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1缅甸农业发展现状
1.1农产品贸易
农产品是缅甸重要出口创汇商品。2012—2013财政年度，农产品出口额33．7亿美元，占全国出口总额的37．6％，其中农作物产品出口占65．5％，畜产品和水产品、木材出口分别占17．1％和17．4％。水稻、豆类、玉米、橡胶、鱼虾和柚木等是缅甸重要的出口产品，大米出口呈逐年上升趋势。据缅甸商务部统计，已连续两年大米出口超过100万t，2014—2015财政年度前6个月，缅甸出口大米63万t，出口额2．38亿美元。缅甸主要进口农产品包括食用油、奶制品、烟草及烟草制品等（表2）；肥料、农药、农机等农资主要依靠进口。截至2013年3月，农业吸引外资5．13亿美元，涉及9家农业企业和26家畜牧水产企业。
1.2农业发展面临的问题
缅甸农业发展面临的主要问题是农业投入严重不足、农业技术落后、农业生产率低下。缅甸主要农作物单产水平普遍低于相邻国家，如水稻单产约为中国水稻单产的60％，棉花单产为中国40％，黄麻单产水平为中国30％，玉米、豆类、甘蔗等作物单产水平普遍较低。缺乏优质高产种子是制约缅甸农业发展的首要因素。目前，一是尚未建立完善的农作物良种繁育和推广体系，新品种繁育缓慢，主要粮食作物的水稻良种应用不到15％。二是缅甸农业生产投入严重不足，农业基础设施发展滞缓。缅甸尚未建立全国性的运输系统，电力严重不足，农业灌溉设施极少，巨大的水力资源至今仅利用了6％左右，2013年缅甸农田灌溉面积仅为216万hm2，占耕地总面积的15．9％。化肥、农药的需求缺口非常大。目前，缅甸全国每年对肥料的总需求量达150万t，但是缅甸有机肥料和化肥的总年产量不足10万t，只能满足本国肥料总需求量的6．6％。三是缅甸农业耕作方式原始，复种指数低，机耕水平仅达10％。此外，农业教育发展水平较低。大多数劳动力只有小学文化程度，中学入学率约40％。缅甸农业研究机构9个，综合性农业大学1所，专业农业学校7所，2013年农业专业在校生不足5000人。
2中缅农业合作现状及形势分析
2．1中缅农业合作现状
近年来，中缅两国在多边、双边合作框架下开展了农作物品种交换、育种和栽培技术的交流、农业科研技术人员培训等一系列合作。2001年中国政府投资1．48亿元援建缅甸年产1万台手扶拖拉机及配套柴油机、农机具的生产线。中国农业部自2009年起支持国内种子企业在缅甸等亚洲国家开展优良品种的选育试验，四川、云南等省份农业部门和科研院所也同缅甸开展了各种形式的交流合作。据不完全统计，目前，中国有数十家企业在缅甸已开展或拟开展农业项目合作，在商务部备案的有28家，其中云南省14家，主要涵盖甘蔗、木薯、橡胶和大豆等作物的种植、加工与销售；农作物品种的选育、生产与销售；农机制造、农药、化肥的生产与销售；渔业捕捞、养殖等业务领域。中国的小型农机、种子、化肥、农药等农资产品，特别是手扶拖拉机及其散件，在缅甸市场占有很大比例。2012年两国就援建中缅农业技术示范中心进行了换文。2014年9月，中国农业部部长韩长赋访缅期间，两国部长签署了《关于加强农业合作的谅解备忘录》，决定建立农业合作副部级双边机制，并成立农业、畜牧兽医和渔业合作分委会，全面指导在缅甸开展农业技术示范推广合作、现代农业改造与育种合作、跨境动植物疫病联防联控合作、小额农贷合作、增加对缅甸农业投资、扩大农产贸易等。
2．2中缅农业合作面临的形势
缅甸是与中国接壤边界最长的东南亚国家和中国打通印度洋通道的捷径，与其开展农业合作具有重要战略意义和互补优势。一是区位政策优势。中国正积极推进“一带一路”和孟中印缅经济走廊建设，缅甸作为面向西南开放的重要节点国家，农业作为中缅全面战略合作的重点领域，将面临重要历史机遇。2014年中央1号文件提出“培育具有国际竞争力的粮、棉、油等大型企业，支持到境外特别是与周边国家开展互利共赢的农业生产和进出口合作”，为对缅甸农业合作注入强劲动力。二是资源互补优势。缅甸可开发农业资源丰富，稻米、豆类、油料、食糖、橡胶等大宗农产品出口潜力较大。随着中国农产品需求刚性增长，耕地、淡水等农业资源约束进一步加剧，同缅甸等农业资源丰富的周边国家开展合作，发挥中国在农业技术、装备和资金等方面的优势，积极参与对缅甸农业开发，开展生产、加工、仓储、物流等全产业链投资合作，即可解决缅甸农业发展和农民脱贫问题，又可使其成为保障中国农产品有效供给的储备基地。三是合作意愿强烈。缅甸总体上已进入改革进程，较过去政治、安全风险大大较低，缅甸新政府对外资进入农业持积极态度，出台《经济特区法》后，又重新修订了《外国投资法》。缅甸农业发展措施强调要充分利用土地资源发展农业，带动国民经济全面发展，尤其是带动农业机械制造业的发展。当前缅甸农业发展的3大目标：一是优质高产种子生产。二是大力推行农业培训与教育。三是农业科研开发。为提高农业生产率和农民收入，缅甸制定了发展农业的3大基本方针和5项战略措施。3大基本方针是：一是按照市场规律促进农业和食品生产，争取大米生产盈余，食用油供应自给，积极发展出口型农产品。二是扩大耕地面积，保护农民权利。三是鼓励私营经济参与农业发展。5项战略措施是：一是保证并继续扩大农业用地。二是多方筹措资金修建农田水利设施。三是加快农业机械化发展步伐。四是指导并鼓励农民学习和掌握先进的农业生产和管理技术。五是培育和引进并举，扩大良种种植面积。缅甸政府十分重视中缅农业合作，对中国参与其农业开发、提高农业综合生产力的意愿强烈。中缅农业合作总体上呈现向好趋势，但由于缅甸经济运行中长期固有的一些根本性问题仍未得到解决，加之农业投资风险大，现阶段对缅甸大规模农业投资仍面临诸多挑战。一是缅甸投资环境仍不完善。如新政府推出的改革政策和优惠措施缺乏连续性，有关经济法律法规仍不健全，投资仍存在较大经济风险；金融体制和服务十分落后，外国企业在当地银行融资比较困难，汇率和利率变动不合理，严重影响外商投资收益。二是政府对企业的宏观引导和政策支持不够，面临农业“走出去”的普遍性问题，从根本上缺乏国家层面的统一规划，投资保护、金融、保险、信息服务等国家政策层面支撑不足。企业对外投资附带物资出口难、产品销售难、融资难、人员出入境手续繁琐等因素制约着农业“走出去”。三是企业自身也存在一些问题。农业投资整体规模不大、层次较低，海外拓展动力不足、缺乏跨国经营人才、海外经营经验不足等也是制约中国农业企业“走出去”主要因素。
3中缅农业合作重点领域与政策建议
3．1中缅农业合作重点领域
3．1．1粮食作物良种繁育及种植技术推广
水稻、豆类、玉米是缅甸的主要粮食作物，通过改善或消除制约因素，提高单产产量的潜力很大。中国的杂交水稻技术处于国际领先水平，也是传统的大豆和玉米生产国，长期积累了一系列先进适用的种植技术和管理经验，一些中资企业在缅甸开展的小型杂交水稻试验示范取得了初步成效，合作前景广阔。下一步应以水稻为重点，将缅甸作为中国种业“走出去”前沿阵地，大力开展优良品种试验示范和种植技术示范推广。
3．1．2战略农产品贸易与加工
甘蔗、木薯、天然橡胶、棉花、黄麻等是缅甸重要经济作物，也是中国紧缺的战略物资。加强中缅该类农产品贸易与加工合作，提高其产出效率和产出质量，有利于稳定和优化中国上述战略农产品的来源格局。应充分发挥现有合作基础，以扩大“替代种植”规模为突破口，支持国内加工企业或农业集团在缅甸建立该类农产品收购、加工、仓储基地，构建农产品物流通道，提升企业资源掌控能力和产品竞争力。
3．1．3农业机械化推广及农机网络建设
缅甸农业机械化程度极低，耕地、浇水、施药、收获、加工等方面的机械都比较缺乏，98％的农民仍采用传统粗放式耕种方式。发电机、拖拉机、灌溉设备、脱粒机等中小型机械在缅甸需求量很大，极具市场发展潜力。中国在中小型农业机械生产及推广具有国际竞争力，吉峰农机、浙江四方集团等公司在缅甸农机市场占据一定份额，具备开展合作的基础和优势。重点开展农机装备合作，支持在缅甸建立农机研发、生产基地，建设一批农机销售、培训和维修服务示范中心。
3．1．4畜牧兽医与渔业合作
缅甸肉牛、肉羊资源很丰富，但养殖方式比较落后，主要分散于农户饲养，同时年需进口牛奶和奶制品约40亿～50亿美元。缅甸政府希望外资投资牛羊肉、乳品的加工与销售（主要是出口）。现阶段，宜以中缅动物疫病联防联控项目为契机，推动建设中缅无规定疫病示范区，开展标准化养殖、饲料生产、疫苗研发与生产、畜产品加工设备等领域的合作。鼓励渔业合作，在海洋捕捞合作的基础上，开展海、淡水养殖合作，提高缅甸渔业生产水平。
3．2中缅农业合作对策建议
3．2．1加强宏观引导与政策支持
将对缅甸农业合作纳入国家“一带一路”建设和农业“走出去”总体战略通盘考虑，突出缅甸作为重要节点国家和农业资源大国的特殊地位，给予一定政策引导。尽快制定并商签中缅农业投资保护协定，为中国农业企业创造良好投资环境。鼓励和推动国内金融保险机构对“走出去”企业加大支持力度，加强部门、省部间协调，完善法律法规、信息搜集、预警等公共服务，发挥好政府对农业“走出去”的调控和服务职能。
3．2．2援外项目带动农业“走出去”
缅甸农业发展受困于农业技术和资金匮乏，政府对中国提供技术支持期望较高。探索农业开发与技术援助相结合模式，支持国内企业或机构在缅甸建设农业高科技示范区或开展技术合作，培育缅甸的生产消费习惯，可以带动中国种子、农机、农资“走出去”，也能为大规模的农业投资提供坚实的技术基础。通过农业基础设施与大型农业项目投资捆绑模式，促进改善当地基础设施条件的同时加强流通控制。
3．2．3推动企业联盟，打造“走出去”产业链
针对农业企业规模较小、实力不强、融资能力不足等特点，鼓励赴缅甸农业投资企业创建企业联盟，促进农业企业与非农企业、金融企业间的优势组合，形成上下游产业配套、分工协作的完整产业链。充分发挥云南、广西、四川等省份的地缘优势和合作基础，探讨公私合作伙伴关系模式在中缅甸农业合作中的应用，开拓政府部门支持企业在缅甸开展农业合作新思路，使其既开拓在缅甸市场，获得经济利益，又承担了社会责任，维护国家战略利益。
3．2．4优先加强农业能力建设，快速提升农业合作水平
缅甸农业技术和管理人才缺乏，农业官员、技术和管理队伍亟待进行大规模培训。对缅甸开展人员培训在内的农业领域能力建设合作，投资少、见效快、影响广，应从对缅甸农业合作的战略角度出发，给予中缅农业能力建设合作整体和优先考虑。完善中缅双边农业部际工作机制，加强在中国—东盟（10＋1）、东盟与中日韩（10＋3）、GMS等多边机制下沟通与合作，将重大农业合作项目和人才培训等能力建设项目纳入政府间合作框架，支持在云南省特别是边境地市建设中缅农业培训基地。
作者：张芸 崔计顺 杨光 单位：农业部对外经济合作中心