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摘要:
农业历来是国家发展的重中之重，是重要的基础产业。农田水利建设国家重视、社会关心、农民期盼。文章对咸阳市农田水利投入进行调查分析的基础上，提出当前农田水利投入存在地方配套不足、建设重点不清晰、群众自筹困难等问题，并研究探讨了进一步强化农田水利建设投入的几项措施，以求达到研计共商成为对策之意义。
关键词:
农业历来是国家发展的重中之重，是重要的基础产业。全面做好农田水利建设管理是夯实农业基础、保障农村发展，促进农民增收的重要前提。近年来，国家不断加大投入，农田水利设施建设滞后的状况得到了逐步改善，在保障粮食安全、促进农民增收、农业增产、农村发展等方面发挥了重要作用。但是，农田水利投资还存在一些亟待解决的问题。本文以咸阳为例，对农田水利进行了分析和探讨。
1咸阳市农田水利基本情况
农田水利保障是农业生产的重要前提，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》对投入进行了明确，提出政府要发挥主导作用，将农田水利作为投入重点［1］。尤其是农田水利工程具有显著的公益性，决定了政府财政必须在农田水利投资中的发挥主导作用［2］。咸阳市为了解决农田水利建设问题，不断加强工程建设，强化工程管理，农业灌溉体系得到了有效发展。到了2014年底，建成万亩以上灌区21处，其中2万hm2以上灌区1处(羊毛湾)，0.667～2万hm2灌区2处，666.7～6667.6hm2灌区18处;建成水库73座，机井2万余眼;抽水站1061处，农田水利设施灌溉面积达到28.67万hm2，有效灌溉面积达到24.33万hm2。“十二五”期间，咸阳市进一步加大了农田水利建设规模，强化了工程建设管理，使得全是农田水利工程状况进一步改善。全市市级配套资金和安排市级专项资金不断增多，县级部门积极配套，落实群众自筹，群众投工投劳参与工程建设，尤其是以农业产业龙头发展农田水利积极性非常高，农田水利建设飞速发展。2010—2014年5a累计投资16.2亿元，大力实施了小水重点县、新增粮食生产能力等项目建设，完成了羊毛湾、党家堡等大中型灌区续建与节水改造项目，新打修复机井1744眼，修复改造抽水站133座，衬砌各类渠道2047km，铺设低压输水管道1437km，发展高效节水灌溉面积36.4万亩，打造了泾阳酿造葡萄、武功大庄农业园区、兴平大樱桃等一批新型农业生产园区，成为当地农业发展龙头。
2农田水利投资存在的问题
近年来，虽然国家逐步认识到农田水利对农业发展的重要性，不断加强农田水利项目建设，从2005年中央财政小型农田水利建设专项项目，到专项资金项目，再到小型农田水利重点县项目、新增粮食产能项目，可以说项目遍地开花，投入剧增。尤其是2010年之后，农田水利投资达到历史高点，基础设施建设得到了长足发展。但是，全市多数农田水利工程都运行了多年，由于缺乏资金来源，无法及时更新改造，工程老化失修，效益锐减，迫切需要投资改造。农田水利工程从公共投入的角度来讲，有明显的公益性特点，应该是政府、收益者共同负担建设。按照《咸阳市灌溉发展规划》，全市农业灌溉工程规划总投资124.48亿元，资金的需求量非常大，迫切需要进一步加大投资，强化投资效益。当前，在农田水利投资中存在的几个主要问题为:
1)地方配套难度较大。
从国家政策上来讲，国家每设立一项农田水利建设专项资金项目，地方都要进行配套，群众要进行自筹。地方在争取项目时，虽然也提供了配套资金承诺函，但是实际情况是，县级人民政府资金紧张，根本无法拿出配套资金，很难筹措到位。据调查，在2014年农田水利建设过程中，政府资金较大，其中省资金占88%，市级和县级资金占总投资不到10%，民间投资较少，仅占6%。2015年以来，由于经济形势较为紧张，配套资金更为困难。以小型农田水利重点县是有史以来全市配套最到位的农田水利项目为例，在2014年配套760万元，2015年配套仅为600万元，2016年则计划不到300万元，配套资金逐年降低，县级财政更为困难，不少县是零配套。
2)农田水利投资重点不清晰。
一些地区对本区域发展需求了解不到位，农业布局发展不合理，往往是产业没有跟进的情况下基础设施硬上，违背了科学发展原则，一些区域发展水利工程和群众的需求脱节。比如永寿县在农业产业没有充分跟进的情况下，建设的1万亩高效节水灌溉工程至今难以发挥效益，但是周边群众果园灌溉问题仍然没有得到解决。乾县、三原县等农业产业园区发展缺乏水的因素考虑，上了农业产业后才考虑灌溉水的问题，而当地处于北部旱腰带地区，解决灌溉问题非常困难。在农田水利发展布局和投资重点上，还需要进一步研究和分析。
3)群众投资意识不够。
作为主要的受益者农民对农田水利认识还不够，认为政府有义务、有责任为农业生产打好基础，而农田水利建设与自己无关紧要，加之农业产出较低，经济收入不大，农村劳力大部分外出打工，农民对土地不如原先依赖，加之农田水利工程投资高，回报低，农村投劳投资不断降低，成为历史上的低点，近年来，农业产业园区投资有所增强。据有关数据表明，2015年咸阳市农村劳动力转移就业达118.2万人，占到农村劳动力资源235万人的50%强，这部分数据还在进一步扩大。
3农田水利投资对策
1)加强各级政府在农田水利建设中的投入责任。
要进一步落实从土地出让金收益中提取10%用于农田水利建设的政策，进一步加大对中西部不发达地区的资金投入。中央和省级政府要逐步增加农田水利设施建设的预算资金，增加补助标准，建立稳定增长的渠道和机制，加大政府预算投入比，让农田水利建设资金与总体财政支出同比增长，最终实现农田水利逐步平稳增长，达到需求规模，并在政策上明确中西部不发达地区市县的农田水利建设地位和责任。市级做好项目策划和储备，积极争取上级财政补助资金，并要从本级财政设立专项资金，扶持辖区各县市区农田水利建设。县级作为项目的主要实施和管理单位，要承担起主要的建设管理责任，并根据自身经济发展实际情况，在同级财政中设立专门的维修养护基金，增加农田水利建设配套资金，逐步形成中省市县四级财政倒金字塔形资金投入模式。同时，实行谁立项目谁投资，进一步减少中央项目资金配套要求，减轻市县配套压力。
2)明晰财政资金建设扶持重点。
经过近15年的建设，国家已经初步解决了大型骨干农田水利工程的续建和配套问题，另外十二五以来大规模资金投入，“最后一公里”问题也已得到了有效改善。因此，在十三五期间，咸阳市农田水利工程建设要进一步分析研究，分类对待，在资金投入区上，要重点支持产粮区，支持产业发展区，扶持市郊新型农业区。对产粮区，由于粮食投入与产出相差大，经济收入低，中央和省级建设资金全额支持，对经济作物区，重点发展现代农业，以高效利用为基础，促进水分生产率不断提升。在工程类型上，对中型灌区骨干工程和大中型灌区干支渠以下的渠道进行重点建设，对机井工程恢复改造，予以财政补贴，对山区雨水集蓄利用如水窖、水池等工程全额补助。同时，进一步加大农田水利的维修养护资金投入力度，维持工程正常运转，确保工程长久发挥效益。
3)建立民间投资的激励机制。
农田水利工程点多面广，数量众多，政府需要形成一定的激励机制，通过运用补助、贴息等手段，引导社会及民间资本加大投入，共同参与工程建设管理。继续在农田水利建设中实行“民办公助、以奖代补”等模式，大干大支持，小干小支持，不干不支持，对农村合作组织尤其是农业产业园区，实行政府资金支持、民主议事，给予一定的农田水利建设奖励性补助，充分调动农村及企业投资投劳兴建农田水利的积极性。同时提供农田水利管理的补贴机制，提供高扬程抽水灌区的电价补贴、灌区执行水价补贴，运行管理给予管理经费补助。
4结论
当前，农田水利建设国家重视、社会关心、农民期盼，加大农田水利投入，有助于破解长期以来困扰农田水利持续化发展的几项难题，因此要加大政府资金投入总量，形成各级分类负担的工程建设投入的保障机制，进一步明确投资建设重点，重点投入解决关键问题，建立民间投资的激励机制，充分使农田水利得到长足发展，切实为农业生产和粮食安全服务。
作者：李普超 蔡焕杰 单位：西北农林科技大学
参考文献:
［1］中共中央国务院.中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定(2010年12月31日)［J］.中国水利，2011(04):1－4.
［2］桂丽.云南省农田水利建设多元化投入机制研究［J］.中国农村水利水电，2014(6):5－8.