政策亟待完善。部分地方政府未能针对实现亩产增长、积极优化生产活动、实现无化肥种植的农业职业经理人提供一定财政补贴，难以激发其工作热情。
（四）农业科技创新补贴政策不完善
第一，农业科技创新投入力度不足。目前，我国部分地方政府对于农业科技创新的财政补贴额度还较低，难以有效激励“共营制”土地股份合作社开展农业科技创新活动，导致地区农业特色优势产业发展缓慢。第二，科技创新成果转化缓慢。我国部分地方政府未能划拨专门财政补贴资金实现高校、科研院与“共营制”土地股份合作社的对接，难以促进农业科技创新成果的加快转化。
三、“共营制”视角下的农业财政补贴政策优化路径
可持续发展是我国现代农业发展的必然要求，“共营制”的提出为我国实现现代农业可持续发展提供了重要的指导依据。对此，我国各地方政府还需基于“共营制”视角出发优化农业财政补贴政策，这便要求各地方政府优化补贴结构、完善人才引进培育补贴政策、完善职业经理人补贴政策、完善农业科技创新补贴政策。
（一）优化补贴结构
财政补贴结构不尽合理，已然成为制约“共营制”土地股份合作社发展的重要因素。对此，各地方政府还需以促进适度规模化、促进经济作物种植、提升农产品质量为导向，不断优化优化补贴结构。第一，以促进适度规模化为导向优化补贴结构。2018年5月，农业农村部、财政部的《关于做好2018年农业生产发展等项目实施工作的通知》明确指出要支持粮食适度规模经营。规模化经营能够实现生产要素的集约化，从而促进生产效率的提升、农民经济收入的提升；能够有效节约生产成本，进而降低农民的资金投入；能够解放一部分劳动力，为第二、第三产业输出更多劳动力；能够促进农民专业水平与素养的提升。因此，促进规模经化营无疑是我国农业现代化转型的重要途径，但如果过度规模化，却会导致出现大量失地农民，严重影响社会稳定，故而各地方政府还需以促进适度规模化经营为导向优化补贴结构，避免“共营制”土地股份合作社由于期望得到大量补贴而扩大规模。对此，各地方政府可以适度降低规模化生产的财政补贴标准，减少部分依据种植面积支付的财政补贴项目，保障“共营制”土地股份合作社的有序运营，进而推动我国农业的可持续发展。第二，以促进经济作物种植为导向优化财政补贴结构。蔬菜、瓜果、花卉等经济作物的经济价值较高，在确保国家粮食安全的基础上，促进经济作物种植，能够促进农民群众切实增收，有助于促进农业现代化、可持续发展。因此，对于种经济价值高、技术要求高的经济作物，各地方政府可以考虑支付一定的财政补贴，同时以优惠价格提供配套保险服务，最大限度地降低“共营制”土地股份合作社的生产经营风险，不断提高生产经营者的技术水平，促进农民收入的显著增长，确保合作社的高效运作，进而推动我国农业的可持续发展。第三，以提升农产品质量为导向优化财政补贴结构。当前我国农业生产加工主体较为分散，使得农产品质量保障工作面临着较大困境。对此，各地方政府还需以提升农产品质量为导向优化财政补贴结构，引导“共营制”土地股份合作社重视农产品质量。其一，建立农产品质量安全补贴制度。各地方政府需要针对特定生产资料给予直接的财政补贴，使得“共营制”土地股份合作社获得现实的直接利益，从而有效引导“共营制”土地股份合作社使用农家肥，避免其过多利用化肥，同时鼓励其提升秸秆的利用率，保障我国农业生态的可持续发展。其二，加强对优质农产品的财政补贴。加强对优质农产品的财政补贴，能够有效引导“共营制”土地股份合作社重视提升农产品质量。其三，完善财政补贴考核机制，督促“共营制”土地股份合作社规范自身的农业生产行为。各地方政府可以针对部分财政补贴项目建立健全考核机制，一旦发现私自采购、使用违禁农药，则取消财政补贴，这能够确保农药的品质，避免对农产品质量造成影响。
（二）完善人才引进培育补贴政策
“共营制”土地股份合作社的发展离不开人才的支持。为了有效引导优秀农业人才前往农村基层，面向“共营制”土地股份合作社提供农业技术推广服务，各地方政府还需完善人才引进培育补贴政策，激励高素质农业人才回流农业，从而保障“共营制”土地股份合作社与我国农业的可持续发展。第一，对于选择前往基层服务“共营制”土地股份合作社的农业专业大学生，各地方政府可以给予每人每年1-5万元的财政补贴。对于积极引进农业专业大学生的“共营制”土地股份合作社，各地方政府可以按照每人每年1-5万元的标准划拨薪酬支付补贴。例如，2018年12月，上海市松江区出台的《关于加强民生和人才保障促进本区乡村振兴的实施办法》指出，对于新引进的优秀农业技术骨干人才，给予一次性30万元的安家补贴和8万元的生活补贴，每年还有4万元的人才奖励补贴。而“共营制”土地股份合作社应当对农业专业大学生的工作业绩作出考核评价，基于考评结果将政府划拨的薪酬支付补贴作为奖金进行支付。此外，各地方政府还需通过财政补贴，免费为农业专业大学生提供档案保管、户口挂靠等服务。第二，对于“共营制”土地股份合作社参与主体的子女，鼓励其报考农业院校。对于考入农业院校者，可与其签订定向培养协议，由地方政府按照每人每学年1-2万元支付财政补贴，农业大学生毕业后需返回户籍所在地服务“共营制”土地股份合作社3-5年。第三，对于“共营制”土地股份合作社参与主体参与职业培训者，各地方政府可以通过财政补贴减免其部分甚至全部培训费用，同时，各地方政府还可以根据自身财政状况给予参与者一定的补贴工资，弥补参训者在参训期间的各项生活开支。
（三）完善职业经理人补贴政策
农业职业经理人作为“共营制”土地股份合作社的实际经营者，主要是一群拥有丰富农业生产管理经验的人才，直接影响着“共营制”土地股份合作社的生存发展质量。唯有在政策上给予其合理的保障，才能够稳定职业经理人队伍，并吸引更多优质人才进入这一队伍，从而保障“共营制”土地股份合作社与我国农业的可持续发展。第一，完善薪酬援助补贴政策。对于毕业5年内的大学生，自获得农业职业经理人证书起，首次受聘“共营制”土地股份合作社，且服务期满12个月以上者，地方政府可以一次性给予1-5万元的财政补贴。第二，完善养老保险补贴政策。例如，崇州市农业农村局的《关于做好2019年度市级农业职业经理人社保补贴申报工作的通知》指出，每个农业职业经理人能够享受60个月的补贴，农业职业经理人以个人身份参加城镇职工养老保险，补贴档次为60%。各地方政府还需积极借鉴崇州市的相应经验，为农业职业经理人制定完善的养老保险补贴政策，合理设置补贴的享受年限与额度，确保对农业职业经理人具有一定的吸引力。第三，完善绩效奖励补贴政策。对于实现亩产量的显著提升的农业职业经理人，各地方政府可以给予一次性的财政补贴；对于积极优化生产活动、实现无化肥种植的农业职业经理人，各地方政府可以给予长期性的财政补贴。
（四）完善农业科技创新补贴政策
科技创新是推动“共营制”土地股份合作社不断发展壮大、参股农户切实增收的必然要求。因此，各地方政府还需完善农业科技创新补贴政策，鼓励“共营制”土地股份合作社大力开展科技创新活动，促进我国农业的可持续发展。第一，加大农业科技创新投入力度。当前，美、法、日等国在农业科技创新方面投入了大量资金，投入资金约占农业总产值的2%，而我国的投入资金占比相差甚大。各地方政府还需加快提高对农业科技创新的财政补贴额度，鼓励“共营制”土地股份合作社积极开展农业科技创新活动，发展地区农业特色优势产业，提高地区农业生产效益。第二，鼓励科技创新成果转化。各地方政府还需划拨专门的财政补贴资金，用于推动高校、科研院优质资源与“共营制”土地股份合作社的对接，推动“共营制”土地股份合作社农业科技创新成果的加快转化。
参考文献
［1］申云，贾晋.土地股份合作社的作用及其内部利益联结机制研究——以崇州“农业共营制”为例［J］.上海经济研究，2016（8）.
［2］庞辉.农业补贴政策背景下农户农业生产经营效率研究——基于辽宁省农户调查［J］.农业经济，2017（11）.
［3］韩文龙，谢璐.农业职业经理人市场的形成机制与工资合约——基于崇州市农业“共营制”的现实观察［J］.财经科学，2017（6）.
作者:罗尧 单位:内江师范学院经济与管理学院
