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一、土地权利与反公地悲剧
1．反公地悲剧的基本思想
黑勒（MichaelA．Heller，1998）首先提出了反公地悲剧分析框架，他把反公地悲剧定义为多重所有者都赋予了排除其他人使用稀缺资源的权利，并且没有一个人具有有效的优先使用权，当有太多的所有者持有这种排他权时，资源易于低度使用的一种经济现象。黑勒通过考察俄罗斯转轨时期的经济发现了这一现象，在莫斯科路边摊和简易商棚熙熙攘攘，生意红火而正式商铺或商场却大量空置。通过大量的案例研究，黑勒揭示出商场空置的原因是：商场的权利分布不是呈束状而是呈水平状，卖的权利、出租的权利、获得销售收入的权利、获得租赁收入的权利、决定使用的权利、占有的权利等都由不同的多重的机构所有，多个权利人具有相同或者相似的权利，商场的所有者、使用者、各级经济计划的执行者、各类管制者等都能阻止其他权利持有者有效使用商铺。这种反公地悲剧可以通过市场交易逐渐使权利整合而解决，但受到高昂的交易成本制约。反公地悲剧是一个体制问题，可以通过体制变革来解决。随后，黑勒运用反公地悲剧模型分析了生化研究领域专利权的过度保护问题并进一步完善模型，由于科学领域的相互联系，许多有大量交叉重叠的技术发明由多个专利人持有，当使用者需要获得多种专利投入去创造单一的有益产品时存在复杂的障碍，即反公地悲剧［8］。一项医药产品的开发往往需要同时购买内容交叉的多项专利，从而大大推高了医药开发的成本，一方面导致了新药品往往价格昂贵，另一面直接阻碍了产品研发。布坎南等（JamesM．Buchanan，YongJ．Yoon，2000）进一步完善了反公地悲剧模型并用数学公式与几何图形加以形式化，他们比较了公地与反公地，发现了二者基本逻辑的对称性。公地模型中，个人或企业通过增加投入到公共资源，减少了所有其他人投入的生产率和每个人的租金，而在反公地模型中拥有排他权的个人或企业通过减少投入（通过价格）到公共机构，减少了其他也执行潜在排他权的可利用租金，二者都是一种外部不经济。FrancescoParisi，NorbertS?chulz，BenDepoorter（2000）在布坎南等人的基础上进一步探讨了公地悲剧与反公地悲剧问题产权的二元性，认为公地与反公地悲剧是偏离统一产权的对称性的结构性的后果，是使用权与排他权不一致的后果，都是来自于多个所有者使用共同资源的私人和社会激励的失调。至此，反公地悲剧的分析框架已基本成熟。首先，从现象来看，反公地悲剧表现为资源的不充分利用，而资源并非无主之物；其次，从经济本质上讲，反公地悲剧是私人激励与社会激励失调产生的外部不经济，是外部效应产生的低效率；最后，反公地悲剧出现即产生外部不经济的原因是权利配置不合理导致的使用权与排他权的冲突。
2．农村土地利用中的反公地悲剧
中国农村存在三种形态的土地资源浪费，其一，空间形态上的农村空心化，外扩内空，废弃危房和闲置空房大量存在，导致农村建房占地太多，土地不能充分利用；其二，中国局部农村仍然存在耕地抛荒现象，不少地区农业劳动者以妇女和老人为主，农业的劳动投入和资本投入不足，农地粗放经营，因而，农地尚未充分利用；其三，农村土地尚未充分开发，荒坡、荒岭，耕地区域的边边角角及门前屋后的零星土地等可开发、可利用的闲置土地依然大量存在。三种形态的土地资源浪费均为土地的不充分利用，且在法律上浪费的土地都有相应的所有权主体，符合反公地悲剧的表现形态，是否属于反公地悲剧我们需要进一步分析其经济本质及外部不经济产生的原因。农村建房占地，建新不拆旧等导致了土地浪费。但从农户的角度来看，农户建房选址向交通沿线靠拢，有利于更充分地利用公共产品和分享公共服务。而村内旧房不拆一方面因为旧房离农地较近，能够作为农业生产的据点，旧房仍具有一定的使用价值，另一方面可以节约拆迁成本，且能通过实际占有获得未来可能的土地收益。因此，导致农户的个体决策偏离社会最优决策，从经济本质来说是私人激励与社会激励失调导致的外部不经济。中国土地管理法规定一户只能拥有一处宅基地，这种一户两宅明显违法，但这种违法由于没有直接的受害者，因而过分依赖土地行政管理部门的监察去发现和处理，由于农村尚未有健全的土地登记制度，土地行政部门的信息能力十分有限，因而实际法律处理往往十分困难。导致这一违法现象普遍存在的根本原因在于农村土地所有者没有独立的土地利益，从而没有检举和阻止这一土地违法行为的动力，使法律执行困难重重。农村住房建设本应适应经济社会发展的需要，住房向交通沿线聚集有一定的合理性，但作为土地所有者的农民集体则无权调整农户的承包地以适应这一要求，村内的空房、危房的拆迁、复垦能够提高土地利用率，但土地主管部门、县乡政府、宅基地原主人、作为土地所有者的农民集体均有相应的排他性权利，土地整治、复垦收益的利益归属却十分模糊，因而显示出了土地排他性权利与使用权的冲突。总之，农村无规划的建房占地导致的土地利用不充分是由于土地权利配置不合理导致的外部不经济，属于反公地悲剧。
农地抛荒和低效利用在大多数情形下仍然是农户自愿选择的行为，其核心是劳动投入和资本投入的激励不足，即私人激励与社会激励的失调，农地抛荒理论上存在两种解决方案：一是承包方通过转包、出租、转让或由他人代耕等方式改变土地的实际使用权；二是发包方强制收回土地并通过承包、拍卖等方式交付他人耕种，但这两种解决方式都依赖于清晰的土地权利配置，由于农地经济价值的实现依赖于村组公共物品与公共服务的提供，发包方通过拒绝提供公共物品而实际享有一定的排他性权利，土地承包者并不能充分地享有转包权，因而在实践中承包地往往只能在本集体经济组织内进行转包、转让，而在同一集体经济组织内农户经济具有同质性，面临的经济机会相似，一旦面临农地收益过低导致的农地抛荒，往往并无实际的农地受让者或承租者，对于土地的发包者来说，只有弃耕抛荒连续两年，才有收回发包耕地的权利，因此在法律上也无法杜绝土地抛荒。在法律实践中，连续抛荒两年的界定十分复杂，土地承包者有土地承包合同的保护，而发包方收回承包地的强制力并无充足的法律保障，在农村集体经济空洞化的背景下，农民集体本身并无可调度的劳动力甚至基本的生产资料，即使作为发包方的农民集体收回抛荒的土地，仍然面临着转让和转租的困境。概而言之，土地抛荒是农地权利配置不合理导致的一种土地资源浪费，属于反公地悲剧。农地低效利用主要表现在农地由老人等机会成本较小的劳动力耕作，资本和劳动投入相对不足，解决此类问题仍然需要调整土地权利。首先，农地承包权的确定没有适应经济社会的发展，当前一旦拥有了农地承包权，实际使用耕地的机会成本几近于无，农地具有经济价值，过低成本甚至无成本的农地承包，使附着在农地上的经济机会不能充分实现；其次，农地承包权初次分配强调其安全保障等社会功能，实际农地经营能力的差异无法充分考虑，使得土地高效利用过多地依赖于土地流转；最后，法律虽然对弃耕、改变农地用途等有特别的规定，但忽略农地的经济效益，农地利用仅以土地与劳动的简单结合获得基本生活资料为目标，即农业边缘化趋势并无任何法律上的抑制措施，因此，农地低效利用仍然是土地权利配置问题导致的反公地悲剧。农村未开发土地的闲置问题主要涉及到土地开发或整治由谁来进行，其收益如何分享等基本问题，只有权利清晰才能利益归属清晰，只有明确利益归属才能激励利益相关者采取积极行动，归根到底仍然是土地权利配置问题导致的反公地悲剧。作为土地所有者的农民集体并无完整的土地处置权，对未开发的土地也只能开发成农地或用作宅基地等，不能开发为非农用地，而未开发的土地往往属于边角地和劣质地，作为农地利用价值不高，同时土地整治要服从相应的土地规划，一般由政府主导，农民集体作为土地所有者既无实际的处置权也无法充分分享土地整治利益，因此，往往以未开发的形式保留未来土地经济机会。总之，三种形态的土地资源浪费都是土地权利配置不合理所导致的反公地悲剧。
二、土地权利视角下的农村空心化原因
按中华人民共和国土地管理法，国家实行土地用途管制制度，土地分为农用地、建设用地和未利用地，而就土地的所有权而言则实行的是二元土地制度，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除特别规定外属于农民集体所有。因而除个别特殊情形外，农地为农民集体所有，而非农地基本上为国家所有，农民集体所有的土地大部分以农民承包的方式由农户使用。农民土地承包权的确立即家庭联产承包责任制的推行保障了农户的农业经营自主权，曾大大的促进了农业生产力和农民收入水平的提高，但随着农业产业化经营的推进和农村产业结构的优化，既有的土地权利配置无法适应经济社会的发展，导致了大量农民土地利益的损失和农村经济机会的丧失。首先，直接剥夺农民农地非农化的权利使农民集体的土地所有者权利残缺不全，土地用途管制和土地规划是为了更为科学的配置土地资源，实际上农民主导的非农化更易受到土地用途管制和土地规划的约束，由政府主导的农地非农化在市场经济条件下使政府陷入市场的参与者和监督者的角色冲突，地方政府由于有“卖地生财”的利益冲动，往往更有可能突破土地用途管制和土地规划的约束，即使部门之间的权力制衡机制形成，能够基本解决参与者和监督者的角色混乱，监督和约束公权力也往往比监督和约束私权利难度更大；其次，国家实行保护耕地政策，作为农地所有者的农民集体是实际的耕地保护实施者，一方面农民承包经营耕地，连续两年弃耕将会被收回发包的耕地，因而实际上耕地是在农民的农业生产过程中维持耕地的性质，另一方面农民集体虽是土地的所有者，但保护耕地就必须放弃农地非农化的权利，因而农民集体实际上在保护耕地的过程中丧失一定的市场机会，然而，农民个人、农民集体和农村地区在保护耕地中付出的代价并没有得到相应的补偿；再次，即使不考虑农民的农地非农化权利，国家通过土地征收程序实现农地非农化过程中也应给土地所有者和土地使用者足够的补偿，但实际上，一方面农民并没有获得作为交易者的市场主体地位，面临着政府的直接的非市场性剥夺问题，另一方面，即使解决了超经济的非市场的权力作弄财产的问题，单个的农民作为交易的一方，相对于政府，其议价能力也相对较弱，农民因此需要一定的组织载体提高其议价能力，帮助其实现市场利益；最后，由于农村社会保障的不足，失业农民工、老年农民等把土地作为最后的生存依托。在城市非农土地配置中，在土地规划的许可范围内，土地配置较为充分地体现了价高者得的市场法则，但农村，土地权利配置中过度关注土地社会功能从而强调土地承包的均等化、土地承包合同的稳定性，忽略了土地的生产要素特征和土地市场的竞争特性从而抑制了土地的经济功能，使附着在土地上的经济机会无法充分实现。概而言之，农村空心化形成的是多种经济社会因素共同作用的结果，但土地权利配置失当在农村空心化过程中扮演着最为重要的角色，首先由于土地权利配置不合理，导致大量的反公地悲剧，土地的经济价值不能充分实现，土地浪费的经济成本相对较小，导致一户多宅滥占耕地的空间形态上的农村空心化；其次，土地权利配置的不合理导致了农业的边缘化，使生存保障性农业大行其道，农村产业空洞化；最后，由于土地权利配置问题导致农村缺乏非农经济机会，农业经济机会也受到很大程度的限制，农村青壮年劳动力纷纷外去寻找经济机会，导致农村人口空心化。
三、农村空心化的治理
1．治理农村空心化应开发农村土地的非农经济机会
治理农村空心化就是要通过增加农村的经济机会，从而改变生产要素单向度向城市流动格局。由于土地是农村最为丰富的生产要素，治理农村空心化应首先从挖掘附着在土地上的经济机会着手。其中最为重要的是落实农民集体的土地所有权。非农经济机会对年轻一代农民具有很强的吸引力，在农村非农产业发展中，农民要面对农村经济未来的不确定性，承受经济发展对农村的长远影响，农民不是简单的市场参与者，而是最为重要的利益攸关者，农民应享有对农村经济事务的剩余控制权。所谓剩余控制权就是作出剩余决定即契约或法律规定之外的决定的权利。土地作为农村经济中最为重要的生产要素，农民应有相应的权利处置土地，包括农地非农化的权利，因而，通过农地征用程序实现农地非农化不仅在法理上违背了农民集体的土地所有权，而且从经济治理的角度来看，削弱了农民作为农村经济发展最重要的利益攸关者的剩余控制权，由此产生如下后果：首先，建设用地的征用制度仍然是一种城市扩张的城市化路径的体现，否定了农村非农化的自主发展，意味着农村非农产业只能由政府主导，而其路径是城郊扩张的城市化路径，显然会导致大城市化，不符合鼓励中小城市发展特别是乡镇发展的政策初衷；其次，即便政府具有充分的回应性，农村自主非农化的缺失也干扰了市场自生秩序的扩展和市场演进过程，大量的市场机会只能在市场演进过程中由市场的参与者在经济活动中逐步发现，政府无法掌握足够的信息预测市场，从而使农村失去一些经济发展机会；再次，农村非农产业自主发展权利的不足，一定程度上打击了农民的创业激情，从而使农村发展过多地依赖外来资本和财政支持，农村内部发展动力不足。农村经济发展前景黯淡不仅使农村人才流失，农村加剧空心化，而且易使社会甚至政府把农村作为负担，农村被边缘化；最后，农民在农村经济发展中剩余控制权的不足使农民丧失大量的经济民主实践机会，农村统分结合的双层经营体制中“统”的内容无实践支撑，农村集体经济空洞化。因此，治理农村空心化应通过土地权利调整，落实农民在农村经济中的剩余控制权，让农民在农村自由地捕捉非农经济机会。
2．治理农村空心化应确保农民集体的土地权利
在中国现行法律框架内农民的土地权利有农民个人与农民集体这一区分，由于个体农民职业、身份、住所都是可变的，因此个体农民的经济机会与农村的发展机会并不完全一致，但作为一个整体，农民要承担农村经济发展的全部后果，因而农村土地的剩余控制权应属于农民集体而不能分割到具体的农民。农村土地权利调整要进一步推动农村经济发展，增加农村经济机会，除了加强土地规划和土地用途管制之外，更为重要的是落实农民的土地权利特别是农民集体作为土地所有者的权利。一方面，农地非农化过程中即使不能仅仅由农民集体决定，农民集体作为土地的所有者也应具有重大的决策权，另一方面，农民集体作为土地的所有者，即使不能自主的农地非农化，也应分享城市化过程中土地级差地租的主要部分。落实农民集体的土地所有权不仅要凸显农地非农化过程的所有者权利，而且还要在一定程度上强化农民集体在农地配置过程中的所有者权利，现行法律中农民集体的土地所有权主要体现在作为农地发包者的权利上，在机动地的预留、承包地的调整等方面都不能充分体现作为所有者的意志。就法理来说，实际上只要土地承包合同的规定符合契约精神，农民集体就应该能够依照合同条款对承包地进行适当的调整，农民集体作为一个决策单元要开创更多经济机会，就必须拥有一定的独立的资产以促进农民有效的合作，一旦农民集体能够调度相对独立的资源，就能避免陷入大量谈判、协调以采取集体行动的合作困境。农民集体决策中农民合意即合作，采用成员集资的方式形成集体资产面临较高的组织协调成本，预留机动地是农民集体在经济上最便捷的实现形式。此外，中国实行土地用途管制制度，行政村等农民集体是所有权主体而不是土地用途管制的监督的主体，若不落实农民集体的土地所有权，上级土地行政部门是无根的土地管理部门，直接面对监管分散的农户，滥占耕地建房等农村空心化弊端就无法根除。虽然存在着农民集体的人即村官侵犯农民利益的现象，但为了制约人而限制农民集体本身的决策范围是不合适的，农民集体内部的治理结构和农民集体作为独立的决策单元与外部经济主体的互动分属不同的领域，一方面，内部治理的失灵既不能说明外部干预的合法性与合理性，另一方面，外部干预也无法改善内部治理。农民集体的决策意志如何体现农民的愿望和要求由农民集体内部的治理结构决定。
3．治理农村空心化应确保农民土地权利，增强农业经济机会
农业仍然是农村的主导产业，治理农村空心化还必须从调整土地权利入手增强农民的农业经济机会。通过完善相关社会保障制度，剥离土地的社会功能，为巩固和加强农户的土地流转权利创造基础条件，使土地等生产要素能够在利润主导下自由组合，把农业从保障基本生存的剩余产业和边缘产业转变为利润导向性产业，使再生产性资本能够在农业或农村寻找到足够的经济机会，从而打破市场机制下资本从农村向城市单向流动的格局；协调农地的所有权与使用权，让农地的所有权主体能够分享一定的农业收益，从而为保护农地和促进农地高效利用注入新的动力，减少土地资源浪费；让农民广泛参与农村土地规划，分享土地整治与土地开发的收益，从而促进土地节约与土地高效利用。
作者：刘远风 单位：湖南农业大学
