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摘要：我国农业保险制度仍然处于完善与发展阶段，目前的保险制度还难以满足农业发展的现实需要，亟待推动农业保险立法，构建完备有效的农业保险制度。我们可以借鉴发达国家和部分亚洲发展中国家的农业保险实践经验，积极推进农业保险立法，确定农业保险险种，加大对农业保险的补贴，逐步构建起符合我国国情的农业保险制度体系。
关键词：农业保险；政府责任；制度建设；对策
在现代农业经营体系中，农业保险对生产稳定、经营效益提升和风险化解都起着重要作用。一般而言，农业保险是指农业生产者在从事农业生产、经营过程中，因遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失而获得经济补偿的一种保障［1］。在我国经济社会发展的不同历史阶段，农业保险呈现出不同的历史特征，在维护农民利益、促进农业发展中发挥了积极作用。随着我国农业现代化体系的不断完善，农业保险的作用日益凸显，2018年中央一号文件提出，要“探索开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，加快建立多层次农业保险体系”。在经济竞争日益全球化的今天，农业生产和粮食安全更加重要，但是总体来看，我国的农业保险制度尚不健全，农业保险法比较滞后，对农业的保护力度不足，现代农业保障能力不强，农业的竞争力较弱。西方发达国家现代农业的快速发展，很大程度上受益于现代化的农业保险制度在防范和化解农业风险中发挥的重要作用，这也给予我国农业发展以积极启示。为此，本项目从我国的农业实际出发，结合当前农业保险存在的问题及国际经验，以期构建起符合我国国情的农业保险制度体系，促进现代农业发展和乡村振兴的实现。
一、我国农业保险存在的问题
农业保险通过经济补偿的方式给予农民保障，能够减低农业灾害带来的损失，对于农民的利益保护具有重要作用。但是在我国广大农村，农业保险依然存在很多问题。
1.农业保险的法律依据亟待完善。目前，我国涉及农业保险的法律仅有《农业法》和《保险法》两部，但是二者涉及农业保险的条款均相对较少，同时，我国也缺少农业保险的基本法律。2001年颁布的《农业法》规定要“不断完善农业保险制度”，2004年以来，中央一号文件连续提出要完善农业保险制度，健全农业保险体系。为更好地保障农业生产安全，2012年，国务院颁布了《农业保险条例》，我国农业保险发展开始进入一个新的阶段。但是《农业保险条例》在实际操作中还存在诸多困难，农业生产和经营的复杂性，使得条例很难在农村中付诸实践，更达不到保险的预期目标。
2.商业保险公司参与意愿不强。由于自然环境变化对农业生产影响很大，再加上农业生产周期长，发生自然灾害的概率高，因此农业生产的效益相对较低。而商业保险公司主要以盈利为目的，农业保险显然很难为商业保险公司带来高收益，尤其是在遭遇较大自然灾害时，农业保险的收入很难保证保险支出，这也直接降低了商业保险公司对农业进行保险的意愿，而且当前有些商业保险的申请程序烦琐，附加条件过多，都限制了农民的参保积极性。目前，农业保险的宣传主要还是依靠政府，保险公司很少主动对农业保险进行宣传和推荐，而政府的主动介入力度又不够，这些都导致农业生产的综合保障能力不强。
3.政府的支持力度有待提高。农业是关系国计民生的基础产业，关系着社会的基本稳定和农村的可持续发展。目前，虽然国家要求对农业保险进行补贴，但是多数农业保险还是主要依靠农民自己投入，通过企业进行商业化运作，很难从根本上为农业生产提供保障。为更好地促进农业生产发展，政府应该在农业保险中发挥更重要的作用。从实际情况来看，国家虽然取消了农业税，加大了农业生产、粮种、机械等补贴，但是对农业保险的投入依然相对不足，尤其是地方政府在农业保险的配套补贴方面比较缺乏。在粮食安全日益重要、国际粮食竞争日益激烈的情况下，为提高农民从事农业生产的积极性，政府必须进一步加大农业保险的投入力度，以保证农民收入的稳定性。
4.农民的保险意识较为淡薄。从实际情况来看，农民参与保险的意识相对不足，由于农民经营的地块小且粮食价格又相对较低，种地很难带来较高的收入，而保险并不能提高土地的直接收益，所以农民对农业保险的接受度普遍较低。尤其是随着打工经济兴起，大量农民外出务工，务工收入已经成为农民主要收入来源，农民对土地经营的重视度普遍降低，有些农民为了能全家进城务工，甚至抛荒土地或者直接在土地上种树。贫困地区的农民参与保险的意识更加薄弱，他们普遍认为如果发生自然灾害参加保险还划算，但是一般又很难遇到较大自然灾害，而且参保可能还会增加支出，所以他们基本不愿意参加农业保险。有些地区甚至出现保险不是农民自己办理，而是以村组为单位把材料提交到乡镇，由乡镇统一办理的现象，严重违背了农民自愿参与的原则。而且多数情况下农民对保险条款并不熟悉，很多条款也并不平等，当遭遇到自然灾害时农民也难以获得补偿，这些都降低了农民的参保意愿。
二、国外农业保险制度的发展及启示
农业属于第一产业，是国民经济的基础，在整个产业体系和社会发展中具有重要地位，但是相对而言也是弱势产业，要想确保粮食安全和农民增收，就必须建立完善的措施保障农业生产安全。发达国家由于经济水平高，现代产业体系较为成熟，能够为农业发展提供支持，在农业保险立法、保险补偿和保险运营等方面都有成功的经验。部分亚洲发展中国家的农业保险主要由国家保险公司提供，主要对水稻、小麦、玉米等基础性粮食作物进行保障，目的就是维持基本的粮食生产安全。这些国家的农业保险模式对我国农业保险制度的构建都具有积极的借鉴意义。
1.日本的农业保险模式。受地理环境的影响，日本用于耕种的土地较少，为提高农业生产效率，增强农民种地积极性，日本高度重视农业生产保障体系的建设。日本政府把农业生产、服务和销售体系放在更加重要的位置，早在1947年就建立了完善的农业保险制度，出台了农业保险法，建立起了农业保险政府扶持为主、农业协会运营的多主体协作模式。由于人多地少，农业经营效益和稳定性就显得非常重要，日本法律规定农民的养殖业和种植业的标准在达到最低参保标准时，农民就必须进行保险。农民通过农业协会进行保险，政府对农业协会提供管理补贴、保费补贴和保险补贴，补贴的力度非常强。国家只负责政策制定、规划引导和资金扶持，农业协会则负责农业保险的具体运营事务，并与保险企业进行沟通、协商，大大降低了农民的参与成本，提高了保障力度，日本基本所有的农民都参与了农业保险。
2.美国的农业保险模式。美国用于农业种植的土地面积很广，农业现代化水平较高，主要以规模化的农场经营模式为主，国家在1938年就建立起了农业保险制度，出台了《联邦农作物保险法》《联邦农业保险改革法》，对农业生产进行高额补贴和保障。设置了联邦农作物保险公司管理和运作农业保险，实行政府与商业保险互动的双规保险模式，以及农民自愿与强制结合的保险策略，以完备的制度和法律体系保障农业生产安全［2］。政府通过费用补贴、保费补贴等优惠政策，支持、鼓励保险互助会、农业协会、合作社等共同加入农业保险，通过提供保险补贴、降低税率等方式，鼓励商业保险公司对农业进行保险，极大提高了保险的市场化水平。在面对破坏力较强的自然灾害时，依托政府的扶持，通过多元化、高额度的保险，美国能够为农民的生产提供有力保障。
3.欧洲国家的农业保险模式。欧洲国家的农业保险制度基本是在19世纪中期建立起来的，在保险模式上主要采用公助民办的模式，国家对农业保险提供补贴和支持，由民间力量和商业资本共同运作。这种模式的特点就是，主要依靠社会力量参与农业保险，国家不参与农业保险的经营，但是国家通过资金扶持鼓励政策性农业保险机构的发展，例如法国、英国一些国家对这些保险机构的运营经费进行财政补贴，以保证保险机构在农业保障中发挥积极作用。同时，鼓励农业互助协会、合作社和大型农业公司合作运营保险，并支持民间互助组织、农作物保险公司等参与农业保险。这种保险模式让各种中介机构在农业生产中发挥了重要的引导作用，这些中介机构作为农业发展的服务组织，不仅推动了农业保险的运营，而且在农业生产、销售服务等领域也发挥着重要作用，降低了农民生产和销售的成本，而且能够及时为农民提供各种市场信息，保障农民的经营利益，为农业生产提供了综合性的保障。
4.亚洲发展中国家的农业保险模式。亚洲发展中国家由于受到经济水平的限制，农业保险的领域和范围有限，这些国家普遍采用针对性扶持的方式，也可以称之为发展中国家的农业保险模式。其农业保险主要由国家保险公司提供，涉及的保险范围较小，险种较少，主要对水稻、小麦、玉米等基础性的粮食作物进行保障，目的就是维持基本的粮食生产安全。这些国家虽然都有一定的法律规定，要求农民参与农业保险，但是又充分尊重农民的个人意愿，不采取强制措施，农业保险多依托地方政府推行，方式相对灵活。菲律宾是亚洲发展中国家农业保险发展的典范，除了提供专业化的农业服务和贷款担保以外，也充分考虑到自然灾害的影响，实施了一项“全国农业保证计划”，在发生自然灾害、农民无法按时偿还贷款时，就由土地银行管理的“农业贷款保险基金”进行赔偿。政府不仅负责农业贷款，还进行保费补贴，并采取减免税收、财政扶持、法律保护等多种途径保护农业生产安全。
三、我国农业保险制度的完善路径
国外农业保险发达的地区，政府一般在保险事业中起着重要作用，他们都具有完整的国家立法，政府对农业保险提供配套支持。当前，我国的农业保险处于完善与发展的阶段，农业保险制度在防范农业风险中的作用还难以完全发挥。因此，必须立足于我国国情，借鉴发达国家和部分亚洲发展中国家的农业保险实践经验，构建起符合我国实际的农业保险制度体系。
1.积极推进我国农业保险立法。农业是抵抗自然风险能力最弱的行业，为确保农业生产的安全，农业发达的国家基本都制定了完备的农业保险法，如，日本的《农业保险法》《农业灾害补偿法》，美国的《联邦农作物保险法》《联邦农业保险改革法》，等等，这些法律法规以及相关的农业发展促进政策，提高了农业生产能力，保障了农业生产安全，降低了农业生产风险，确保了粮食安全和社会稳定。我国的《保险法》《农业法》中虽然部分内容涉及农业保险，但是政策性、专门化的农业保险法至今尚无。近年来，我国自然灾害频发，农业生产和粮食安全的风险不断加大，农民对于农业保险立法的诉求也在增强。为此，应该积极借鉴农业发达国家的立法经验，结合我国的农业发展特点，尽快出台《农业保险法》，明确农业保险的相关责任主体、各方的责任与义务、保险的内容和范围、补偿的方法和程序等，真正能够使农业保险满足农民的生产需要，解决农业中的靠天吃饭问题，有效化解各种天灾人祸，使得农业生产有稳固保障，切实推动我国现代农业生产体系的建立。
2.因地制宜确定农业保险险种。农业保险按照不同标准可以划分不同类型。按照农业种类可以分为种植业保险和养殖业保险，按照危险性质可分为自然灾害险、意外事故险、病虫害险等。由于我国农业发展存在区域上的差异，不同地区的气候、农作物种类差异较大，农业保险要充分考虑地区差异，结合各地的农业实际情况，制定相应的保险品种。同时保险费用的设计也要注重层次性，考虑到不同地区的经济发展水平，不能完全使用一个标准和模式。随着农业现代化水平的提高，农业产业化趋势明显，第一、第二、第三产业加速融合，因此也要充分考虑到农业加工、流通、销售等环节的风险，尽快建立贯穿农业生产全部环节的综合性保险品种。在具体的投保方式上，要充分考虑农业生产规模、作物种类、经营模式等方面的差异，对于关系国计民生的农作物和养殖动物可以采取强制性保险，而对于其他农产品则可以采取农民自愿参保和政府引导的方式。
3.加大农业保险补贴力度。不同地区经济发展水平存在差异，农民参保能力也存在差距，必须结合地区实际情况和国外农业保险的补贴制度，对于农民投保进行补贴，同时也要对保险机构给予一定的财政补贴。一是在经济落后地区和贫困农村由地方政府为农民生产投保，国家给予一定的支持和补贴。这种方法也可以运用到经济发达地区的贫困农户家庭，以确保他们的基本生产安全。二是在普通的农业生产地区，政府与农户可以共同分担农业保险费，农户缴纳一定比例的保险费，同时鼓励商业保险参与，以预防农业风险，这不仅可以降低农民的负担，而且可以激发农户种田积极性［3］，这种方法的保费分摊比例不能一刀切，可结合地区实际制定，以确保农户有足够的承担能力，从而自愿投保，维护农业生产安全。三是政府要对商业保险公司实施一定的补贴或税收优惠。保险公司以盈利为目的，政府在农业保险上给予支持，确保公司获得相应效益，可以促使保险公司能够积极参与到服务农业发展中来。
4.探索建立农业再保险制度。农业再保险就是保险公司承担的保险业务，通过分保的形式转移给其他公司，这样可以合理分担农业保险风险，降低保险的成本。为提高保险公司参与农业保险和开发新险种的动力，政府除了政策扶持外，还可以积极探索建立再保险制度，以分散保险的风险。一是参与农业保险的公司如果进行再保险，向其他保险公司办理相关手续时，必须由政府管理部门进行监管和备案，如果发生风险，政府进行监督，并适当给予一定的补贴。二是政府成立专业化的农业保险机构，负责为保险公司办理再保险业务，对公司的农业保险业务进行指导，监督保险公司的农保业务和制度执行情况，制定相关的农业保险政策和规定。建立政府责任机制，通过政府的扶持、引导和规范，提高保险公司参与农业保险的积极性，合理分担农业保险风险，调动其承保的积极性。
参考文献：
［1］汪涛，蔡强，朱云娴.我国农业保险健康有序发展的制约因素与推进策略［J］.改革与战略，2018，（9）：59-64.
［2］夏秀梅.国外农业保险经营模式对我国的启示［J］.农业经济，2015，（3）：30-31.
［3］陈波.农业保险存在的问题及对策建议［J］.安徽农学通报，2014，（21）：12-13.
作者:刘涛 单位:郑州市社会科学院
