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摘要：在农业科研机构体制机制改革和依法治国战略部署实施背景下，文章以中国热带农业科学院为例，指出了农业科研机构的合同签署工作存在授权签署制度执行不佳、合同签署主体与履行主体不一致、合同审核人不明确等问题，经分析其产生的原因在于授权模式单一、科研项目中的合同签署管理制度缺失、横向管理责任不明，并提出了充分授权、体现真实合同主体、明确合同审签主线等加强农业科研机构合同签署工作的建议。
关键词：农业科研机构；授权；科研项目；合同签署；管理体制
当前，随着科技创新驱动战略和全面依法治国战略部署实施的推进，以提高管理效率和创新能力为目标的科研机构管理体制改革不断深化，科研机构加快科技创新的内外部环境也发生了很大的变化，作为重要的民事主体，依法开展科学研究，对外签署合同，依法对外开展各项经济工作，防范外部法律风险，是农业科研机构科技管理体制改革和依法治国的双重要求。合同签署管理作为对外经济往来的重要方式，需要紧跟管理体制的变化并做出相应调整。
1农业科研机构的合同签署现状及存在的问题
1.1授权签署合同制度执行效果不佳
农业科研机构合同类型主要是五类：基本建设项目合同、货物采购合同、服务购买合同、科技合作合同、培训服务合同。单位主要负责人将合同签署权力分别授给从事基本建设、货物与服务采购、科技成果转化、培训工作的单位副职领导。但仍有些单位的副职领导没有得到合同签署的授权，其分管的业务经常需要以合同形式开展对外经济往来工作。例如，宣传部门牵头的对外宣传合作合同、举办会议部门的酒店服务合同、服务“三农”部门的服务“三农”合同等，分管这些业务的领导与被授权签署合同的领导并不一致。如果严格执行合同签署授权规定，则合同应该先由分管领导审核，再由授权领导签署，才能加盖单位合同印章。在实际操作过程中，这些合同往往金额不大，合同法律关系简单，如果严格执行合同授权规定，等同于重复审批，僵化管理[1]，不符合灵活高效的基本原则，法律风险防控的意义也不大，反而降低了管理效率，阻碍变革与创新，有悖于授权管理的根本目的。
1.2合同签署主体与履行主体不一致
较大的农业科研机构一般有若干下属科研机构，以中国热带农业科学院（以下简称“热科院”）为例，下属14个研究机构，且均为独立法人。受科研项目经费下达方式限制，部分项目只能下达到院本级，但实际执行方为下属各科研机构。当发生科研试剂采购、临时租用设备、标本检验检测行为时，需要以院本级名义对外签署合同，否则无法从项目中支出经费，但合同标的物使用管理均是实际执行项目的下属科研机构，即合同签署人与合同执行人不一致。负责签署合同的院本级领导对执行科研项目的科研试剂使用、标本检测等合同的实际履行并不了解，但受限于审批体制，需要签署合同并承担合同责任；科研项目实际执行单位使用了合同标的，却不承担任何合同责任和风险。这种合同的签署方式虽满足了项目经费管理的要求，但违背了合同主体、合同内容、合同责任的相对性[2]，一旦对外发生法律纠纷，容易导致内部管理秩序的紧张，与构建现代科研院所、明确事业法人与内部单位权责关系的要求相矛盾[3]。
1.3合同审核人不明确
在单一授权和固定授权的方式下，还存在着一部分无法确认合同审批签署人的合同。以热科院为例，下属科研机构与院机关部门合作，共同执行院本级的科研项目。在签署经费支出合同审批过程中，按照经费拨付到的院机关部门确定审核人，应该送交A领导；按照合同类型确定审核人，应该送交B领导；按照院领导分工确定审核人，应该送交C领导。这类合同让具体工作人员在送审时十分为难，不同工作人员对此理解不一致，有的认为应该以经费所在部门作为确定审核人依据，理由是“谁管项目，谁管经费，谁签合同”；有的认为应该根据合同属性来确定。这些看法各有道理，因此，在实践中会出现同一类合同由不同的领导签署，或者一份简单合同呈送3个领导签字审批，影响了审批的规范性、权威性和高效性，从事业单位内部控制体系来分析，属于合同管理的风险点之一，应该进行改进。
2农业科研机构合同签署产生问题的原因分析
2.1授权模式单一
合同授权模式与管理工作的授权模式不统一，没有根据实际情况动态调整合同的授权，是导致授权签署制度执行效果不佳的根本原因。当前，科研机构的内外环境发生了变化，经济往来频繁，合同种类不再局限于基建合同、货物与服务采购合同。如果合同授权模式仍然保持不变，必然会导致管理出现问题。热科院被授权签署合同的院领导与其他未被授权的领导在职位、管理职责方面级别是相同的，如果没有同等的合同签署权限，没有与分管业务工作协调一致，必然导致管理不畅通，出现分管院领导无法签署其分管业务工作的合同，不分管该项业务的院领导需要签署其他领导分管范围的合同的问题，这与合同审批、签署并承担管理责任的工作思路是不相符的。合同授权管理作为管理体制的重要内容，应当符合管理的现实情况，且容易操作和执行[4]，同时，还要根据情况的变化进行适当调整，才能发挥授权管理的职能，提高合同管理效率。
2.2科研项目中的合同签署管理缺失
随着科研管理方式、科研机构自身角色的转变，平等地与其他民事主体签署合同已经成为科研项目实施的重要方式，大部分货物与服务采购费用是从科研项目中支出的。从科研项目中支出经费不仅要考虑国家法律法规对合同的规定，还要兼顾科研项目经费管理规定。虽然两者的根本目的并不矛盾，但侧重点不一样：科研项目经费管理的规定更侧重于对经费使用的管控，强调其财政资金属性[5]；国家法律法规侧重于对合同各要素的约束，保障合同主体的权利。由于热科院针对科研项目的合同签署管理没有明确规定，科研人员只执行科研项目经费管理规定，怎样能报账就怎样签署合同，把经费支出义务主体等同于合同主体，甚至认为合同只是经费报销的一个凭证，有悖于合同对于双方主体权利义务保障的根本目的，因此，应对这部分进行制度创新。
2.3横向管理责任不清晰
科研机构与党政机关自上而下的管理模式基本一致，热科院明确规定了单位领导对机关部门如何分管，对下属科研机构如何联系沟通，但这些都是垂直管理[6]。机关部门与下属科研机构经常发生横向联系，需要通过合作、协调进行横向沟通，垂直管理模式无法解决横向联系发生的问题。例如，当下属科研机构与机关部门合作执行科研项目，以院本级名义签署合同时，横向联系的工作很容易陷入“条块分割”的僵局：既有与机关部门业务关联的分管领导的条块，也有与二级单位关联的联系领导的条块，还有授权与非授权的条块，合同签署应该根据哪个条块呈送审批，没有明确规定，机关部门与下属科研机构之间也没有根据“法约尔桥”方法去主动沟通[7]，只是由具体办事人员根据个人偏好和理解去办理。如果能够明确横向管理的责任，确定合同呈送审批的依据主线，可以解决该问题。
3农业科研机构合同签署工作的改进方向和建议
3.1充分授权
合同签署工作具有专业性强、日常重复率高等特点，属于可以充分授权的工作[8-9]。应当根据管理体制结构，对具体负责业务工作的人员给予充分授权。一是对单位分管副职领导全部授予签署合同的权利，且应与其分管业务范围保持一致，避免出现条块分割。二是对项目负责人进行充分授权，单位管理者应当只做重大决策[10]，科研项目涉及的合同尽可能授权给项目负责人签署。凡是下达到科研机构的科研项目，在执行过程中需要签署合同的，由项目负责人签署合同并对合同负责，不再把科研项目相关的费用支出合同交给科研机构有关负责人审核。三是配套修订合同公章管理办法，不以科研机构相关负责人签署合同作为加盖科研机构公章的唯一条件，增加被授权人签字同样可以加盖公章的规定，实现科研项目执行过程中的权责利相统一。这种制度创新是实现创新发展的一种有效途径[11]，能改变农业科研单位对科研项目和内部印章管理方式，推进管理体制向更加灵活高效的方向发展。
3.2真实体现合同的主体
是否充分授权取决于科研机构法定代表人的主观意愿和管理思路，有的科研机构主要负责人对充分授权并不认可，如果科研项目所在单位与执行单位不一致，又无法对科研项目负责人进行充分的合同签署授权，即当前的管理体制无法改变，可以转换思路，依赖创新方法改变合同签署方式[12]，达到防范法律风险的目标。建议对外签署合同时，将科研项目执行单位作为第三方签署三方协议。以热科院为例，即热科院与合同相对方为甲乙双方，具体执行项目的下属单位是合同的丙方，即第三方。在权利义务约定方面，热科院是项目的所在单位，承担付款义务，下属单位是项目执行单位，承担其他合同义务的履行主体责任。签订三方协议并明确合同义务的优势在于，既不违反科研项目经费的财务管理规定，又做到合同约定与实际执行相符，突出了项目执行主体的职责，有利于下属科研机构执行合同，避免热科院直接作为合同主体承担本不该承担的责任和风险。
3.3明确合同审签的主线
合理划分职责权限，能够调动各方面积极性。以下属科研机构为主体发起的需要以院本级名义签署的合同，建议统筹利用垂直管理模式[13]，处理好横向联系的管理责任，明确最后签署合同的责任人，能有效避免对合同效力产生争议。从单位管理体制分析，以合同所涉及业务属性归口到院机关哪个部门来确定由哪个分管院领导签署较为合理，不再采用提交联系院领导的方式。例如，合同所涉及的业务属性归口机关部门是资产处，则合同呈送分管资产处院领导；如果涉及的业务属性归口科技处管理，则合同呈送分管科技院领导。此方式对审签的院领导而言，也在其所熟悉的分管领域。如果以联系二级单位为主线确定院领导，一个院属单位的联系院领导是唯一的，无论是科技、成果转化、人才培养、财务管理等内容的合同都由联系院领导签署，明显存在范围太广，不利于把握的缺点。因此，明确合同审签主线，既能避免“条块分割”，还能有效解决机关部门与下属科研机构横向联系的沟通协调问题。
作者:王安宁 方艳玲 欧春莹 单位:中国热带农业科学院
