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[摘要]中国农业保险自2004年由商业化经营模式过渡到政策性经营模式以来，经过近16年的发展，其在降低农业生产风险、补偿受灾农户、推进现代农业发展、促进乡村产业振兴等方面作出了突出的贡献。但是在农业保险发展过程中仍存在着保障水平低、理赔问题凸显、村民保险意识弱、道德风险突出等问题。以山东省农业保险的基本状况为切入点，通过发放调查问卷和访谈的方法，基于临沂、德州、聊城、滨州、菏泽、潍坊六地的调查数据，研究农业保险在实际管理过程中存在的问题，分析这些问题产生的原因，进而提出农业保险提质增效的合理性建议。
[关键词]农业保险；乡村振兴；提质增效
1问题的提出
山东省农业保险试点工作开始于2006年，并选取了人保财险山东分公司承担农业保险业务的开展与实施工作，并由省财政负责为参保农民发放保费补贴。根据国家在2008年下发的文件，山东省正式成为享受农业保险中央财政补贴的省份之一，而且小麦、玉米、棉花等作物的农业生产风险分散机制也逐步建立了起来。2019年9月，为深入贯彻《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，山东省保险学会在济南组织召开“助力齐鲁乡村振兴战略，助推农业保险高质量发展”山东省农业保险高质量发展研讨会，在充分肯定农业保险重要作用的同时，也应看到农业保险目前的发展水平与服务“三农”的实际需求仍有差距。在当前形势下，对山东省农业保险发展现状展开调研分析，结合实际情况和具体问题，因地制宜地提出农业保险提质增效的合理性建议，对推进乡村振兴战略和农业农村现代化发展具有重要理论和现实意义。
2研究方法与数据来源
本项目调研分两次进行，采用问卷调查与实地访谈的方法。第一次调研时间为2019年7月14至7月18日，调研组分小组对山东省农业地区较多的临沂、德州、聊城、滨州、菏泽五市的11个乡镇33个村庄展开调研，调研主要是通过小组成员联系村庄村委或相关人员对农户发放调查问卷并对本地购买农业保险情况进行调查的方式进行。第二次调研时间为2020年1月10日至13日，对聊城莘县与潍坊寿光两地展开调研，依然采取发放调查问卷的方式进行。对每次问卷结果，积极进行调研数据的整理分析。对于对接保险企业采用回收率较高的一种问卷采集方法：面谈访问法。对于（市、区）农业保险企业，积极提前联系各企业，确定受访负责人。基于各个县（市、区）的发展特点，前往访问总体了解各县相关农业保险的情况、为农户服务情况以及信任情况，并做好记录。根据受访负责人的答复整理搜集客观的、不带偏见的事实材料，以准确地说明样本所要代表的总体。
3农业保险运行状况分析
3.1政府对农业保险保费补贴较高。近些年，山东省财政对农业保险的补贴力度不断加大，2019年累计拨付财政农业保险费补贴资金20.66亿元。其中，争取中央资金11.52亿元，较上年增长23%；拨付省级资金9.14亿元，较上年增长36%。各级财政支持力度逐年加大，以聊城市为例，中央、省级、市级、县级财政补贴比例达到了80%，农民自负比例仅占20%。主要农业保险种类已基本覆盖全省，补贴种类目前已增至71个，其中中央、省级补贴险种25个，市县自主开展、省级奖补险种扩大到46个，范围涵盖特色粮经作物、特色园艺产品、特色畜产品、特色水产品等。在对保险公司相关业务人员进行访谈时了解到，财政对农业保险补贴足够大，且补贴越来越高，保险公司对于农业保险业务经营有很高的积极性，农业保险基金运营无超支现象。在对农户进行农业保险缴费标准调查时得知，参加农业保险的仅有2%的农户认为农业保险缴费标准高，可以看出村民对农业保险保费的财政补贴力度还是持肯定和支持态度的，也可以看出国家对于“三农”问题的高度关注。
3.2农户农业保险参保率较高，个别地区有待提高。据调查数据显示在被调查村民中约有92%的村民参加农业保险，只有8%的村民没有参加农业保险，绝大对数农户是在自愿的情况下参加农业保险的，自愿参加农业保险的农户占比96%，仅有2%的农户看别人参加自己也参加，2%的农户为非自愿，这表明农户对农业保险的认可度还是很高的。通过访谈得知，那些没有参加农业保险的村民有的害怕农业保险不能如实赔付，有的认为农业保险赔偿金额较低。参加了农业保险的村民中，认为很有必要参加农业保险的农户占比68%，但认为参不参加都行的农户也占30%，认为没有必要的占2%，随着农业保险宣传力度的增大，大部分农户对于农业保险重要性的认识显著提高，但也存在小部分农户在农业保险重要性上认识还不足。从地域上来看，农业保险的参保率并不均衡。以聊城临清和潍坊寿光为例，临清自2006年在全国率先开展农业保险试点，目前参保农户能达到90%以上，大镇参保村比例可达100%，近3年村民参保率稳步上升。潍坊寿光农业保险起步较晚，自2013年起试点并逐步推广，寿光受特色产业的影响，温室大棚户多，但是温室大棚投保率确较低，相比目前寿光拥有占地约4万hm2的十余万个蔬菜大棚，当前0.47万hm2投保比例也只是占到11.6%。但是随着寿光蔬菜成功入选优势特色产业集群，纳入中央财政支持补助范围，寿光地区的农业保险参保率将明显提高。
3.3农业保险在实际理赔的过程中存在问题。调查结果显示，96%的参保农户在保险事故后接受了理赔，未获得理赔的情况仅占4%。保险公司在理赔方面功能基本完善，88%的参保农户对保险公司理赔情况很满意，仅有12%的受访者存在不满意现象。可见保险公司的服务水平和质量得到很大的提高。但是通过访谈一些村民还是反映了两个在实际理赔过程中的问题。第一个是，一些村民认为理赔处理时间较长，这主要是因为出险报案程序比较繁琐：参保农作物出险后须进行层层申报流程较为复杂，申报完毕后保险公司才会进行现场查勘，在遇到一些特殊情况时还会进行多次查勘定损；第二个是，还有一些村民反映赔偿未进行张榜公示。这说明农业保险经办机构和村委会的工作还有需要改进和完善地方。
3.4合同签订率和村民对合同的理解力有待提高。调查结果显示，签订正式农业保险合同的农户占比达到84%，但未签订正式保险合同的农户也存在，占比16%。为保险公司和农户双方利益着想，双方需签订正式保险合同。除此之外，调查结果显示，半数以上经办机构和相关人员对农业保险合同进行了解释，但也存在36%的农户表示没有得到相关内容的解释；并且对于保险合同上的条款完全理解的参保农户仅占20%，约半数参保农户仅对保险合同上各条款理解一点。这说明农业保险经办机构和村委会对农业保险的宣传和讲解没有到位，也体现了村民这方面的保险意识不够强。
3.5农业保险的保障作用有限，且存在道德风险。农业尤其是种植业是低收入的行业，以小麦为例，小麦需要经过翻地播种，施肥灌溉打药，最后完成收割，通过访谈得知平均每667m2小麦需要500元以上的成本。虽然只需缴纳3元的保费，而政策性小麦险的保险金额仅为375元/667m2。实际的赔付金额计算与损失率和小麦的生育期有关，不少村民认为农业保险对于他们的帮助是有限的。通过对村民的访谈得知农业保险存在道德风险，村委会作为联系农户与保险机构的重要枢纽在发生自然灾害时会私自多报受灾耕地的面积并且与保险工作人员相互勾结以套取国家资金。这种恶劣行为严重的危害了国家利益，虽然没有给农民带来直接危害，但是也间接的降低了农民对于农业保险的信任度，激化社会矛盾，阻碍国家惠农政策和农业现代化的进程。有的村每年反映有些保险的规定比较严格，比如小麦险在发生哪种自然灾害且损失率为多少时才认定为保险事故的成立都做了明确规定。但是一些保险责任的表述却比较模糊，比如对奶牛的保险对丧失产奶能力的奶牛进行赔偿，但是乳腺炎对不同奶牛产奶能力的影响不同，而保险合同中并没有明确奶牛丧失产奶能力的标准。这可能引起养殖户与保险机构之间产生争论或纠纷，可能会因此流失部分保险客户。
4农业保险发展存在困境的原因
4.1保险机构人才缺失导致办事效率低。农业遭受自然灾害的情况复杂，导致农业保险标准难掌握，这需要工作人员不仅对保险业务熟练还要对农业生产的各个环节有较高的认知，最好还能参与过农业生产，这就对农业保险的从业人员设立了较高的门槛，保险机构是很缺少这方面的保险人员的。
4.2农户缺乏参保的主动意识。农户缺乏保险意识是保险业在农村发展缓慢的一大症结所在。一是基层乡镇重视程度不够。有些镇街对农业保险这项工作还没有引起足够重视，政策宣传、动员力度不够，过分强调“自主自愿”的原则，造成投保率不足甚至零投保。二是农户参保意识不强。农户对政策性农业保险认识不足，对农业灾害心存侥幸心理而不愿投保。有些农户小农经济的封闭意识根深蒂固，他们认为保险经济补偿的作用不明显，甚至感觉不会遇到灾害影响，因此不愿参保。
4.3宣传力度不够导致村民不能完全理解农业保险条款。保险经办机构在推行农业保险时是在多数村民不熟悉农业保险的情况下进行的，这样保险经办机构开展工作的成本高，工作效率低，这样就需要政府帮助推进工作的进行。上级政府将这项工作安排到下属的各乡镇、村委会，而一些地区将这项工作作为一项硬性任务，甚至开展工作的村委会工作人员也没有受到过相关的培训也没有完全理解农业保险的各项条款，以致在开展工作时只注重数量而忽略了质量，且保险经办机构也没有做好宣传教育工作，这就导致了虽然村民的参合率很高，但是对农业保险相关条款的理解不到位甚至不理解，村民的保险意识并没有得到实质上的提高。
4.4农业保险的本身不够完善，导致农业保险的保障作用。有限具有“三低三高”的特点是农业保险与一般性的商业保险之间最大的区别，即是“保额低、收入低、保障水平低和风险高、成本高、赔付高”。农业保险本身存在很多问题如：农业险种有较差的针对性且更新迟缓；保险公司对农业保险规模控制严格；保险条款不尽合理，操作过于复杂；农业保险的赔偿金额偏低。我国正处于大力建设农村现代化时期，与传统农业相比农业现代化对农业保险有更高的要求，这需要农业保险制定人员和从事相关研究的专家，不断地探索更高效的农业保险运行模式，以适应新形势下农业发展的新要求。
4.5法律制度不健全，缺乏有力监督。在现有的模式下，中国农业保险有一定的制度保证，比如由国务院在2012年制定的《农业保险条例》。可是我国农业保险还处于发展初期，没有建立完善的法律体系和监管机制，一部《农业保险条例》远不能达到预期的监管效果。如果不能准确合理的界定政府、保险经办机构和参保农民之间的权利义务关系，必然会导致三者之间法律关系的混乱。另外没有完善的法律体系和监管机制，使政府、保险机构和参保农民缺少自我约束和外部监管，导致了农业保险道德风险和经营风险无法得到有效的控制。
5山东省农业保险的发展策略
5.1建立完善的人才选拔和培养机制。农业保险需要全面的保险人才，这不仅需要农业保险从业者深刻的理解保险条款并且能够熟练地处理保险事件的能力，还需要从业者对农业生产的各个环节有一定认知。所以在选用工作人员时尽量选择参与过相关农业生产活动的农村居民，并且建立完善的上岗前的培训机制，保证工作人员的业务水平，减少不必要的麻烦，提升工作效率。由于农业保险是政策性的保险，需要经常组织工作人员学习新的政策，总结工作经验，不断提高工作人员知识储备和工作水平，更好的为参保的农户服务。同时也要加强农业保险工作人员的素质教育，避免串通勾结骗取国家资金行为的发生，维持良好的社会秩序和风气。
5.2坚持开展经常性宣传。政府和保险机构必须积极的采用多种宣传形式，提高农业保险的宣传力度。对于政策性农业保险应普及它的相关知识，比如农业保险的重要性、办事流程、保险法规、补贴政策、保险诚信等农民切实关心的问题，让政策性农业保险家喻户晓，让农民树立良好的保险意识。应该多使用实际案例进行宣传，特别是那些发生保险事故之后成功获得赔偿并从中受益的典型实例，以消除农民的后顾之忧，提高投保信心，提升参合的积极性。同时针对不愿参合的村民，可以进行个别走访，对其进行详细的讲解。对于商业性农业保险，保险机构更应该加强宣传力度，同时需要政府介入给予商业性农业保险一定的支持，要着重宣传商业性农业保险可以弥补政策性农业保险赔偿水平低等问题所能发挥的重要作用。农业现代化的发展同样也离不开商业性农业保险发挥其管控风险的能力。
5.3探索农业保险保费收入资金运用的有效途径。政策性农业保险的成长速度越来越快，农民参合率也达到了较高的水准，保费收入规模呈现膨胀式增长，如何合理的运用这些保费资金也必须成为农业保险工作的重点，应当选择恰当的投资方式保证保费资金的不贬值甚至要实现增值。与一般的商业保险不同，农业保险的保费收入中政府的财政补助占有较大比例，所以农业保险保费收入的投资应以保值为根本目的，在保值的基础上实现增值，因此农业保险保费收入的资金宜投资于低风险的领域，以此来加强农业保险赔付能力，使农业保险分散风险的能力得到最充分发挥，使农业保险的保障水平得到大幅度改善。
5.4建立健全的农业保险法律体系及严格的监督机制。农业保险是保护农业发展的风险分散机制，需要完善的法律体系和配套的监管机制保证其稳定发展。第一，要加速农业保险相关法律的立法进程，建立健全的农业保险法律体系，进一步理清农业保险参与者之间复杂的法律关系。第二，要建立严格的农业保险监管机制，应对农业保险过程中的各个阶段的合法性进行监督，同时还要有相应的惩罚机制。以上两种措施有利于建立合理有序的市场秩序和环境，加强对套取国家资金、损害人民利益等行为的监管和惩戒，有效降低农业保险运行过程中的经营风险和道德风险，保证国家政策有序实施。
5.5加快农业保险品种和商业模式创新。农业保险自身的不断完善是其可持续发展的根本保证，创新是农业保险不断进步的动力。第一，要把握国家政策方针，顺应国家发展趋势；第二，以政策性农业保险为主导，商业性农业保险发挥辅助作用，统一部署、统筹规划以实现两种类型农业保险的共同发展，同时要结合地方发展的特点开展农业保险的创新。
作者:陈美 刘正 单位:聊城大学商学院
