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摘要:我国农业保险正处于高质量发展阶段，但仍存在一些局限性。新环境和新动能为我国农业保险市场提供了机遇，但必要的制度供给也十分重要。文章认为农业保险高质量发展可以沿五条途径实现，应在农村农业经济社会结构发展推动下实现农业保险高质量发展。同时其发展受到技术进步的深远影响，而市场自发无法解决的问题仍需要政府通过制度和政策供给的方式予以补充。
《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》于2019年通过，这是中央全面深化改革委员会在第八次会议中提出的，这一文件也意味着我国农业保险进入到了全新的、高质量的发展时期。对农业保险的发展回顾分析可以发现，农业保险的全新、高质量发展受到制约因素诸多，譬如，农民收入水平太低［1］;传统农业占比大，农业经济结构薄弱;国家没有相应的政策支持;农业保险法律缺位［2］;农业保险基础设施不完善［3］;保险范围小，难以做到全部投保［4］。造成上述问题的产生的主体主要可以归结为两类:一是作为供给方的保险公司;二是作为需求方的农户。尽管已有学者对制约农业保险高质量发展的问题提出观点，但并未对这一问题进入深入的研究，导致造成农业保险高质量发展的问题与制度政策之间存在差异。文章认为，市场失灵是制约农业保险高质量发展的关键因素。考虑到这一点，文章拟探讨制约我国农业保险高质量发展的固有矛盾、农业保险高质量发展的契机以及其制度政策的取向。
一、存在问题
张海军于2019年研究认为，近几年我国保费收入、保险密度和保险深度逐年增长，已然成了世界第二大农业保险市场，仅仅排在美国之后，排在第二位只用了十多年时间，而发达国家从发展到高质量发展，却经过了数十年，甚至是上百年的时间。尽管农业保险的发展成果明显，但部分传统农业保险市场的固有矛盾仍未能缓解。对于保险公司方，相关农业保险法的制定还不够全面，一部分条例虽专门针对农业保险，但其效力低于基本法。相关配套制度不完善，农业保险合同制度缺乏，农业保险经营准入制度和退出机制上也有所欠缺。对经营活动监管较少，部分地区存在虚报承保面积，从而骗取农业保险补贴的情形［5］。农险风险保障程度不足、覆盖面小以及农户参与商业保险门槛过高的现象尚未改变，仍存在品种单一、受益面窄、保障力度较弱等问题。农民受教育程度低，风险意识弱，对农业保险的需求就相应减少。农民收入水平低，绝大多数农业生产散户所采取的是“自给自足”模式，在生产规模上偏小，农业综合生产水平较低，对农业保险不甚敏感。庹国柱、王国军等国内学者认为，我们国家的农民一般不会采用规避风险的办法，因此购买该种类的保险能力十分低。农业的弱质性、农村社会的松散性特征以及农业保险市场交易结构特征等原因，使农业保险市场供需失衡。无论是市场还是政策干预，都没有有效实现农业保险市场均衡发展，农业保险市场供需失衡矛盾并未从根本上予以化解。农业保险市场在一定程度上的失灵造成了农业保险供需失衡，同时，市场不能有效率地分配商品和劳务又造成市场失灵［6］。在乡村振兴战略和新型城镇化建设背景下，农村金融农业保险的宏观环境、农业保险技术环境都面临一些新的变化，对农业保险市场产生重要影响。在农村劳动力转移、农业机械化程度和生产效率提高的情况下，新型农业经营主体蓬勃发展，其对风险的管理意识逐渐增强，为农业保险发展创造空间［7］。新时代的信息化也有助于农业保险的发展，进行科学的技术评测，及时发现保险产品存在的问题，提出具体解决对策，确保保险产品能够符合市场双方需求，为农村市场功能完善提供了全新动能［8］。
二、促进农业保险高质量发展的政策取向
新思想、新技术和新环境的到来对农业保险的高质量发展提出了更高的要求。在农业保险现代化进程下，农业保险不仅要承担自然灾害经济补偿，更要追求高质量发展。我国农业保险的提质增效迫在眉睫，我们要抓住这个机遇，完善农业保险的政策制度。
(一)将企业保险纳入乡村振兴、脱贫攻坚战略之中。由于我国区域差异性较大，自然灾害和人为因素导致贫困和脱贫后返贫问题比较严重，农业保险应当充分发挥其在助推脱贫攻坚上的体制机制优势，坚持融入脱贫攻坚战略之中，构建与其相匹配的多层次农业保险产品体系，使保险机制高度结合精准扶贫政策。精准扶贫在多元化的农业保险帮助下，快速发展，针对不同的扶贫项目，细化保险种类。制定针对各类风险的专业化保障方案，设定保障水平。将原积累的资金以及客户交的保险费用用于扶贫的各种项目，为精准扶贫提供了充足的资金支持［9］。
(二)推动立法，为农业保险经营提供法律依据。为了不断优化农业保险的法制建设要求，确保农业保险高质量可持续、稳定的发展，农业保险的扶持措施应常规化、制度化。我国各地生产差异较大，农业综合生产能力并不高，在立法上应注重公平、兼顾效率［10］。修改与农业保险相关的条例，对政策性农业保险单独订立一套规则。在此基础上对政策性农业保险合同进行创新，如规定减赔条款、共保条款以及其他风险分担机制等;对政策性农业保险工具进行创新，包括利用资本市场的巨灾债券、保险期货、天气指数等［11］。
(三)促进经营模式转变和产品创新。构建多渠道、多主体、多经营的复合模式，由政府主导，确立统一的框架，在框架内设立准入门槛［12］。我国虽然新型农村经营主体发展迅速，但面临着市场化风险分散机制与传统农户规模小、组织化程度低、交易成本高的矛盾。设置虚拟化并具有一定规模的农场，把一些分散型小农户统一结合，把这些客户能过机制制度，视为规模客户，并以此为基础操作，从而达到扩大规模的目的［13］。要根据现代农业发展的需要，和更加适应参保主体的需要，拟定多种不同类型的险种，大力鼓励开特色创新农产品的品种。对于保险机构而言，需要不断细化、创新产品，将单一服务变成多元化品种，让农民能有更多选择的权力［9］。
(四)提高政府补贴。政府应在财政补贴、税收优惠等方面对农业保险的高质量发展予以支持，减轻农业保险机构的经营压力［10］。建议中央财政全额做好粮食大县的农业保险补贴，补贴方式为中央财政+地方财政，根据一定比例进行补贴。对于一些发达的地区、农业生产规模较小的区域，以地方补贴为主，而一些偏远、落后的地区以及规模化生产的区域则以中央补贴为主［9］。在补贴扩大基础上，推行有条件的强制性保险。对农户开展事前直接保费的补贴政策，通过专业的技术化指导，提供给农户零息或是低息的贷款。最后需要实施有条件强制性保险。将贷款补贴、粮食补贴等与农业保险补贴有机结合，加入农业保险后才可以享受其他的政策所提供的优惠，通过强制保险提高农业保险参与率［14］。
(五)加强监管，提高政策性农业保险经营的透明度。政府、保险人和投保人是中央直属农业保险监督机构的主要监督对象，监管政府对于农业保险的给付与补贴，避免政府滥用自身权力，造成补贴不到位。要确保投保人和保险人的合法权益，保障双方利益均衡，并对控制存在的道德风险和逆向选择［12］。实现保险监管、行业自律、企业内控三者之间的协调化，三者之间分工合作、形成合力，有助于促进保险业的稳健发展［15］。文章研究得出市场失灵是制约农业保险高质量发展的关键因素，要抓住外部环境变化带来的机遇，完善农业保险的政策制度。本研究存在不足之处，受时间限制，不能实地考察农业保险发展情况。
作者:付思潼 单位:吉林财经大学