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摘要:以分析山东省小型农田水利工程建设中存在的主要问题为出发点，提出针对建设资金筹集、合理规划工程布局和完善工程建管体制为主要内容的应对策略。
关键词:小型;农田水利工程;建设现状;应对策略
0引言
农田水利工程主要包括农田中的渠道工程、截流提水工程和水土保持工程等，其作为应对农业抗旱防涝的关键设施，小型农田水利工程更是生产发展和农户增收的首要保证，其更关系到农户生活水平和生活质量的稳步提高。在国家农业税费制度改革和机构调整期间，小型农田水利工程的建设出现了停滞的现象，部分地区甚至出现了“开倒车”的现象。为此，探究小型农田水利工程建设和项目推进过程中存在的主要问题，并从中寻求相应的应对策略，成为稳固和提高小型农田水利工程建设的必经之路。
1山东省小型农田水利工程概况
1.1小型农田水利工程
小型农田水利工程是指用引、蓄、提和排等方式给农田提供灌溉与排除农田余水的工程，具体要求如表1所示。
1.2建设成就
自2010年起水利部全面推行小型农田水利重点县建设行动以来，截至2017年，山东省共有68个县(区)获此殊荣，其中8个县(区)被评为高效节水灌溉试点县，而在这过程中山东省各地建成了大批小型农田水利设施。通过上述小型农田水利工程的建设和整治，山东省新增恢复改善灌溉面积434万hm2，增加蓄提引水能力4.2亿t，为农业增产增收奠定了基础。
2存在的问题
2.1小型工程建设与大中型工程建设严重脱节
随着我国政府职能管理体制出现了大规模调整，山东省境内绝大部分小型农田水利工程的建设与监管主体从水利部门划归山东省农业厅管理，而大中型灌区水利工程的建设和管理职能却依旧在山东省水利厅。同时，山东省农业厅普遍采取了“以奖代补”的形式来作为促进小型农田水利工程建设推进的速度。虽然该项举措在推行之初极大地鼓励了农户自行建设小型农田水利工程的积极性，但经过数年的“以奖代补”政策后，山东省内不少地区农业部门发现其中大部分小型水利工程是农户在自家农田范围内开挖的灌溉井。据测算开挖一口灌溉井的成本大致在5000～10000元不等，通过农业部门的“以奖代补”后每口灌溉井能获得2000～4000元的补偿，而农户在开挖灌溉井后无需再从大中型水利工程中进行取水。长此以往，由中央或地方水利资金建设的大中型农田水利设施无法发挥其集约化和高效化的灌溉作用，造成了大量国有资产的浪费，而大规模开采地下水资源则会导致部分地下水资源缺乏的地区出现农田下陷等次生灾害［1］。另外，由农户主导的小型农田水利工程建设项目往往缺少相关科学的规划与论证，使得其与国家水利部门主导的大中型农田水利工程之间无法进行有效的衔接，致使两种不同形式的农田水利工程之间从原本的协同协作向互相竞争与互相牵制的关系转变，从而使得山东省内农田水利系统由一个系统性的整体割裂成零星的小号，其农业抗灾能力大幅下降。
2.2工程建设群众参与度较低
新中国成立初期，我国各地农村兴起了一股新修农田水利的浪潮，“红旗渠”的伟大精神影响了一大批农户积极投身农田水利建设，至今山东省内的灌溉渠道都是在那段时期建成的。而在当时除了水利部门谋划项目建设内容外，各地的农户不仅积极参与项目策划，而且将农田水利设施当作自己的“财物”出工出力。目前，山东省的小型农田水利工程除了农户自行出资外，还有一大部分属于当地政府每年按照上级部门或本级工作任务安排进行修建，由于目前山东农村水利基层管理人员存在配置不足的情况，日常繁重的各项工作任务使其无法在小型农田水利工程项目策划阶段去田间现场走访农户，倾听其对于小型水利工程的实际建设需求，致使部分工程项目建成后未能发挥真正的功效，甚至出现项目重复建设的问题。部分农户因无效的工程反复影响农业生产，以至于产生了抵触情绪，在工程施工机械进场时进行阻挠［2］。
2.3工程建设资金缺口较大
目前，山东小型农田水利工程的建设资金主要来源于各级政府和水利部门的专项拨款，而村域范围内的经济合作社和农户自筹资金也逐步成为部分农村集体经济较为发达地区工程建设资金的新来源。由于自农业税费制度改革之后，原本由农户承担的部分渠道清理、河塘清淤和设施保养等工作不再由农户承担，由于税费改革后“两工”制度的彻底变革，各级水利部门加大了“民办公助、以奖代补”工作的补助，但水利工程建设资金缺口却进一步扩大［3］。同时，在山东省内陆经济欠发达地区地方政府或各级乡镇的筹资能力差，即便国家或省市对小型农田水利工程建设提供了较高的补助标准，但当地政府或各级乡镇依旧无力保障相关工程配套资金，从而致使大量农田水利工程长期处于年久失修的状态，而国家和省市的补助资金亦只能“躺”在市或县一级水利部门的资金账号中无法发挥其真正的增产保收作用。
3改进策略
3.1加快小型农田水利工程规划
该文已经对山东省部分小型农田水利工程盲目建设所造成的危害进行了深入的分析，故拥有系统性和远近结合的小型农田水利工程建设规划十分必要。首先，完善的水利工程建设规划必须具备可操作性，在其编制过程中应以各地的农田水利设施、农业生产格局和气候环境因素等客观条件为依据，并根据当地的工程建设费用保障能力选择切实可行的各类工程建设指标。山东各地县一级的水利部门必须作为该项工程建设规划编制工作的责任主体，切实履行好相关指标核准与规划目标确认等各项工作，并委托具有相应水利工程规划编制咨询资质的设计单位完成规划编制任务。同时，县区的市级水利行政部门也应当做好相关的技术指导工作，尤其是当建设规划中涉及跨县区建设工程项目时，市级水利部门亦做好相关协调统筹工作。其次，所编制的建设规划必须多次公开征求规划范围内农田水利站及农业生产大户的意见以及建议，从中筛选出部分合理化建议并将其融入规划之中。同时，各县的规划、农业、财政和水利等部门共同对工程建设规划进行审核。其中财政与水利部门将共同针对建设资金预备情况进行核实，一旦工程建设规划予以通过则必须依据其中相关建设目标和任务安排和筹措相应的资金，以便规划真正落实到位。最后，在规划编制过程中还应具有一定的系统性和前瞻性，在编制县一级工程规划时应当充分利用现有的大中型农田水利设施，而针对部分在建或已规划的大中型农田水利设施则需在规划中做出明确的近远期利用方案。另外，在编制时也应当对当地农业发展的前景进行预估，从而适当增补水利工程的建设内容和实施方式。
3.2规范小型农田水利工程建管体制
目前，山东省内小型农田水利工程的建设管理工作主要由农村基层水利站承担，但当前山东省各地基层水利站的机构设置与人员编制构成较为复杂，部分行政管理类的事务却由编外人员负责，工作的完成效果较差。因此，山东省各地应当对基层水利站的管理体制进行梳理，根据水利站的工作职责将其定义为公益性事业单位，并将其作为各项水利行政管理部门的下设机构，全部实现“定职能、定机构、定编制”。以保障农田各类灌排设施良性运行为首要原则，积极探索和试点农业水价综合改革，其中农业灌排设施的建设由地方财政适当补助而其日常运行和维护费用由当地农户自行分摊。鉴于小型农田水利工程建设项目往往具备一定的示范和引领作用，同时兼具着一定的社会、经济和生态效应，仅仅通过普通的评价体制与方法无法对其建设成果进行较为科学和全面的评价。因此，建立一套完善的工程绩效评价体系不仅有利于对现有的工程项目进行有效评价，而且在评价的过程中也易于分析和总结目前工程中存在的各种问题，以便在后续的工程建设中予以纠正。一套完善的评价体系必须由许多评价指标组成，笔者认为将农田灌溉系数和水利用系数作为评判水利工程绩效评价的首要指标十分必要。农田灌溉系数和水利用系数是指农田灌区从水源引水到农作物吸收利用水的过程中水资源的利用程度，其不仅能够集中反映整个农田灌溉工程中各类渠道的渗水率、漏水率以及蒸发量等工程建设质量，而且还能较为客观地反映该地区的农业灌溉技术水平和用水管理能力。同时，工程绩效评价涉及农业、水利和国土等多家部门，而不同部门在专业职能设置上有所侧重，因此组建一支专业程度高与综合水平强的评价专家队伍也是开展工程绩效评价的重要保障。另外，为了提高基层水利部门工程的策划和建设实施能力，在确保人员编制的前提下，积极引进农田水利专业人才，并定期对所有专业技术人员进行培训，从而确保基层水利部门的队伍建设。
3.3积极筹划小型农田水利工程建设资金
以往由政府所投资建设小型农田水利工程，其建设资金的筹集和拨付是经过当地财政和发改委等多家部门进行商讨和筹划，在完成项目建议书和可行性调研之后，农田水利部门提交相应的工程项目请示，待当地发改委部门予以批复后，财政部门才将全部批复内容所涉及的建设资金划转给水利部门。随着小型农田水利工程建设主体的多元化，由政府统一出资修建的局面也向众人拾柴火焰高的方向转变。为此，积极筹划建设资金成为了推进小型农田水利工程建设的必要保障。自2005年开始，中央及山东省水利厅专门下发了关于要求设置专项小型农田水利设施建设补助资金，将其作为山东省农业税费改革后农田水利建设资金缺乏的重要补充手段。在这之后近10年时间内，中央和省级补助资金在小型农田水利工程建设中起到了积极的作用，尤其是山东省内陆地区在地方财政并不宽裕的状态下，上述两部分补助资金真正起到了“雪中送炭”的效果，为保障山东省内陆地区的农户进行产业脱贫提供了重要保障。而在山东省东部沿海地区较为宽裕的地方财政尚能保证农田水利建设的基本资金需求。为此，山东省东部沿海地区的县市两级水利部门往往将其作为农田水利工程提标改造项目的专项补助资金，从而引导当地农户以提高农业水资源灌溉利用率为目标开展相关建设工作［5］。为此，建议进一步扩大中央和省级补助资金的规模、补助范围和补助比例，并同时适当向山东省经济欠发达的地区进行倾斜，如将山东省主要粮食产区的小型农田水利工程建设补助率提升至50%。在山东省东部地区，则应当以当地农田灌溉系数的提升作为发放相关补助的重要依据。同时，鉴于目前许多农村基层水利员大多为编制外人员，在对工程建设进行补助时，还可适当预留部分经费作为其工作绩效的奖励，并根据其工作开展情况进行奖励。另外，县级政府在年度水利建设经费预算审核时，应当根据当地财政收入情况予以逐年递增，从而进一步增强对工程建设的资金支持力度。在我国进入WTO后，国际粮农组织每年都会向我国发放一定数量的低息甚至是无息的农业贷款，为我国部分农业设施的更新换代提供帮助，其中的较大一部分被用于农田水利建设。为此，山东省各地政府可充分借鉴相关农业贷款政策的申请与发放标准，部分地方财政较为宽裕的地区采取由政府提供低息或无息贷款用于工程建设。而在地方财政较为紧张的地区则采取政府补贴部分或全部贷款利息，以扩大小型农田水利工程建设资金的来源。目前，随着国家机构职能调整和对农业生产的重视程度越来越高，国土、农业、水利和环境等多家部门纷纷出台对于农业水资源利用率的具体要求和目标，并安排了专项资金进行落实。为此，山东省各地小型农田水利工程建设应当将项目的建设内容与上述评比的指标相匹配，从而进一步争取各个部门的相关补助资金。另外，通过公私合作制、股份制和合伙制形式，稳步推进小型农田水利工程建设的市场化，积极引导社会资本投入工程建设之中，如近期较为流行的PPP政府购买服务模式，采用企业或集体投资建设水利工程项目，而政府或当地村集体以每年收取的灌溉用水费作为购买相关水利服务的费用来源。
4结束语
农田水利建设作为新农村建设的重要组成部分，对于农户增产增收、农村生态环境稳定与农业产业结构调整息息相关。通过不断加大山东省各级政府与民间资本对小型农田水利工程建设的投入，从而使其建设项目进入一个良性发展的状态，最终将水资源管理作为加快转变经济发展的战略举措。
作者:周波 甄树锋 单位:山东黄河工程集团有限公司
