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摘要:针对宁夏小型水利工程目前存在的“建、管、用”严重脱节问题，综合考虑农业节水灌溉推进对农田水利工程管理新要求，将水权管理与农田水利工程产权管理相结合，并引入基于ET的水资源管理先进理念，设计了基于ET的小型灌溉工程产权制度模式，并在宁夏引黄灌区选择引黄灌溉渠系、提水灌溉泵站、灌溉机井等典型工程进行试点应用研究。经过对典型工程产权制度改革试点效果评价，各典型工程均表现出了良好的经济、节水、社会和生态效益，为深化宁夏小型水利工程产权制度改革起到了示范引导作用。
关键词:小型灌溉工程;产权制度改革;水权;ET
1概述
宁夏当地水资源严重缺乏，农业主要依靠农田水利工程引用黄河水进行灌溉，水利工程的良好运行管理，对保障本区域农业持续稳定发展具有重要作用。近年来，宁夏回族自治区小型水利工程显现出“建、管、用”相互脱节问题，并且随着农业节水灌溉的不断推进，对水利工程的科学管理方面又提出了更高要求。进一步深化小型农田水利工程产权制度改革，是实现水利工程健康发展的根本出路。水权赋予水利工程产权的价值，深化水利工程产权制度改革，水权是其重要构成元素。ET耗水管理作为资源性节水(“真实”节水)主要途径的先进理念，逐步被引入流域和区域水资源管理中。以耗水量ET为核心指标，进行农田水利工程水权的分配和管理，形成基于ET的用水管理措施，使之能够带动节水灌溉工程以改促建，将在很大程度上促进区域农业节水灌溉事业的健康持续发展。本研究以宁夏小型灌溉工程为对象，以ET水权值为指标，探索在大力发展农业节水灌溉条件下，小型灌溉工程产权制度改革模式，以为实现小型灌溉工程可持续发展和良性运行，提供重要技术支撑。
2基于ET的小型灌溉工程产权制度框架
2．1小型灌溉工程产权形式
本文中所指小型灌溉工程，是指灌溉面积667hm2以下的农田水利工程、大中型灌区末级渠系及量测水设施等、喷微灌设施及其输水管道和首部，塘坝、堰闸、机井、水池及装机功率小于1000kW的灌排泵站等。产权是一组权利束，它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利。根据水利工程的公益性质和我国水利工程管理体制的特点，确定小型灌溉工程产权如下:(1)所有权。小型灌溉工程的所有权按照“谁投资、谁所有”原则确定，对于多个投资主体共同投资的工程，设立共有产权，由投资主体根据投资额按份共有。(2)使用权。小型灌溉工程使用权是指产权主体在允许的范围内自由使用小型灌溉工程设施的权利。(3)经营权。由于小型灌溉工程一般可收取工程水费，依靠水费收入补偿运行成本，有经营性收入，所以可明确工程经营权。(4)管理权。管理权是为了确保没有收益的纯公益性小型农田水利工程能够良好管理而设立的权利，是具有中国特色的产权权利。
2．2基于ET的小型灌溉工程产权制度框架
水权赋予了小型灌溉工程产权的价值，又依靠工程输送至灌溉用水户得以落实。将ET水权与小型灌溉工程产权有机结合，在明确小型灌溉工程产权的同时，明确以灌溉工程为载体基于ET的水权，工程产权又表现为对灌溉工程ET水权的占有、使用和经营，实现ET水权和灌溉工程产权的统一管理，变传统的引用水量管理为以ET水权为决策基线的可操作管理模式。
2．3基于ET的小型灌溉工程水权分配
根据宁夏引黄灌区农业灌溉特点，基于ET的农业水权可分为耗水权、取水权。农业耗水权是指可保障其种植面积内农作物正常生长生产所需的耗水量。在小型灌溉工程控制范围，根据灌域内不同作物近年平均ET水量值及种植结构，计算灌溉工程的耗水权。在耗水权基础上，考虑渠道或管道输水损失，在干渠、机电井或灌排泵站出水口节点取水量指标作为其取水权。
2．4小型灌溉工程定性分类
公益性:效益主要为社会、环境和生态效益，受益者为不确定的人群，效益的边际成本为零，利益的享受不具有排他性。经营性:受益者为确定的对象，以提供水利产品和服务来获得利益，以一定的方式进入市场，利益代价易于确定，利益的享受具有排他性。准公益性:具有一定的经济效益和可经营性，但同时又有抗旱减灾的公益性质，兼有公益性与经营性，难以作为完整的商品进入市场。
2．5资产处置方式
资产处置是指资产占用主体转移、变更和核销其占有、使用的资产部分或全部所有权、使用权，以及改变资产性质和用途的行为。目前，宁夏引黄灌区小型灌溉工程产权处置方式主要有以下几种:拍卖、承包、租赁、股份合作、转让。借鉴土地产权改革经验，“继承”是产生的一种新的小型灌溉工程产权处置方式。
3宁夏小型灌溉工程基于ET的产权制度改革模式设计
3．1小型引黄灌溉渠系工程
(1)工程定性。小型引黄灌溉渠系工程是指引黄渠系支渠及以下灌溉工程，控制灌溉面积较小，工程提供灌溉以保障辖区农户种植收益，同时又有抗旱减灾的公益性质，定性为准公益性工程。(2)资产处置形式。小型引黄灌溉工程由政府部门投资建设，所有权人为国家，建设投资较大，受益对象较多，难以实现经济自立型经济运行模式。近年，农民用水者协会组织逐步完善，具有一定管理能力，参考国内准公益性工程产权制度改革模式，采用移交的处置方式，将小型灌溉工程使用权移交给农民用水者协会。同时，相应转让小型灌溉工程灌溉水的使用权。(3)工程运行管理模式及受益体现。农民用水者协会承担小型灌溉工程的管护和灌溉管理，保障所管辖灌区内农民群众的正常灌溉权益。同时，农民用水者协会具有小型灌溉工程灌溉取水权，当灌溉管理到位时，可减少灌溉过程中的水量损失，实现节水目标，协会可对节余水量进行水权转换获得收益，从而调动农民用水者协会对小型灌溉工程运行管护和管理农业节水灌溉的积极性。
3．2小型引黄提水灌溉泵站工程
(1)工程定性。小型引黄提水灌溉工程是指沿黄河建设直接收取黄河水的小型泵站提水灌溉工程，由泵站及田间灌溉系统工程组成，具有独立供水系统，投入及利益易于确定，根据国内外小型水利工程产权制度改革相关经验，将提水灌溉泵站工程定性为经营性工程。(2)资产处置形式。引黄提水灌溉泵站工程由政府部门投资建设，所有权人为国家。工程建设投资较大，受益对象较为固定，灌溉系统较为独立，有利于灌溉管理。结合宁夏引黄灌区灌排泵站工程运行管理现状，将提水泵站和田间灌溉系统工程资产移交给受益用水个体或集体所有，相应转让提水灌溉泵站工程的使用权和灌溉水的使用权。(3)工程运行管理模式及受益体现。引黄提水灌溉泵站工程产权主体承担泵站及渠道的管护、供水调度、运行管理等工作，同时，具有提水灌溉泵站工程灌溉取水量使用权，当管理到位时，节余下来的水量可进行转换获得收益。提水灌溉泵站工程产权主体在产权制度改革相关制度完善的情况下，可对泵站工程所有权和使用权进行抵押贷款。
3．3灌溉机电井工程
(1)工程定性。宁夏引黄灌区灌溉机电井工程一般为潜水井，其出水量较小，一般与引黄河地表水结合进行灌溉，多用于引黄水来水量不足情况下，根据控制范围内用水户需求进行供水。考虑到灌溉机电井具有独立供水系统，规模较小，投入及利益易于确定，产权主体的收益性有一定保障，定性为经营性工程。(2)资产处置形式。对于国家投资建设的机电井灌溉工程，通过拍卖方式将工程所有权、使用权转让给个人或集体等产权主体，相应地产权主体具有机电井抽取地下水资源的使用权。(3)工程运行管理模式及受益体现。灌溉机电井工程产权主体承担机电井维护及灌溉管理工作，通过机电井抽水灌溉取得种植效益，或者通过满足供水范围内用水需求，收取一定费用作为个体收益。所有权人在考虑其运行成本和个人收益后自行定价，用水户根据需求自愿购买。因政府鼓励利用浅层地下水，机电井灌溉工程抽取地下水资源进行灌溉无水权限制。灌溉机电井工程产权主体具有工程的所有权，可对灌溉机电井工程所有权和使用权进行抵押贷款。
4宁夏不同小型灌溉工程产权改革典型工程试点
本应用研究依据宁夏引黄灌区的主要取用水方式，选择引黄灌溉渠系、提水灌溉泵站、灌溉机电井工程三类典型小型灌溉工程为例，进行小型灌溉工程产权制度改革试点研究。
4．1引黄灌溉渠系典型工程
4．1．1典型工程概况
选择惠农渠永光支渠渠系工程为典型工程。永光支渠总长度为1．6km，设计运行流量为1m3/s，区域内有斗渠7条，农渠27条，渠道衬砌率为95%。灌溉工程由地方财政投资建设，形成固定资产投资115．59万元，控制灌溉面积93．3hm2。
4．1．2基于ET水权
结合平罗县世行贷款节水灌溉二期项目监测评价成果和宁夏引黄灌区农业灌溉制度研究成果，确定该典型工程灌区单位面积耗水量为7350m3/hm2，按照灌溉面积计算典型工程耗水权为69万m3。借鉴宁夏引黄灌区灌溉水利用系数测算成果，该典型工程干渠直开口以下渠道及田间灌溉水利用系数为0．58，则计算该典型工程在干渠直开口取水权为118万m3。
4．1．3产权制度改革试点情况
2015年，平罗县政府向渠口乡永光村农民用水者协会颁发了永光支渠以及以下灌溉工程使用权证，采用转让方式，将小型灌溉工程使用权、水权，由县级政府水利部门移交给永光村农民用水者协会，永光村农民用水者协会承担了该典型工程管理维护及灌溉管理工作。2016年，该典型工程正常发挥灌溉作用，灌溉面积内粮食产量实现了正常水平。
4．1．4产权制度改革试点效果评价
(1)典型工程产权制度改革经济效益评价。典型工程2016年实际产生运行费用为2．5万元，考虑到此费用未包括工程折旧费以及工程大修费，在此按照供水全成本组成，计算典型工程供水全成本。依据水利电力部、财政部［1985］93号、《水利建设项目经济评价规范》(SL72－2013)、平罗县水务局办〔2004〕307号《年维修养护费》等文件和规范标准，对典型工程全成本进行计算，则典型工程全成本为6．61万元，单位面积分摊成本为708元/hm2，计算结果如表1所示。典型工程在产权制度改革之前，按照宁夏回族自治区农业水价标准进行收费，并按单位面积分摊产生的水费，即单位面积分摊825元/hm2;实施改革后，该典型工程单位面积分摊成本较改革前费用减少117元/hm2。(2)产权制度改革节水效益评价。典型工程2016年灌溉用水量为103万m3，在其取水权指标范围内，较2015年灌溉用水量121万m3减少了18万m3，节水效果良好。由于当地未形成水权交易平台，因此未进行节余水权水量交易。若水权交易水价按照重新用于农业灌溉增加农产品产值计算，单方水节水效益取1．0元，则典型工程节水效益为18万元，单位面积节水效益为1929元/hm2。(3)产权制度改革社会效益评价。该典型工程运行管理情况良好，项目区农民群众自觉交纳农业灌溉水费，灌溉纠纷较少。(4)总体评价。总体评价，实施改革后，该典型工程经济、节水、社会效益良好。
4．2提水灌溉泵站典型工程
4．2．1典型工程概况
选择平罗县青沙窝灌排泵站工程为引黄提水灌溉典型工程。该泵站工程装有混流泵1台，出水流量0．5m3/s。区域内有1条支渠，长度1km，干支渠渠道砌护率为100%，斗农渠若干条。典型工程由地方财政投资建设，形成固定资产33．56万元，控制灌溉面积为70．7hm2。
4．2．2基于ET水权
典型工程灌区综合单位面积耗水权为7560m3/hm2，工程耗水权为53万m3，泵站出口计量取水权为92万m3。
4．2．3产权制度改革试点情况
2015年，平罗县政府向六顷地8队农民用水合作组织颁发了青沙窝泵站及以下灌溉工程所有权证和使用权证，采用移交方式，将典型工程所有权、使用权和水权移交给受益的农民用水集体组织所有。农民用水集体组织雇用了管理人员和泵站抽水灌溉人员，具体承担泵站管护、供水调度、运行管理等工作，渠道维修养护费、人员工资支出以及产生的较大维护费用支出，按照“一事一议”方式由全部收益农户按照灌溉面积比例进行分摊支出。2016年典型工程正常发挥灌溉作用，灌溉面积内粮食产量实现了正常水平。
4．2．4产权制度改革试点效果评价
(1)典型工程产权制度改革经济效益评价。典型工程2016年实际产生维修养护费用为0．5万元，管护人员费0．74万元，电费0．75万元，合计年费用为1．99万元。根据灌溉工程供水全成本计算方法，计算典型工程全成本为6．235万元，单位面积分摊成本为882元/hm2，计算见表2．典型工程在产权制度改革之前，典型工程按照单位面积分摊825元//hm2再加产生电费进行收费，单位面积收费为930元/hm2;实施改革后，典型工程单位面积分摊成本较改革前减少48元/hm2。(2)产权制度改革节水效益评价。典型工程2016年灌溉用水量为73万m3，在其取水权指标范围内，较2015年灌溉用水量93万m3减少了20万m3，节水效果良好。若水权交易水价按照重新用于农业灌溉增加农产品产值计算，单方水节水效益取1．0元，则典型工程节水效益为20万元，单位面积节水效益为2829元/hm2。(3)产权制度改革社会效益评价。典型工程在产权制度改革后，农业灌溉保证率提高，受益区农民群众反映较好，灌溉纠纷较少。总体评价，实施改革后，典型工程经济效益、节水效益良好。
4．3灌溉机井典型工程
4．3．1典型工程基本概况
选择惠农渠系昌滂支干渠灌区内两眼机电井为典型工程。该2个机电井深50m，安装潜水泵2台，总装机容量为11．0kW，于2003年由地方财政投资建设，2014年进行了配套完善，形成固定资产投资为9．30万元。
4．3．2基于ET水权
因地方政府鼓励利用引黄灌区内浅层地下水，为此，该典型工程抽取地下水资源进行灌溉，无水权限制。
4．3．3产权制度改革试点情况
2015年平罗县政府通过拍卖方式，将典型工程所有权和使用权转让给个人。产权人对机电井进行维护和管理，根据控制区域农户需要进行供水，按照供水时间进行收费，每小时供水约40m3，2016年累积运行时间为1450h，抽水量6．2万m3。
4．3．4产权制度改革试点效果评价
(1)典型工程产权制度改革经济效益评价。根据上述方法，计算典型工程年运行成本为1．2007万元，见表3所示，2016年，产权人根据控制区域农户需要进行供水，累积供水1450h，每小时收费10元，共计收取费用1．45万元，扣除其运行成本，净利润为0．2433万元。由于是产权人本人进行机电井看护，若将成本中人员费用纳入其收益，则产权人净收入为0．4433万元。(2)典型工程产权制度改革节水、生态效益评价。在产权制度改革之前，机电井典型工程运行较差，2013年没有运行，2014年灌溉抽水量为3．7万m3。在产权制度改革之后，该机电井运行状况有所改善，2015年抽水量为5．8万m3，2016年抽水量达到6．2万m3。由于机电井抽取地下水进行灌溉，可减少引黄河水灌溉水量，具有节水效益;同时，在一定程度上降低区域地下水位，对加强区域盐碱地治理，起到有利促进作用。(3)典型工程产权制度改革社会效益评价。机电井的运行可减轻渠道灌溉压力，提高灌溉保障率，同时起到抗旱应急作用，因此社会效益显著。总体评价，实施改革后，该典型工程经济、节水、生态和社会效益均良好。
5宁夏小型灌溉工程产权制度改革总结
本项应用研究将小型灌溉工程产权和ET水权相结合，设计了小型灌溉工程产权制度改革模式，并且选择了3种不同的典型工程进行试点示范，各典型工程运行情况良好，表现为较好的经济、节水、社会和生态效益，为宁夏回族自治区小型水利工程产权制度改革起到引领和示范作用。在今后，随着宁夏引黄灌区水市场的逐步建立，可对小型灌溉工程的节水量进行水权交易，以便真正体现ET指标管理的优越性，进一步提高小型灌溉工程产权主体收益，以利于提高其加强小型灌溉工程管理和大力发展农业节水灌溉的积极性。同时，随着小型灌溉工程所有权确认制度、工程管护制度、ET水权分配制度、ET水权交易制度、工程产权交易制度等一系列制度的细化完善，将对小型灌溉工程产权制度改革的顺利进行，发挥重要的保障作用。
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作者:张红玲 王玥 闫建军 张娜 王乐 杜斌 单位:宁夏水利科学研究院 中国灌溉排水发展中心 平罗县水务局
