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摘要：公众参与是环境民主理念得以体现的有效路径，是形成社会监督力量的重要源泉，是实现农村环境整治目标的推动力，是明确环境权利的实践基础。目前农村环境治理中的公众参与程度较低，主要根源体现在参与主体环保意识淡薄、公众参与缺乏权利基础、参与成本过高等方面。为加强公众参与的积极性和主动性，要提升参与主体的思想意识，完善相关立法为公众参与提供制度保障，多渠道降低公众参与成本，积极发展民间环保组织。
关键词：公众参与；农村环境治理；环境信息公开
受农村设施条件简陋、农民环保意识淡薄等问题制约，广大农村地区普遍存在环境污染问题，多年来，与农村物质生活条件的持续改善相伴的农村环境不断恶化。面对日益严峻的农村环境问题，各级政府虽然采取了多种措施进行干预，但效果却不尽如人意。公众既是农村环境的破坏者，也是农村环境的受益者，农村环境保护与管理离不开公众参与。农村环境治理不能单纯依赖政府，只要结合公众参与和政府管理，充分发挥公众在农村环境治理中的主体作用，才能促进环境目标的实现。
一、农村环境治理中公众参与的作用
公众参与的广度与深度直接影响到农村环境保护与管理的整体水平。在农村环境治理中，公众参与的作用不容小觑，集中体现在如下几点：第一，公众参与是环境民主理念得以体现的有效路径。民主理念贯穿环境保护全过程，实现公众参与便是民主理念的根本体现。农村民主化程度从很大程度上取决于公众参与农村公共事务的广度与深度。允许公众参与到农村环境治理中，意味着公众虽然是弱势群体，但其对环境的诉求拥有表达的权利，对环境治理信息拥有知悉的权利，对环境治理政策拥有建议的权利，而这些恰恰是有效激发公众参与农村环境治理热情的关键所在。第二，公众参与是形成社会监督力量的重要渠道。良好的社会监督势必有助于农村环境治理水平的提升，公众参与能够为农村环境治理监督提供另一种形式，充分发挥社会监督的作用，实现多元化监督，更能够有效规避政府在农村环境治理中出现权力滥用、腐败等问题。公众参与农村环境治理，既要配合执行既定环境政策，又要对环境政策中的不当之处提供意见、建议甚至批评；公众参与农村环境治理，既要时刻提醒自己自觉遵守环境保护相关法律制度，也要积极举报环境治理中的不法行为。第三，公众参与是实现农村环境整治目标的推动力。农村环境与每个人的切身利益都息息相关。农村环境的不断恶化威胁到公众的日常生活与工作，甚至会对其生命安全带来严重隐患。从根本上说，公众之所以愿意参与到农村环境治理中，主要原因是出于对自身利益的考虑。为了最大限度地维护农村环境，公众会随时关注与其日常活动密切相关的环境状况，针对污染环境的行为，也更愿意如实上报有关部门，如此一来，便有助于地方政府准确掌握农村环境现状，并据此制定有效的环境政策，促进农村环境治理工作的有序进行，继而达成农村环境整治目标。第四，公众参与是从立法层面明确环境权利的实践基础。由于公众的经济水平普遍不高，缺乏环保及法律意识，加上农村环境治理是政府主导、公众配合，使得多数人认为环境保护更多的是政府的事情，同时对环境权利缺乏正确的认识。现行环保法律体系并未明确规定环境权利是公民的基本权利，使得公众参与缺乏制度保障。而让公众发挥应有的主体作用，积极主动参与到农村环境治理中，不但能够强化其环保意识、责任意识，而且也更有助于推动立法完善，促进环境权利的贯彻实施。
二、公众参与农村环境治理中的问题
随着农民群众环保意识的觉醒，他们对居住环境的要求以及对生态健康的重视度都有了很大程度的提升，这些促使其更加积极主动地参与到农村环境治理中。现实中，农村环境保护与管理工作主要是政府主导，公众只需要服从或者配合。换句话说，公众在农村环境治理中的参与程度较低。
（一）边缘参与。与其他社会组织团体不同，政府拥有一定的公权力，负责各项社会公共事务。农村环境治理属于社会事务范畴，环境治理规划、环境政策制定、环境信息、环境标准执行等一切工作都离不开政府。不可否认，政府参与农村环境治理的确有助于促进农村环境的可持续发展，但同时也降低了社会公众的参与度。毕竟，政府拥有着绝对的资源优势，加上其作为强权代表，在农村环境治理过程中无疑起到主导作用。政府的主导作用不仅仅体现在对农村环境治理工作本身，还体现在对公众参与的命令与控制模式方面。实践中，农民群众参与农村环境治理较为边缘化，他们既无法表达真实立场，也不享有对环境保护的全过程参与权，即便是环境知情权、监督权也难以得到切实保障。
（二）末端参与。凡是涉及社会事务管理活动，大多是由政府职能部门牵头，并发挥主导作用，而社会公众只需要响应政府号召，积极参与活动即可。多数情况下，公众参与农村环境治理的方式包括座谈会、民众留言等。具体到农村环境治理事务，政府对环境方针政策、规划建设、信息公布等多个方面都具有重要指导作用，凡是重大事项都必须由政府发表看法或者由政府向社会公众征集意见，最终的决定也由政府来做，信息公布同样是政府。由此可见，在农村环境治理问题上，公众没有机会表达个人见解，难以真正参与到环境保护管理中，可以说，公众参与更多地体现在被动接受政府信息层面，显然，这种参与较为低层次，或者说是一种象征性参与。事实上，社会公众参与农村环境保护，有助于发挥其社会监督作用，更有助于实现环境保护目标。如果不重视公众参与，势必会影响其保护农村环境的积极性，进而制约环境保护的整体水平。
（三）无序参与。随着社会公众环保意识的提升，越来越多的人认识到环境保护的重要性，愿意并主动参与到农村环境治理中，与此同时，还催生了不少民间环保组织。受多种因素影响，民间环保组织的作用并未在农村环境治理中得到充分体现。对于社会公众而言，受到环境侵害时，第一时间希望寻求政府相关部门的帮助，如果政府及相关人员不能及时回应并妥善解决，那么他们很大程度上会通过暴力等极端手段来维权。现实生活中，基于环境污染而引发的暴力事件比比皆是，对此，必须科学引导民间环保组织的健康发展，发挥其在政府与公众之间的桥梁作用，从而在组织层面为公众参与农村环境治理提供保障。
三、公众参与农村环境治理存在问题的原因
要充分发挥公众在农村环境治理的主体作用，改变目前公众参与水平低、层次低等现状，必须准确把握背后的根源，这样才能从根本上消除障碍。
（一）环保意识淡薄，参与意识不高。在农村环境治理工作中，作为参与主体的重要组成，农民群众明显处于弱势地位，他们普遍具有文化程度低、技术水平低、参与能力低等特征。为了提升农产品产量，获取更多经济利益，多数农民不惜破坏农村环境而大量使用化肥、农药、地膜等。事实上，农民之所以过分关注自身利益而忽略环境保护，其根本在于其环保意识淡薄，责任意识欠缺，参与意识不高。具体来说：一方面，参与主体综合素质不高，将个人利益置于社会利益前面，缺乏责任意识。农民受教育程度低，思想观念较为落后，小农思想严重，特别是在经济水平较低的农村地区，更是有过之而无不及。相当一部分农民并不关心环境问题，也不愿意参与到环境治理中，相比之外，他们更看重个人利益，并以追求物质利益作为终极追求。另一方面，参与主体缺乏参与意识，且参与能力有限，不能胜任环境治理工作。农村地区大量劳动力都进城打工，留下的几乎都是老弱妇孺，他们对农村环境保护管理既缺乏基本的认识，也没有能力对农村环境治理提供有效的建议。
（二）公众参与缺乏权利基础。完善的法律制度能够为公众参与农村环境治理提供坚实的保障。但是，目前与农村环境治理的法律制度不够健全，要完全满足农村环境治理的现实需求依然有很长的路要走。受种种因素影响，重城市轻农村的思想始终存在，这种观念使得农村环境以及农民环境权利长期被忽视。我国宪法并未明确提出公民具有环境权利，与环境保护领域相关的其他法律法规、行政规章同样没有公民环境权利的规定，导致公众参与农村环境治理缺乏权利基础。从另一角度分析，环境立法体系总是过多地强调农村环境保护是政府的权力与公民的义务，相比之下，政府在环境治理中的义务与公民在环境治理中的权利则常常被忽视，正因为如此，才使得公民环境权始终未能得到充分落实。除此之外，我国环境法律体系中，对农村环境污染与管理的专门性规定较少，缺乏公众参与农村环境治理的法律政策。加上农村环境立法思想落后，条文过于分散、模糊，缺乏统一性、系统性，针对农村污水污染、土壤污染、大气污染等具体性问题，在立法层面存在空白，导致公众参与农村环境治理陷入无法可依的局面。
（三）参与的信息成本与经济成本过高。公众参与农村环境治理的成本过高，很大程度上降低了公众参与的主动性、积极性。主要表现在：其一，公众参与农村环境治理的信息成本较高。公民的环境权利并未通过立法进行确认，导致其环境信息知情权、参与权、管理权、请求权等均难以保障大。环境信息公开主体一般是地方政府，要实现阳光政务，难免会受到既得利益者的阻挠，进而降低了农村环境信息透明度。环境信息的不对称直接影响到环境信息的获取成本。对于公众而言，要凭借自身力量获取农村环境治理信息是极为困难的，如果说信息成本过高，那么公众便会放弃参与农村环境治理。其二，公众参与农村环境治理的经济成本较高。公众参与农村环境治理势必需要一定的资金支持。从某种意义上讲，公众的经济水平是影响其参与农村环境治理的重要因素制约，对于那些经济水平差的人来说，即便认识到农村环境保护的重要性，恐怕也无暇去参与到农村环境治理中去，毕竟维持生计才是首要大事。退一步讲，即便有意愿参与其中，未来所要承担的经济成本也会降低其参与热情。在公众环保意识的不断提升的今天，唯有提供充足的资金保障，才能促使农村环境治理中的公众参与更加有效。
四、提升公众参与农村环境治理度的政策建议
妥善解决日益严峻的农村环境问题，需要完善的环境治理体系做支撑。而有效的环境治理体系当然也离不开公众参与。建议公众参与对农村环境治理的重要性作用，立足于公众参与现状，针对公众参与水平不高的具体根源，提出相应的解决措施。
（一）提升参与主体的思想意识
这里所指的思想意识主要包括环保意识、法律意识和参与意识。第一，通过宣传教育来培养参与主体的环保意识与法律意识。由环保部门负责，借助于媒体、互联网等多种方式，在广大农村地区进行环保知识、法律知识等宣传教育活动。具体来说，应当在充分掌握农村环境发展状况的基础上，结合不同地区具体情况，选择更容易被农民朋友所接受的宣传方式，争取让更多农民了解环保知识，认识到环保的重要性，并能够用法律武器来解决环境侵权纠纷。此外，将环保理念与知识、相关法律制度等内容编制到地方教科书中，通过学校教育方式让农村地区的孩子从小树立起环境保护意识。第二，多渠道提升参与主体的参与意识。各级政府要定期召开环境信息会，让社会大众及时了解农村环境治理状况，并设置环境信箱、环境热线电话等，听取农民群众的内心声音，鼓励农民群众对破坏农村环境行为进行举报。健全农村生态环境破坏信访的处理机制与环境纠纷处理机制，必要的时候，还可以不定期地举办群众见面会，很显然，这些均有助于激发农民参与农村环境治理的热情，提升其参与意识。
（二）健全农村环境法律制度
健全农村环境法律制度，能够为公众参与农村环境治理提供强有力后盾。第一，通过完善立法来明确公众环境权。考虑到宪法的根本法地位，建议在宪法中增加环境权利的条文规定，以此来强调环境权利的重要性。在环境保护法律、法规以及规章制度中都要体现出环境权利是公民的基本权利，并对环境权利的主体、客体、内容、侵权后果、救济方式等进行详细规定。唯有如此，才能真正为公众参与农村环境保护提供权利基础，才能有效激发公众的参与热情与积极性，从而实现农村环境的科学化管理。第二，健全农村环境法律制度，实现以环境基本法为主，其他农村单行法为辅的立法体制。尽快弥补公众参与农村环境治理的法律空白，建议修改相关法律法规中的模糊、不当之处。同时，在基本法指导下，立足于农村具体情况，出台农村环境治理的单行法律法规，其中既要明确公众参与农村环境治理的主体，还要明确公众参与农村环境治理的具体内容、参与方式等，并赋予参与主体相应的权利与义务。
（三）降低公众参与成本
充足的物质基础是公众参与农村环境治理的重要驱动力。如果参与成本过高，任凭制度设计多么完善，都无法实现农村环境治理目标。对此，可通过农村环境信息披露制度来实现环境信息公开，以此降低公众参与的信息成本；同时，各级政府积极创新，多渠道降低公众参与的经济成本。具体来说：第一，从信息成本角度分析，应该建立并完善农村环境信息披露制度。考虑到农民群众的文化水平不高，在进行环境信息披露时要尽可能使用简单明了的语言，避免农民对信息产生误解；披露内容要全面，但涉及个人隐私或者损害社会及国家利益的内容除外；披露方式多样化，既可以使用电视、广播、宣传栏等传统渠道，也可以利用微信公众号、网站平台等向社会公众披露环境信息。第二，从经济成本角度分析，政府要充分发挥公共服务职能作用，为公众参与农村环境治理提供充足的资金。例如，为农村环境治理中的参与主体如民间环保组织、农民群众等提供一定的资金补贴或者制定相应的税收减免政策，以此提升社会公众参与的主动性；成立专门的基金会，拓宽资金来源，并实现专款专用。此外，还可以对本年度参与农村环境治理的杰出代表进行表彰，并给予相应的物质奖励，通过正向激励手段促进农村环境治理的公众参与。
（四）积极培育和发展民间环保组织
与普通公众相比，不论是环保知识，还是环保管理技术、能力，抑或是环保经验，民间环保组织都更胜一筹，重视民间环保组织建设，促使其成为政府与公众之间的桥梁，既要做好与政府的沟通，又要及时并真实反映民意。要改变公众参与农村环境治理时组织能力差的现状，必须从思想上真正认识到民间环保组织对农村环境治理的重要作用，在此基础上，积极培育农村环境自治组织，促进公众参与农村环境治理实现制度化与规范化。目前，现有的农村环境自治组织总体数量较少、形式相对单一，政府应该制定相关政策鼓励成立更多的民间环保组织，降低注册门槛，通过财政拨款或者减免税收等方式提供资金支持，并对相关人员进专业培训，有效提升综合能力。
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作者:赵素琴 单位:新乡学院
