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(一)交易成本在公共治理中的引入
交易成本是西方新制度经济学中的重要理论。交易成本思想首先由科斯(RonaldH．Coase)提出，他认为，“市场上每一笔交易所进行的谈判签约等都是有成本的，这就是交易成本。实际上，交易成本就是价格机制运行的成本。”科斯的思想改变了传统经济分析立足于“无摩擦”世界的抽象假设与逻辑演绎，强调了“交易成本对经济运行的影响”。之后，阿罗(KennethJ．Arrow)、威廉姆森(OliverE．Williamson)等学者进一步拓展了交易成本的理论研究。随着交易成本理论的日趋成熟，该理论被广泛运用于诸多领域“如关系、寻租活动、企业内部考核、外部性问题、纯粹市场与层级组织之间的各种类型的经济组织形态、经济史甚至政治制度等”。在政治领域，早在上世纪60年代以布坎南(JamesMcgillBuchanan)为代表的公共选择学派，就开始将“经济人”假设和复杂交易范式引入对政府行为分析中。关于能否将交易成本理论引入对政府行为的分析上，新制度经济学强调“交易”与“合同”概念在交易成本理论中“起着中心的作用”，“不论是经济关系还是其他关系，只要它表现为，或者可以表述为签约的问题，就都能根据交易成本经济学的概念做出评价”。事实上，与市场交易一样，政府治理过程中也充斥着各种交易，“政治活动本身就是一种交易。”“只不过与市场交易活动相比，政府公共管理过程是更为复杂的交易过程，它所面对的是具有特殊身份的‘公民’而不是一般的‘顾客’。”尽管政治市场远比经济市场要复杂得多，但政治市场中的交易活动是普遍存在的。当前，“政治市场和政治交易的概念已经被普遍接受”，交易成本已成为分析政府公共管理活动的重要工具。
(二)地方政府合作的交易成本
地方政府合作过程必然产生为达成合作的各种交易成本。一般而言，地方政府合作的交易成本越高，合作产生“摩擦”与风险的可能性越大，合作越不容易达成。对于交易成本的构成，学者们观点各异。科斯将交易成本分为“搜寻和信息获取成本、讨价还价成本、履约成本”。威廉姆森将其“分解为事前交易成本(包括签约、谈判、保障契约等成本)和事后交易成本(包括适应性成本、讨价还价成本、建构及营运成本、约束成本)”。迪屈奇(MichaelDietrich)则将交易成本分解为“调查和信息成本、谈判和决策成本以及制定和实施政策的成本”。尽管分类标准不同，实际上学者们“对交易成本的定义没有实质性的差别，只是其侧重点或范围不同而已。”本文将地方政府环境治理中的交易成本分为协调成本、信息成本和监控成本三部分。
(1)协调成本。
随着社会分工和专业化的发展，组织结构的复杂化使得协调问题日益突出。为有效解决跨区域环境问题，客观要求相关地方政府介入其中，实现整体性治理。由于政府本身的结构性特征，尽管从宏观意义上，政府是以一个有机整体而存在的，但这并不排除其“内部也是充满着冲突和矛盾。”受制于认知、利益、体制等因素影响，在环境治理中，地方政府有可能做出有悖于区域整体利益的行为选择，为此，强化地方政府间的协调就显得尤为重要。然而，地方政府间协调并不是在“真空”中完成的，为了实现区域整体利益最大化，必然产生大量的协调成本。一般而言，地方政府间协调成本越高，环境合作越不容易发生。因此，降低协调成本成为推进地方政府环境合作的必要条件。
(2)信息成本。
公共问题的复杂性和多变性客观要求治理主体必须掌握充分有效的信息。一般而言，信息越全面充分，公共决策质量越高，政府治理效果越好。在区域环境治理中，由于条块分割所导致的信息不对称是普遍存在的。为了消除信息不对称，地方政府必须在获取、加工、处理以及共享信息方面进行大量投入，从而形成环境合作中的信息成本。它是地方政府“为了减少决策结果的不确定性，收集、加工、储存、传递、利用信息中花费的代价。”具体包括建立环境风险识别系统成本、区域间信息共享平台及其软件更新成本、信息处理过程中人力资源投入与开发成本等。需要说明的是，在区域合作治理中，政府信息成本是客观存在的，但关键是如何将政府信息成本控制在合理限度之内。如果信息成本过高，政府间合作的创生将十分困难。因此，将信息成本投入限定在合理区间内，促进地方政府间的信息资源共享已成为促进地方政府环境合作的必然要求。
(3)监控成本。
当前，地方政府也是具有自身利益的“经济人”。特别是随着政府分权化改革的推进，地方政府的自利性显著增强。环境治理投入高、收效慢以及正外部性的属性，决定了地方政府在区域环境治理中很可能出现“道德风险”，即地方政府出于自身利益最大化的动机有可能做出有损于区域环境整体利益的不当行为，因此，在地方环境治理中建立相应的监控约束机制就显得尤为必要，其目的就在于通过对各方违约行为的惩罚来保证政府间环境合作的可持续。所谓监控成本就是监督和约束政府间环境合作履约状况的各种投入的总和。监控成本的高低受制于诸多因素影响，它不仅取决于各地方政府自身的约束能力，而且与合约完善程度、各方行为信息掌控能力以及监督约束机制的效力有关。一般而言，地方政府自我行为约束能力越强，相关方信息获取越充分，策略性环境投机行为越不容易发生，相应地，政府环境合作的监控成本也越低，从而能够有效保证地方政府间环境合作的可持续。
二、跨区域环境治理中地方政府合作的困境分析
地方政府合作必然产生为达成合作的交易成本。因而，降低交易成本成为推进地方政府合作的重要保证。受制于诸多因素影响，合作的交易成本过高往往成为阻碍区域环境合作的重要障碍。
(一)合作意愿不足
地方政府合作需要以合作意愿的达成为基本前提。地方政府合作的动机很大程度上取决于地方政府的利益偏好及其角色定位。从政府性质来看，地方政府作为民选的产物，应该立足于公众角度，从维护公共利益的着眼点出发，积极投身于区域环境治理，但是按照公共选择理论的解释，地方政府并不应然成为公共利益的代表，事实上它本身就是“一个具有独立经济利益的行为主体”。特别是在强烈的“政绩冲动”下，地方政府的“理性经济人”属性显著增强，追求自身利益最大化特别是直接的经济利益最大化成为地方政府行为选择的根本动因。我们知道，区域环境治理具有较强的正外部性，这意味着某个地方政府的环境治理投入所产生的社会收益要远大于自身的个体收益。同时，环境治理成效的潜在性和长远性较为突出，地方政府出于自利的考虑，其参与环境治理合作的动力是明显不足的，而“搭便车”或不作为往往成为地方政府在区域环境治理中“最明智”的选择。显然，这种“非合作”态度是不利于地方政府间环境合作有序开展的，最终将对区域整体环境带来负面影响。不可否认，当前，中央政府出于区域环境整体利益考量已开始着手推进地方政府间的环境合作，但其治理成效是需要以有效的制度化保障为前提的。实践说明，如果没有有效的制度激励和行为规制，现实中的地方政府仍有可能采取机会主义的行为策略，做出有悖于区域环境整体利益的行为，从而导致区域环境合作无法持续。
(二)合作制度尚待完善
制度是约束和引导人类行为的重要工具。制度“包括两个层面，一是正式的，如政治规则、经济规则和契约等，它由公共权威机构制定或由有关各方共同制定，具有强制力。而非正式制度是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分。”制度的创设对于降低合作的交易成本具有重要作用。当前，合作制度的不健全已成为阻碍地方政府环境合作的重要障碍。从法律制度而言，“我国宪法和地方组织法中关于政府合作的具体规定和条例几乎是空白”，虽然《中华人民共和国环境保护法》第十五条对跨行政区的环境污染和防治工作做出了规定:“由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。”然而，上述规定都是原则性的，缺乏可操作性。其中对于政府间的协商合作如何启动?协商合作如何展开?合作中各主体的权利义务边界如何界定?如何监督各方履约行为以及一旦发生策略行为如何对于不合作方进行惩戒等问题缺乏明确具体的规定，增加了地方政府间合作的交易成本，影响了地方政府间的合作。从组织制度而言，官僚组织“鸽笼式”的结构本身就蕴含着组织间沟通不畅的风险，加之政府间职责不清、职能转变不到位则进一步阻碍了地方政府间的环境合作。当前，中央政府已意识到地方政府环境合作的重要性，并开始尝试打破地区分割，“设立非常设性机构来解决跨部门或跨地区的综合性、协调性问题”，如在环保领域设立泛珠江流域环境合作联席会议、专题工作小组等。但是，这种非常设性机构式的合作同样由于缺乏相应的制度保证，使得“区域合作往往以领导的个人意志为转移，以‘非正式’的形式体现。……一旦领导人更换，原有的合作关系就会受到影响或被架空或荡然无存。”可见，“府际合作的组织形式制度化程度相对较低，组织形式相对较为松散”仍是制约地方政府合作的普遍问题。从组织文化来看，政府组织业已形成的行为习惯、价值理念、意识观念虽不如正式制度对组织合作产生直接影响，但其作为组织运行的“润滑剂”在减少交易成本，推进政府合作方面仍具有重要影响。长期以来，中国地方政府治理中缺少合作的制度文化，特别是在锦标赛式的官员晋升机制下，各级地方政府官员为了赢得有限的晋升机会更多注重本地经济发展在同级政府间的排名，而忽视了政府间的协同与合作。正是由于缺乏必要的合作文化氛围，客观上对地方环境合作的达成产生了一定的阻碍。
(三)缺乏有效的运行保障机制
合作机制的建构是促进地方政府环境合作的重要保障。目前，合作机制的不完善也成为阻碍区域环境合作的重要障碍。首先，信息共享机制缺乏。有效的信息沟通与共享是实现区域环境治理合作的基础。当前，地方政府及其部门间的条块分割、各自为政现象仍普遍存在。由于缺乏明确而规范的信息沟通程序和机制，相关部门和政府的公共信息难以实现有效交流和实时共享，客观上增加了政府间环境合作的信息成本，影响了地方政府间环境合作的创生。其次，激励机制不足。地方政府合作是以利益考量为基本前提的，政府愿不愿意合作关键在于“该利益在其利益结构中到底占据多大的权重，地方政府很有可能根据该权重的不同而做出重视还是不重视、合作或者不合作的选择”。由于地方政绩导向的偏差以及成本分担和利益分享机制的缺失，理性自利的地方政府往往不愿意将主要精力投入于环境治理，导致环境合作创设及其维持的困难。最后，监督机制尚待完善。当前，地方政府间的监督约束主要有两种途径:一是地方政府间的自我问责与约束，二是外部力量的监督与问责。就地方政府间问责而言，其主要依靠各成员的自觉与相互信任，由于这种约束并不能对相关各方产生强有力的约束，因而，仅靠地方政府间的问责是无法有效抑制策略行为的发生，从而蕴含着政府合作失败的可能。就外部问责而言，当前外部问责主要体现为上级政府的追责。虽然出于环境整体利益的考虑，上级政府特别是中央政府有发起合作并监督合作的内在动力，但受制于自身能力和信息不对称的影响，上级政府对地方政府间环境合作行为的监督也是有限的。
三、推进跨区域环境治理中地方政府合作的对策
(一)培育地方政府间合作共识
降低交易成本，促进合作的前提在于地方政府合作共识的达成。当前，地方政府的自利性导致区域环境治理中大量“非理性”行为的发生，因此，从互利共赢角度出发，形成环境治理的共识十分必要。这就要求地方政府必须“走出固步自封的误区”，充分认识到区域环境治理具有整体效应，一荣俱荣，一损俱损，任何单个地方政府的“非理性”行为将会带来区域环境的整体性灾难。然而，地方政府合作共识的形成并非易事，若仅仅依靠地方政府在多次环境“试错”中的反思，将会对经济社会发展带来严重损失。鉴于此，中央政府作为环境整体利益的维护者，必须采取积极措施引导地方政府合作共识的达成。一方面，要发挥标杆的示范效应。在环境治理中，对跨区域环境治理的典型案例应及时总结和推广，利用各种可能的场合，“加大对这些案例的宣传力度，或者高一级的行政区组织本地有合作条件的地方行政首长到这些地方考察学习，”通过标杆的示范作用，培育地方政府合作意识。另一方面，要注重绩效评估的导向作用。绩效评估是推动地方政府治道变革的重要工具。当前，狭隘的政绩观往往导致地方官员在环境治理中的行为失当。为此，需要不断创新地方政绩考核体系，将区域环境合作成效纳入地方官员政绩考核中，通过修正地方官员狭隘的“政绩观”，引导地方政府“建立地方公共利益或区域公共利益观念，……避免出现‘公用地悲剧’现象”。
(二)强化地方政府合作的制度建设
当前，“政府合作的制度短缺引发了大量的短期行为和盲目举措”，成为影响地方政府环境合作的重要障碍，因此，加强相关制度建设成为推进环境合作的必然要求。首先，要完善区域环境合作的相关法律制度，如《区域环境合作章程》、《区域环境合作条例》等，尽可能细化环境治理中政府合作的范围、形式和内容，各方的责任、权利和义务，尤其是对违约方责任的追究与惩罚。只有健全和完善相应的法律法规体系“才能减少合作中的交易成本，形成有约束力的合作机制”。其次，要加强跨区域地方政府合作的组织制度建设。在区域合作中，打破政府官僚体制的行政分割，构建地方政府间合作组织平台尤为重要。在国家层面上，应推进区域环境协调管理机构的建立，这“在一定程度上可以对地方政府的行为起到监督和约束作用。”同时，应探索构建区域合作组织运行的长效机制。比如，对于业已形成的区域联席会议制度，可从日常办公机构的设立、办公制度和工作流程的合理化等方面进行制度创新，以减少地方政府合作的交易成本，推进环境合作的可持续。最后，要培育合作共赢的制度文化。在当代，社会问题的复杂化意味着单靠某一地方政府很难应对区域性的公共危机。树立合作共赢理念已成为有效应对区域公共危机的必然选择。为此，中央政府应通过教育宣传、制度激励等多种方式，培育合作共赢的新型组织文化，为区域政府间环境合作创造组织文化条件。
(三)健全和完善地方政府合作的运行机制
首先，构建政府间的信息共享机制。信息沟通与共享是实现区域环境治理合作的基础性条件。一是要加快地方政府政务信息公开步伐，将环境污染信息和治理情况及时与相邻区域地方政府沟通，做到政务公开的全面、具体、明确，为政府环境合作创造条件。二是要加快地方政府间信息网络平台建设，通过政务信息网络互联互通，建立业务协作关系，实现区域政府之间信息资源交换与共享。三是拓宽区域政府合作组织功能，建立区域间环境信息的定期通报和交流制度，促进区域政府间的信息共享。其次，构建有效的激励机制。为了推进环境合作，构建有效的行为激励机制十分重要。一方面，中央政府应充分发挥官员晋升机制的驱动作用，强化环境治理的“一票否决”，引导地方官员更加注重环境绩效。另一方面，与环境治理成本相比，地方政府环境合作收益则具有较强的不确定性且难以量化，为此，中央政府在加大对地方政府环境治理的转移支付的同时，应为地方政府间环境合作创设有效的行动框架，促使地方政府积极投入到区域环境治理合作中。最后，建立有效的行为约束机制。“在跨区域公共事务治理中，如果没有一套区域诚信环境和诚信惩戒机制，合作区域之间就会存在猜疑或实行‘一锤子买卖’。”为了有效规避地方政府间的“道德风险”，促进政府合作的形成。一是要完善区域政府间的协议约束机制。在合作进程中，区域政府针对区域整体发展所达成的共识，必须要以制度性的协议来保证，这种协议应是对各方具有约束力的规则，一旦出现违反协议者，区域共同体应对其实施严苛的惩罚，抑制各种环境投机行为的出现。二是中央政府作为“第三方”，应加大对影响区域环境非合作行为的惩罚力度，增大地方政府“试错”成本，以推进地方政府的跨区域环境合作。三是大力推进地方公民社会发展。在环境治理合作中，公民社会不仅能够成为政府间信息沟通的桥梁，而且也是及时发现地方政府的环境违约行为，强化对地方政府行为监督的重要手段。因此，中央政府应进一步拓宽公民参与的途径，切实保障公民的话语权和监督权，这对于有效遏制地方政府的环境投机行为，促进区域环境合作的创生具有重要影响。
作者：郭斌 单位：兰州大学管理学院 西北大学公共管理学院
