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摘要：通过梳理我国排污权有偿使用和交易的实践探索，指出排污权有偿使用资金作为非税财政收入用于农村环境综合整治多地已有实践。“十三五”期间河北省工业企业水污染物排污权有偿使用资金为5.68亿元，占农村环境污水治理预算资金的82.2%，可以作为农村环境治理资金筹集的有效途径。辅以中央农村环保专项财政拨款，基本可以满足农村环境综合整治污水处理投资的需求。为提高资金使用效率，针对性地提出了完善排污权有偿使用资金使用办法、制定排污权有偿使用资金绩效考核办法、整包打捆资金推进农村环境连片整治和运用财政担保支持市场机制的介入等四项政策建议。
关键词：排污权；有偿使用；农村环境综合整治；财政资金
1排污权有偿使用概念及实践
1.1排污权有偿使用概念
2000年起，国家逐步推行实施排污权有偿使用政策，目的在于通过该政策落实总量控制目标，分配初始排污权，建立政府主导的一级市场。排污权有偿使用是指在总量控制前提下，政府将排污权有偿出让给排污者，并允许排污权在二级市场上进行交易。排污权有偿使用和交易作为一种通过市场手段配置环境资源的重要经济政策，可在促进形成污染减排激励约束机制、实现环境资源优化配置等方面发挥积极的作用[1-3]。
1.2排污权有偿使用实践探索
1.2.1试点摸索阶段（2001—2007）
排污权有偿使用和交易试点摸索阶段，主要开展了二氧化硫排污交易试点项目和水污染物排污交易试点项目[4]。
1.2.2深化推广阶段（2008—）
深化推广阶段，部分试点区域在二氧化硫和化学需氧量试点基础上，增加了氮氧化物、氨氮、总磷和烟尘等指标[5-6]。同时，试点地区的领域也在不断扩大。例如河北省在省本级及秦皇岛、唐山、沧州及邯郸4个市开展排污权交易工作的基础上，全省其他7个设区市2013年底前也逐步开展了排污权交易。截至2017年底，全国共有28个省份开展了排污权有偿使用试点，其中有11个省份是经国家批复推行排污权有偿使用和交易的试点，包括天津市、江苏省、湖北省、陕西省、浙江省、内蒙古自治区、湖南省、山西省、河北省、河南省、重庆市。同时，其余省份诸如四川省、福建省、山东省等也在主动开展排污权交易试点工作[3]。试点探索工作取得了较大进展。排污权有偿使用实践证明，排污权交易制度适应了中国现阶段经济发展和环境保护的双重要求，是我国环境资源领域的一项重大制度改革，是生态文明制度建设的重要内容，对全社会树立环境资源有价理念，促进经济社会健康发展产生积极影响。
2排污权交易和有偿使用的资金使用途径分析
目前，已有多个设区市将排污权交易和有偿使用资金用于农村污染减排。重庆市创新环境整治等投融资机制，通过PPP模式、政府购买服务、排污权交易等手段，统一负责全市乡镇及农村污水处理项目建设和运营管理，解决建设资金和运行经费短缺的问题[7]。江苏省泰州市为充分发挥排污权有偿使用和交易资金使用效益，切实推进污染减排和生态环境保护等工作治理环境污染，将重点水污染治理类工程、重点气污染治理类工程、规模化畜禽养殖污染治理工程、农村环境综合整治类工程等列入排污权有偿使用和交易专项资金补助项目库。南京市出台的《南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法》中明确指出，排污权有偿使用和交易适用于规模化畜禽养殖企业排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物等污染物。由此可见，排污权有偿使用费收取之后用于农村环境综合整治已有明确的管理办法和实践。
3有偿使用资金用于农村环境综合整治的价量研究
3.1排污权交易和有偿使用资金研究方法
本研究以河北省农村环境整治情况为例，以2015年河北省工业企业水污染物排放量为基准，分析“十三五”期间排污权交易和有偿使用资金用于农村生活污水污染减排的可行性，为农村环境整治资金政策研究提供了理论基础。
3.2有偿使用资金计算
河北省环境统计污染物排放量主要包括工业污染源、城镇生活污染源和农业污染源排放量。《河北省排污权有偿使用和交易管理暂行办法》指出，现有排污单位逐步实行排污权有偿取得，新建、改建、扩建项目新增排污权，原则上要以有偿方式取得。工业企业可通过发放排污许可证的形式获得污染减排的权利。河北省2015年工业企业废水化学需氧量排放量为12.5万t，排放权交易基准价格为4000元/t；氨氮排放量为0.85万t，排放权交易基准价格为8000元/t。
3.3有偿使用资金用于农村环境综合整治的价量分析
河北省“十三五”期间新增完成12000个建制村的环境整治，新增受益农村人口960万人。目前，农村环境综合整治主要开展农村生活垃圾和生活污水治理，集中解决农村垃圾、污水、饮用水、畜禽养殖污染等突出环境问题[8-9]。根据河北省农村环境综合整治投资估算与情景分析研究，“十三五”期间完成农村环境综合整治生活污水基础设施建设任务，至少需要投入6.91亿元[10]。根据计算，“十三五”期间排污权有偿使用资金占农村环境污水治理预算资金的82.2%，虽不能覆盖农村生活污水处理费用，但可以作为农村环境治理资金筹集的有效途径。2015—2017年，全省每年约下达中央农村环境整治专项资金5亿元，共完成8900个建制村的农村环境综合整治工作。以此类推，“十三五”期间中央农村环保专项财政拨款可达到25亿元，加上排污权有偿使用资金，基本能解决农村环境综合整治的治理任务。因此，截止到2020年，在所有排污企业申领排污许可证期间，可进一步规范排污许可证制度，将排污权有偿使用资金用于农村环境综合整治。
4政策建议
4.1完善排污权有偿使用资金使用办法
细化资金使用办法，有序推进排污权有偿使用资金用于农村环境综合整治的比例，确保用于农村环保的支出，重点支持农村污水处理、农村工矿企业污染防治等方面。
4.2制定排污权有偿使用资金绩效考核办法
加强财政资金监管，在农村环境综合整治项目中细化排污权有偿使用资金绩效考核内容和标准，并按照预算绩效管理基础工作、预算绩效目标管理及时跟踪，将绩效评价融入到资金管理过程中，探索建立综合整治项目的绩效评价制度。
4.3整包打捆资金推进农村环境连片整治
通过排污权交易等方式，统一负责农村污水处理项目建设和运行管理。以整县方式推进的地区，可采用整县农村垃圾或污水处理项目打包，委托有资质的第三方企业建设运营。
4.4运用财政担保支持市场机制的介入
要着眼于发挥市场机制配置资源的基础作用，运用排污权交易资金等财政担保引导和强化企业社会责任，拓宽农村环境综合整治融资渠道，支持实施PPP市场化运作方式参与农村环境综合整治。
作者:张晓晴 万宝春 付素静 成雪峰 李巍 单位:河北省环境科学研究院 河北省生态环境保护厅