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1.1中央政府
中央政府的第一责任就是建立和维护旱涝保收的农田水利体系，从而保证即使出现极端气候条件也能生产出足够粮食。农田水利供给直接关系着农村发展，健全的农田水利体系可以为农民提供低成本、高效益的农业生产条件，促进农业增产、农民增收。中央政府还必须考虑到各种可能出现的水利风险，做到及时防范。农田水利所具备的非排他性和非竞争性决定了农田水利供给应主要由政府来承担。中央政府期望积极调动其他利益主体的积极性，以最低的成本来获得收益。因此中央政府的行为特征可总结为保证国家粮食安全，希望通过政策和体制调整，调动其他利益主体的投人积极性，最终建立一个良好的降低风险减少浪费的高效益的农田水利体系和体制。
1.2地方政府
地方政府包括省、市、县、乡镇等各级政府，其作为理性经济人也要追求自身利益最大化。从地方政府的经济利益来讲，农业生产、农田水利供给好坏几乎与地方政府利益无关。然而地方政府作为国家宏观管理的中间层次，因此地方政府不得不关注农田水利供给，为农民提供基本的农业生产条件。地方政府力主粮食不减产、农民不上访，至于农田水利体系是否完善、农业灌溉的成本如何以及收益如何，地方政府并不是特别关心。
1.3村社
村社主要指村民组和村委会。相对于乡镇政府，村社和乡镇政府有本质的区别，乡镇政府有其相对独立的预算收入，而村社则是一个社区自治性组织，并没有固定的财源。但村社在农田水利供给中扮演着十分重要的角色。时期，农村以村民组作为一个相对独立的灌溉单元进行灌溉。随着税费改革取消农业税，村委会是离农民最近的一级政府建制，村委会在农田水利供给中的作用大大削弱。国家进一步限制乡村组织调整农民的土地利益；取消村民组、合村并组、撤乡并镇、减少村干部等措施，大大削弱了村社的组织能力。所以村社无法在农田水利建设方面有所作为。村社的行为特征是缺乏资源，逐步退出农田水利事务，面对农户求助时直接推给上级政府。
1.4大中型水利经营体
大中型水利经营体原本是由国家负担、为农业生产服务的事业单位。企业化改制后的水利工程单位变成“以库养库”、“以水养水”，自收自支、自我经营、自主发展的市场经济实体，不会过多地考虑农田水利的社会公益性，而是根据市场需求和成本进行定价经营，独立经营，逐渐丧失公益性，大旱年间，农户用水，水利经营体无法与农户直接沟通，面对政府的压力，在农户为付钱的情况下放水，经营体的水利灌溉成本较难得到弥补。
1.5农户
农户作为相对独立的经营者，在农田水利供给中，既是受益者又是其成本的承担者，他们的目标是以最低的成本，获得有保障和高效益的农田水利，以保证农田旱涝保收，从而实现自身短期和长期的经济利益。在这样的情况下，农户倾向于发展小微型农田水利。而在干旱年间，农户无法解决就会倾向于“遇事找政府”。
2利益主体之间的利益关系及供给激励机制
根据公共产品理论，农田水利具有公共产品属性，其不可分割性、非排他性和非竞争性，使得市场在农田水利供给中无能，出现市场失灵，而构建“一主多元”的农田水利供给体系的发展方向。“一主”是以政府作为供给主体，强化政府的供给主体地位，“多元”指政府主导下的中央政府、地方政府、村社、大中型水利经营体。在工农业协调发展、城乡统筹发展的战略思想下，通过完善基层民主制度、财政转移支付制度、政绩考核制度、利益补偿机制等制度安排，创建一个适应现代农村发展的农田水利供给各利益主体激励机制，从而完善“一主多元”的农田水利供给体系。明确各级政府在农田水利供给中的事权和财权，加大财政转移支付力度，完善财政转移支付制度，改革政绩考核制度，引导政府官员树立正确的政绩观，加强基层民主建设，完善农田水利供给决策机制，建立粮食主产区与主销区的利益补偿机制，重塑村社灌溉单元，恢复村社在供给中的地位，改变农户观念，鼓励农户积极供给。当前中国农田水利体系建设纪要重视硬件建设，又要重视软件建设，在建设好大中型水利设施的基础上，还要建设好村社这个基本的灌溉单元。国家当前对农田水利的投资不止于工程设施建设，应强化机制建设。
作者：殷绍富 单位：云南省玉溪市中心城区水资源调度管理局