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城镇生态环境多元主体治理模式是政策工具选择的前提。城镇生态环境是城镇人口赖以生存和发展的基础空间，根据生态环境的整体结构、功能特点和基本属性等，可将城镇生态环境分为三大类:一是水域生态环境，主要包括河流、护坡、水库等;二是地域生态环境，主要包括政府机关、商贸、住宅、工业企业、开发区、绿化、公路、铁路、机场、古迹旅游等建设用地;三是空域生态环境，即一氧化碳、二氧化碳、雾霾和空气粉尘等。城镇生态环境大部分都属于公共产品的范畴。对城镇生态环境治理存在多种模式，具体来说，主要有以下几种:
1．1政府垄断的单一模式
政府在城镇生态环境治理中既是资金的提供者，也是城镇生态环境主要的执行者和维护者。政府的治理方式主要有管制、强制执法和严格征税等，而这容易造成社会矛盾和冲突的发生。这种单一模式存在着内在的缺陷。首先是资金的短缺。城镇生态环境治理需要充足的资金，这关系到治理的效率和效果。在政府垄断的情况下，城镇生态环境治理的资金只能依靠政府来提供。近些年来，政府通过实施积极的财政政策，加大了对城镇生态环境治理的投入，但这只是杯水车薪，不能从根本上解决资金短缺的状况。由于政府在城镇生态环境治理方面的失灵，不仅会导致政府寻租，还会导致城镇生态环境陷入“治理—破坏—再治理—再破坏”的恶性循环，使过度治理和治理不足并存。在政府垄断城镇生态环境治理的情况下，由于缺乏竞争机制，容易使政府陷入官僚制困境，从而不可避免地产生城镇生态环境治理的低效率，甚至是无效率。此外，政府垄断还会导致城镇生态环境治理的边际效用递减，影响治理效果。
1．2政府与企业结合的二维模式
在城镇生态环境治理方面与企业进行合作治理，既可以克服政府失灵，又可以弥补市场自身的缺陷，这是实现城镇生态环境有效治理的重要途径之一。在城镇生态环境的治理过程中，政府以实现公共利益最大化为根本目的，而企业则是以追求营利为最终目标，出售产品和服务获取最大利润。在政府与企业的二维治理模式中，政府是公共利益的代表者，为了公共治理发挥最大效用，会允许或授权企业参与到生态环境的治理中来，因为企业既拥有政府无法比拟的雄厚的技术基础和专业设备，又能够实现城镇生态环境的源头治理，而政府只需要对企业的生产经营活动进行监管。在这二维治理模式中，政府最主要的任务是提供相应的政策工具为企业创造良好的制度环境，提高企业的积极参与性，从而实现政府和企业的合作双赢。
1．3政府、企业和社会联合治理的多元模式
在多元的联合治理模式中，政府、企业和社会组织共同参与到城镇生态环境的治理中来，三者之间形成了相互补充、相互支持、相互监督的关系。政府在城镇生态环境治理的过程中处于主导地位，可以出台相关政策和完善法律法规，吸引企业参与到生态环境治理中来。而社会组织作为政府的“减压阀”和“稳定器”，与政府相比，社会组织更具专业性和灵活性，有着广泛的群众基础，对城镇生态环境更为敏感和关注，能创造出比政府更低的公共治理成本和带来更高的效率。与企业相比，社会组织更具有志愿性和公益性。鉴于目前我国社会组织发展规模较小，力量薄弱，政府可以通过购买等形式给予社会组织鼓励和扶持，发挥其在城镇生态环境治理中应有的作用。此外，社会组织是由具有不同利益动机的群体组成的，不能作为统一的整体从社会的全局考虑问题，这就需要政府给予引导和规范管理，使其从社会整体利益出发。在这三种模式中，多元治理模式可以对城镇生态环境进行全覆盖，实现城镇生态环境的全方位治理。政府政策工具的选择是多元治理模式有效运转的重要前提，因此，政府要从多元治理模式出发设计政策工具。
2城镇生态环境治理政策工具选择的种类
对城镇生态环境治理的政策工具应该进行分类，以方便政府确定选择的范围。国内外学者对政策工具分类有着不同的分类方式。在这里，我们将借鉴华中科技大学徐顽强教授提出的公共政策工具的类型所作的分类，将政策工具划分为七大类，并按照政府介入程度由高到低进行排序，即管制、直接供给、市场性政策工具、财政性政策工具、社区治理、志愿者组织、个人与家庭。下面，按照不同的政策工具在城镇生态环境治理中的重要程度，对主要的政策工具分别进行描述:
2．1政治性工具
政治性工具就是政府在政治权威和公权力的前提下，运用法律、法规等约束和规范公民、社会组织等相关主体的行为，促进社会管理目标的实现。政治性工具主要包括管制和直接供给。管制首先是确定一个政策目标，然后对政策目标群体某些特定的进行强行要求和禁止。其中管制的内容有经济管制和社会管制，经济管制主要是对自然资源产品价格、市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本、修复效益，以及对一些高污染企业的进入和退出行为进行管制。企业参与城镇生态环境治理，对政府来说，经济管制是不可或缺的政策工具;而社会管制在保护生态环境方面也发挥着重要的作用，例如对一些污染企业进行取缔。直接提供就是在公共预算的前提下，由政府直接提供产品和服务，在政策工具中属于消费性支出政策。城镇建设用地和绿化用地等更多地要靠政府直接提供。政府直接提供的社会性需求领域较为广泛且处于政府内部运作，必须掌握重要的信息和资源，允许内部化交易，是一种成本较低的政策工具。但由于政府是参与生态环境活动的唯一主体，可能导致治理成本过高，而且，还存在着在治理过程中由于政府部门职能交叉使工作人员执行困难。更为重要的是，在现行财政体系和转移支付不足的情况下，根本不能对城镇生态环境进行高效治理。
2．2经济性工具
经济性工具就是在市场规律正常运转的前提下，利用工商管理技巧和经济刺激措施来指导和规范社会目标群体行为，实现社会政策目标的手段。政府运用经济性工具，既给予企业充分的自主权，又能不同程度介入其决策的形成过程。经济性工具主要有市场性政策工具和财政性政策工具这两种，其中市场化政策工具的内容包括市场自由化、市场促进化和市场活泼化。市场自由化主要是允许更多的参与者(企业、社会组织)进入到城镇生态环境治理中来，解除市场管制。市场促进化主要是创造市场化的产品，政府可以发放污染许可证，允许企业排放一定量的污染物，但要其付费。市场活泼化主要是通过契约外包，与营利或者非营利性组织签订契约，来提供垃圾清理、街道清洁、道路绿化等公共服务。总之，市场机制的政策工具的最终目的是实现社会资源的最优配置，提高社会治理效率，促进城镇健康发展。在财政性政策工具方面，政府可以通过征费、课税等方式，对企业污染造成的负外部性成本行为(如空气污染)征收税费，约束企业行为，从而达到政府治理目的。
2．3社会性工具
社会性工具建立在自愿基础上，很少或几乎没有政府的介入，以实现社会资源优化配置、分配社会福利为目标。其主要包括社区治理、志愿者组织、个人与家庭。城镇社区内的垃圾处理、绿化等，可以由社区居民自行规划，政府可在此基础上给予相应的补贴。志愿者组织又被称为“社会中介组织”或“民间组织”，可以弥补政府和市场在城镇生态环境治理方面的失灵。城镇大部分生态环境的治理，志愿者组织都可以参加，如街道清洁、植树种花、生态文明宣传、垃圾回收、环保巡逻纠察等。志愿者组织参与城镇生态环境治理有利于减低政府公共治理成本，但这必须以志愿者组织的发育状况为前提。总之，随着公民社会的崛起和第三部门的发育，社会性工具的使用将会得到不断的加强。
3城镇生态环境治理政策工具选择的的依据
在消费特点上对城镇生态环境进行分类是政策工具选择的依据。从消费特点上对城镇生态环境进行分类，可以分为纯公共产品的生态环境、俱乐部产品性质或公共资源性质的生态环境。
3．1纯公共产品性质生态环境的政策工具选择
纯公共产品性质的生态环境在消费过程中，具有消费的非竞争性和受益的非排他性，较为典型的是空气、环境保护、免费公园、公共座椅、公共厕所等。俱乐部产品性质或公共资源性质的生态环境，大部分的生态环境都属于这一类，如公共草坪、矿产资源、公共牧场、公共池塘、公共河流、公共渔场等等。对于这类性质的公共产品，政府应该选择政治性政策工具来进行治理。
3．2俱乐部产品或公共资源性质生态环境的政策工具选择
城镇生态环境从纯公共产品性质向俱乐部性质的产品或公共资源性质的产品的不同分布，政府的干预和介入程度逐渐减弱。环境保护、免费公园、公共座椅、公共厕所等属于纯公共产品应选择政治性政策工具，由政府来提供。政府可以选择直接提供。而对于占城镇生态环境大部分的准公共产品或公共资源性质的产品，如公共草坪、矿产资源、公共牧场、公共池塘、公共河流、公共渔场等，政府应该更多地选择经济性政策工具和社会性政策工具来进行治理。在城镇生态环境的治理过程中，要根据不同政策工具的特点和功能，选择有效治理城镇生态环境的政策工具，最重要的是要以不同种类的生态环境的特点为依据。当然，对同一类生态环境的治理可作不同政策工具的选择，选择的原则要有利于实现效率与公平的统一。
作者：覃耀坚 单位：广西民族大学管理学院
