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摘要:
自2004年我国实行政策性农业保险以来，财政补贴在促进农业保险发展过程中发挥了重要作用，并取得积极效果。然而，从补贴资金的效率看，现行农业保险补贴政策仍有改进空间。“以奖代补”支持开展农产品保险政策，有利于提高经营激励效果、促进保险公司有效竞争，进而提高农业保险市场整体发展水平，更好地发挥补贴资金的激励作用和使用效果。
关键词:
以奖代补;农业保险;补贴
我国政策性农业保险自2004年实施以来，经历了四个发展阶段:地区主导试点阶段(2004～2006年)、中央主导试点阶段(2007～2009年)、加快发展阶段(2010～2012年)和健全完善阶段(2013年至今)，从政策执行效果看，财政补贴政策对促进农业保险的发展发挥了重要作用，并取得积极效果。但现行的补贴政策仍存在一些弊端。如，保险公司创新活动受补贴政策影响较大，保险公司更倾向经营有补贴的险种，对非补贴险种的研发不够，导致保险产品不能满足农户需求;［1］补贴过于平均、激励不足，不利于保险公司间的竞争;补贴资金涉及政府层级过多，资金发放滞后，使用效率不高，［2］等等。“以奖代补”支持开展农产品保险政策，有利于打破“平均主义”、提高经营激励、转变政府职能、促进保险公司有效竞争、提升保险公司研发创新能力，进而提高农业保险市场整体发展水平，增强农业经营主体抵御风险和恢复生产的能力。
一、“以奖代补”政策的实施机理及面临的问题
(一)“以奖代补”政策实施机理及作用
“以奖代补”是把专项经费集中起来重点使用，对政府要求的某个项目完成比较好的地区、单位或个体以奖励的方式给予补助的资金分配管理办法。［3］“以奖代补”创新了财政补贴政策的新模式，促进很多准公共领域的良性、持续发展，能在一定程度上解决扶持资金太过分散出现“撒胡椒面”的问题。近些年，该政策在“三农”领域得到广泛应用，也取得良好的政策效果。总体看，“以奖代补”政策具有以下优势:
1.有效提高政策实施效果。“以奖代补”将补贴资金发放从政策实施的前端转移到后端，或采取边实施边补贴的阶段性补贴方式，弥补了传统补贴政策补贴发放过早、不利于对政策实施监管的缺点。这种事后奖励的方式有助于政府有效监管和控制项目实施过程和结果。对项目执行主体来说，该政策的激励作用一直贯穿整个实施过程，不达标意味着奖励减少甚至无法获得奖励，因而执行主体将严格按照标准执行项目，这不但能降低政策监管成本，还能提高政策实施效果。
2.调动参与者的积极性和能动性。与传统补贴政策相比，“以奖代补”是一种弹性较强的引导性政策，能为参与者提供更大的能动空间。该政策弱化了实施的强制性，更尊重参与者的意愿，参与者根据自己的实际情况和意愿决定是否参与及参与的程度。另外，“以奖代补”打破传统补贴的“一刀切”和平均主义，依据“谁劳谁得、多劳多得”给予参与者奖励，充分调动参与者的积极性。即如果把传统的补贴看做是单纯的输血，那么“以奖代补”则更多的是增强造血功能。［4］
3.实现互补优势。“以奖代补”模式实质是一种PPP模式(公私合营模式)，在该模式下，个人、私营企业、其他组织与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。其中，政府更多承担引导者和服务者角色，个人、企业等更多扮演主导者和执行者角色。通过角色转换，可使项目建设减少政府过多的行政干预，促进个人、企业等发挥更大能动性，也可最大限度发挥政府在行政、执法、信息等方面的优势和个人、企业等在自身经营管理上的优势，实现优势互补。可见，“以奖代补”有利于政府简政放权、转变职能。［5］
4.提高财政资金使用效率。首先，“以奖代补”政策在实施之前，相关政府部门会制定明确的奖补标准，项目完成后严格按照标准对执行结果进行考核，只有达到标准，才能对执行主体给予奖励，这就做到专款专用，在较大程度上预防出现补贴资金乱用现象。其次，“以奖代补”资金往往是由较高级别的政府部门直接发放到终端参与执行单位或个人手中，因此能减少奖补资金在上下级政府部门之间的流转环节，防止资金流失，提高资金的使用效率。
(二)“以奖代补”政策的适用领域
1.“准公共物品”市场失灵的领域。从国内实践看，“以奖代补”政策工具广泛应用于农村基础设施建设、农村金融、农村土地整治、环境治理、自然资源开发利用等领域，这些领域大多提供各种准公共物品。理论上，准公共物品的供给往往存在市场失灵，需要政府这只“看得见的手”加以调控。然而，完全由政府部门提供准公共物品也面临低效率和不公平问题。“以奖代补”政策工具是将准公共物品的供给由公共部门转嫁给私人部门，事后再对私人部门给予奖励，这样能有效促进公共物品供给市场中私人部门的有效竞争，在保证准公共物品充分供给的同时，提高财政资金效率。
2.存在信息不对称的领域。信息不对称的存在是“以奖代补”政策工具的另一项适用领域。我国农业生产存在规模小、经营分散、组织化程度低等特点，加上我国农业信息服务体系发展滞后，［6］政府部门很难及时、充分了解“三农”真实信息，在向农业领域提供准公共物品时通常面临很高的信息获取成本。信息不对称在一定程度上影响政策制定和执行效果。“以奖代补”将准公共物品的供给由政府公共部门转交给私人部门，后者往往身处“三农”领域第一线，熟悉公共物品需求者信息，不仅信息充分而且获取成本较低，在获取信息方面也具有比较优势。如，在农地整治中，政府难以了解每位农民对整治耕地的具体需求，强制整治土地成本高、效率低，而农民因为完全掌握自身信息，并且了解村民的信息，能有效降低信息不对称程度，因而在土地整治成本和效率方面更有优势。
3.目标群体需求差异较大的领域。实践表明，“以奖代补”政策工具往往适用于目标群体需求差异较大，至少是不完全相等的领域。如，在对农民购买农机给予奖补时，平原和山区的农民对农机的需求种类和大小要求存在差异，如果不考虑具体需求而设定唯一的补贴标准，就会降低目标群体的积极性，不利于政策有效实施。［7］但如果目标群体需求差异较大，利用“以奖代补”政策工具区别对待差异化需求，就能够打破平均主义，提高政策实施效果。当然，“以奖代补”能否成功实施，除了考虑其适用领域之外，还需要考虑财政资金的支持力度、精准聚焦、有效瞄准等其他条件。
(三)“以奖代补”政策执行中面临的主要问题
虽然与传统补贴政策工具相比，“以奖代补”政策具有诸多优点，并在许多领域中得到广泛应用，但其在实践中仍面临一些问题。首先，奖补发挥的激励作用不够充分。目前，奖补资金规模还处于较低水平，奖补比例不高，在一定程度上影响参与者的积极性，奖补应有的激励效果尚未有效发挥。其次，政策目标群体瞄准不够精确，存在目标群体与实际相脱节的现象，有些应被选定为目标群体的对象却被排除在外。再次，奖补资金管理与审批还存在一些问题，主要表现在两方面:一是奖补资金管理困难，有的奖补资金来自多个部门，存在资金交叉管理和重复申请等现象。［8］二是对建成项目的考核、审批过程存在寻租行为。“以奖代补”制定严格标准进行补贴，是为保障项目实施的公平性，但在实际操作中，少数工作人员利用职务便利让不达标项目得到补助，不利于项目实施，并引起不公平问题。最后，政策宣传不到位。“以奖代补”作为新的政策工具，参与者往往不了解，如果存在政策宣传不到位或曲解政策等现象，会影响政策实施的效果。
二、“以奖代补”政策在农业保险中应用的可行性
“以奖代补”政策工具在农业保险补贴政策领域具有一定的适用性，因为农业保险符合该政策工具适用领域的诸多条件。首先，农业保险是一种具有正外部性、介于公共物品和私人物品之间的物品，具有准公共物品的性质，农业保险的高风险和高成本导致其有效供给的不足，这必然要求获得政府补贴和扶持。［9］其次，农户对农业保险产品的需求有很大差异，农户会根据他们种植或养殖的品种及所在地区自然风险发生的种类等因素，选择他们需求的保险产品。再次，农业保险运作中存在的信息不对称导致道德风险和逆向选择现象，同时政府在对农业保险补贴时也面临信息不对称，这将降低补贴资金的实施效果。农业保险的上述特性与“以奖代补”的适用领域相吻合，为“以奖代补”政策在农业保险中的应用创造了条件。同时，从国家宏观政策、财政支持和已有实践等方面看，“以奖代补”在农业保险中具有可行性。首先，有利的宏观政策环境。自我国实施政策性农业保险以来，农业保险补贴政策不断完善，先后经历了从地方政府补贴到中央政府补贴，从试点地区补贴到全国范围补贴，从种植业部分险种补贴到养殖业、森林、藏区品种多个险种补贴的变化。而“以奖代补”政策工具将是对现行农业保险补贴政策的一次创新和补充，符合国家尝试新的农险补贴方式、提高补贴效果的总体方向。同时，“以奖代补”政策有利于充分发挥公私合营模式优势，减少行政干预，给予农险公司更多的自主经营空间，并有利于转变政府职能。其次，有力的财政支持。随着国民经济发展，我国进入工业反哺农业的发展阶段，财政对农业领域的投入将不断增加。农业保险作为重要的农业风险分散工具，得到各级政府高度重视，中央财政支持力度也不断加强，这为“以奖代补”应用于农业保险提供有力的保障。2007～2015年，中央财政共拨付保费补贴资金780多亿元，年均增长27%。受补贴政策激励，我国农业保险市场发展迅速，保费收入从2004年的3.77亿元增加到2014年的325.7亿元。最后，已积累丰富的实践经验。我国在其他领域有着丰富的“以奖代补”实施经验。早在1991年，山西省交口县就将“以奖代补”应用于小流域综合治理，对效果好的承包户给予奖励，使该县的水土流失问题得到很好的治理。［10］近些年，“以奖代补”在农业领域和非农业准公共领域得到广泛应用:重庆市、广西壮族自治区、福建省的农村土地治理，江西省的农机维修中心建设，交通运输部的交通运输节能减排项目都采取“以奖代补”政策并取得良好效果。这些成功范例为“以奖代补”应用于农业保险补贴领域提供了很好的借鉴。
三、“以奖代补”应用于农业保险领域的建议
理论上，“以奖代补”政策工具如果应用于农业保险补贴领域，具有较好的适用性和可行性。实践中，在农业保险补贴领域尝试“以奖代补”政策需要重点关注以下几点:
(一)制定总体规划，明确奖补标准
合理的总体规划和明确的奖补标准是“以奖代补”政策有效实施的前提。“以奖代补”是对传统补贴政策的创新，但仍依托于传统的补贴政策。因此，“以奖代补”应在原有农险补贴政策的基础上实施。在制定标准时，应考虑不同地区的实际情况，不能“一刀切”。但同一地区、同一险种的奖励标准应统一，不宜设置多重标准，确保公平。
(二)加强政策宣传
政策能否被广泛深入宣传往往影响政策执行效果。“以奖代补”作为农业保险领域的创新型政策，应加大对地方政府和农业保险公司的宣传，使他们了解“以奖代补”的政策内涵和特点。同时，应对政策执行人员进行辅导，使其深入了解即将执行的政策，这有利于政策目标的实现。政策性农业保险在我国发展的时间不长，农民对农业保险的意识不强，应进一步加强宣传，使农民充分认识到农业保险的重要性，激发其参保的内在需求。
(三)注重试点工作
政策试点是新政策全面推广实施的重要环节。“以奖代补”政策在试点时需充分认识我国中东西部地区的经济发展、农业发展、风险状况的不同，以及农业保险在险种和区域方面存在的差异性特征。因此，试点时，应充分考虑地区的代表性。可适当多选择试点地区或延长试点时间，避免因个别典型而造成错误的结论。
(四)强化资金监管
依托现有农业保险管理体系，设立农业保险“以奖代补”资金监管部门。具体看，业务监督部门可由省级相关政府部门和试点地区政府部门联合组成，负责对试点地区农业保险机构的承保情况进行严格考核。奖励资金的管理部门可设在试点地区的财政部门，由财政部门负责奖补资金的发放，对考核合格、符合奖励标准的保险机构进行奖励，并对奖励结果进行公示。全流程要确保奖励资金管理和运作的透明。
(五)鼓励创新保险品种
设立奖补资金，奖励开发适用于当地自然条件、农业发展新险种的农业保险公司。这能改善保险公司过分依赖财政补贴的弊端，鼓励农险公司开发满足当地农民需求的新险种，给保险公司更多自主经营的权利，有利于保险公司间的竞争，进一步促进农业保险市场的发展。
作者：吕开宇 张驰 李春肖 单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所
参考文献:
［1］吕开宇，张崇尚.政策性农业保险施行中存在的问题及对策［J］.经济纵横，2013(10):56－59.
［2］王秀芬，王春艳，李茂松.我国农业保险财政补贴机制存在的问题及相关建议［J］.农村经济，2012(11):60－64.
［3］信桂新，李妍均.以奖代补:实施农村土地整治的新利器［J］.中国土地，2012(8):21－22.
［4］王高峰.“以奖代补”的造血尝试［J］.能源，2014(3):4.
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［6］左停，徐秀丽，唐丽霞.农村公共政策与分析［M］.北京:中国农业大学出版社，2009.
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［8］江西省财政厅农业处课题组.我省小型农田水利“民办公助”、“以奖代补”机制实践与探索［M］//中国“三农”问题研究与探索:全国财政支农优秀论文选.北京:中国财政经济出版社，2008:404－418.
［9］于洋，王尔大.政策性补贴对中国农业保险市场影响的协整分析［J］.中国农村经济，2009(3):20－37.
［10］李有玲.交口县水利局对治理小流域尖子户“以奖代补”［J］.山西水土保持科技，1991(4):48.