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［摘要］农民生态环保意识弱，政府生态环保责任落地难，生态环保公共建设滞后，环保部门执法监察难，农业生产方式非持续等原因，造成德宏州农村生态环境恶化。通过转变农民思想观念、增强生态环保意识，树立正确生态文明理念、落实环保属地管理责任，拓宽公共投资渠道、补齐生态环保建设短板，明晰环境资源产权、提升环保部门执法能力，坚持绿色生态导向、促进农业可持续发展等路径选择，加快德宏农村生态环境保护和治理。
2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》，明确提出“坚持生态优先绿色发展，加快推进美丽乡村建设��让农村生态美起来、环境靓起来、生活好起来”生态环境保护优先的发展观。同年3月8日，就扎实推进乡村振兴战略，提出“五个振兴”的科学论断，强调打好乡村生态振兴这张牌，建设农民安居乐业的美丽家园，将良好生态作为乡村振兴支撑点，进一步凸显生态环境保护的战略地位。德宏作为边疆少数民族聚居地区，长期以来，汉族与傣、景颇、德昂、傈僳、阿昌等世居少数民族共同生活在这片土地。2016年底，德宏境内有73.14万人分布于农村，占总人口56.52%。农村不仅给城镇居民提供生活补给，同时是城镇经济发展的劳动力“蓄水池”。与城镇相比，德宏农村社会发育程度低、经济发展水平缓慢，基础设施配套建设、生态修复和环境管理滞后，农村生态环境面临巨大挑战。新时期，加快德宏农村生态环境治理，尽快改善和修复生态环境，构建“环境友好、资源节约、生态宜居”新农村，有序推进乡村振兴战略实施，意义尤为重大。
1德宏农村生态环境脆弱的具体表现
1.1生态系统失衡，资源承载达极限
德宏辖23个建制镇，27个乡，其中22个属山区乡，家庭联产承包责任制下，农民户均林地面积多，耕地面积少，且大多耕地分布呈零散态势。许多农户随意在陡坡地、丘陵地以及荒地荒山开垦种田，为满足生活薪材需求频繁砍伐林木，破坏了原有生态植被，导致裸地增多。在大量山地和丘陵地上形成的农田生态极为脆弱，特别容易出现水土流失。由于德宏地处南亚热带湿润季风气候带，干旱、洪涝、泥石流等灾害频发，生态环境和自然资源面临巨大压力。遭受自然和人为双重因素影响，德宏农村局部生态系统破坏严重，从而造成区域范围内整体生态功能失调，生态调节作用被削弱，资源承载能力已到极限。
1.2化肥农药过量施用，农业面源污染凸显
大多数农民文化素质偏低、农业科技能力偏弱，不会测土配方科学施肥。调查发现，德宏农村因过量施用农药、化肥等农资，导致农业面源污染问题日渐凸显。2016年底，德宏州农作物播种面积269248公顷，农用化肥施用量77555吨，平均化肥施用288KG/HA，远远超过发达国家225kg/ha的安全上限。化肥的大量使用也使土地的依赖性越来越强，导致土壤板结，土壤质量日趋退化。此外，农田塑料棚膜使用量增多，随意丢弃的农膜及各种塑料废弃物极难降解，在降解过程中渗出的有毒物质，造成了土壤物理性质的变化，阻碍了农作物生长，对土壤及农作物危害很大。
1.3畜禽养殖污染增加，水土环境遭受破坏
农业供给侧结构性改革以来，德宏州政府加快实施“菜蓝子工程”，畜禽养殖业快速发展，畜禽饲养量逐年增加，2016年底，德宏州存栏生猪79.99万头，牛28.42万头，出栏肉猪98.28万头，累计畜禽数量206.69万头。目前，德宏州农村养殖呈无秩序、分散性，数量多、分布零星、处理不规范，畜禽养殖业的污染治理步履缓慢，养殖场附近地下水中的氨、氮、硝酸盐超标的环境污染事件增多。按每头商品猪产生粪便污水1吨估算，每年猪粪量污水达79.99万吨，畜禽养殖业成为德宏农村生态环境的主要污染源。调查显示，除少量畜禽粪便作为农家肥利用率低，大多数畜禽的粪便被直接排放，没有进行管理及处理。畜禽粪便的随意堆积，不仅引发水质恶化、水环境污染，如地表水体有机污染和富营养化污染等显性影响，而且给大气、土壤带来难以计量的破坏，如土壤及地下水的隐性污染、农家粪便气味排放对大气环境的损害。此外，畜禽养殖带来的大气、水体污染也给农村人口身体健康带来巨大威胁。
1.4区域性水域和季节性大气污染较突出
区域性河流的水土流失，造成河道和水库的淤积，土壤和养分大量流失、水体污浊。部分地区的农业生产中氮肥、磷肥过量施用，超出土壤吸纳能力，随流域径流输入主要河流、湖泊和水库，造成流域水体富营养化，加剧水环境恶化。调查显示，水域面源污染既是农业生产水资源最大的威胁，也是德宏农村发展水环境治理的难题。与此同时，农业施用无机氮肥、有机废弃物焚烧、农畜食品加工产生的废弃物释放出来的一氧化二氮（N2O），导致德宏地区季节性大气污染较突出。尤其是水稻和甘蔗收割季节，德宏州境内秸秆焚烧问题突出，屡禁不绝，空气质量遭受严重污染，不仅影响人体健康，而且对土壤的破坏严重，腐殖质、有机质被矿化，造成土壤板结、理化性能差。
1.5人居环境矛盾凸显，“脏乱差”问题突出
近几年，德宏农民生活水平大幅提高，生活方式发生变化，所产生的生活垃圾如塑料、废旧电池、报废电子产品等不可降解的废品日益增多。家庭垃圾、日用杂物、生活柴草随便堆放，生活污水直接排放，人居环境矛盾突出。畜禽散养、粪土随意乱丢，家庭厕所简陋、粪水暴露、蚊绳孳生，农村脏乱差问题突出。德宏农村生态环境日趋恶劣，不仅地表水污染、沟渠水体黑臭，而且塑料产品堆放掩埋，逐步渗透至地下，导致土壤和水体的自净能力丧失，农业生产和农民生活面临巨大威胁。
2德宏农村生态环境恶化的主要原因
2.1农民思想认识局限，生态环保意识弱
作为农业农村发展的主体，农村居民践行绿色生活方式的意愿不足，农业发展践行绿色生产方式的动力不足，个人现代消费需求与绿色发展方式严重背离。具体来讲，农民生态环保意识的薄弱，是农村生态系统遭受破坏、环境质量恶化的内在原因。原来，传统的农业生产，种植业与养殖业关联紧密，养殖粪便采取堆肥还田形式，通过环境自净消纳，实现农家肥利用最大化。但是，伴随化肥、农药、地膜等农资推广，无机肥凭借“价低、清洁”优势，迅速替代“搬移费时费力、气味浓厚”的有机肥，大量农家肥被随意废弃堆放，农村粪便污染随之产生。农村的经济建设过程，偏重于农业生产，追求产量最大化，忽视环保教育环节，漠视生态环境污染。作为理性“经济人”的农民，追求经济效益最大化，倾向于省钱省力的生产模式，综合科学文化素质低，整体环保意识不强。大半农民不会利用农业信息化手段，实施用药施肥的动态平衡监测，难以做到科学种田。他们不能根据农作物生长规律、土壤养分状况进行测土配方施肥，过量施用化肥农药，进一步加剧农村生态环境污染。尤其是，十八大以来，广大农民生活水平提高，个体消费模式转变，塑料制品、电子产品的需求增多，生活垃圾随意乱堆，生活污水随意排放现象屡见不鲜，农民缺少保护生态环境的使命感和责任感。
2.2国家考核体系驱动，生态环保责任落地难
我国当前与环境相关的考核，名目多、部门杂，如爱国卫生运动委员会的全面卫生城市考核、精神文明部门的文明城市考核、建设部门的园林城市考核。地方政府的注意力过多集中于应付各种考核，让太多资源用于突击性活动、过度做表面文章。长期以来，国家环境制度建设相对滞后，基层组织职责不清晰，使得地方政府、相关职能部门，忽视绿色GDP指标，对发展绿色经济认识不高，改善绿色发展环境能力不强，落实生态环保监管行为不实。尤其是目前，农村人居环境基础设施没有列入国家对地方政府领导干部政绩考核体系的公共服务范畴。缺乏生态环境保护和管理的约束激励机制，地方政府辖内的许多生态环境治理任务难以真正落实。在经济指标为主导的国家考核体系下，地方政府过度追求GDP增长，政府行为趋于高度短期化，对生态环境保护不作为、慢作为、乱作为问题突出。如伴随城镇化推进，工业园区在农村开始规模化的建立，民营企业和“小作坊式”加工厂涌现农村，增加乡镇经济收入，拓宽劳动就业，凸现政府成绩。但是，乡镇企业的环保守法意识淡薄，往往追求短平快发展，环保创新投入和能力不足，工业“三废”大量排放问题突出。在经济发展与环境保护之间权衡利弊，地方政府保护主义，环保监管弄虚作假。加之，基层环保部门与相关职能机构之间业务交叉、职责不明，面对生态环境问题互相推诿、预防整治工作迟缓。
2.3城乡发展不均衡，生态环保公共建设滞后
“作为环境保护的工具，基础设施的建设完善决定着环境保护的成效”。二元经济体制下，我国城乡发展统筹不均衡，生态环保整治不平衡。从财政投入方向看，用于专项治理的排污费难申请，农村污染治理资金和环境管理能力建设几乎是空白。德宏地处边疆，城乡之间发展不平衡，农村领域的公共服务投入迟缓。一直以来，德宏农村公共环境建设的历史欠账很多，在生态系统维护、垃圾统一收集、农业废弃物处理、污水管网建设等方面投入滞后。尤其是，随着农民消费模式的转变，原本落后的农村设施建设，无法解决好经济发展的“附着物”问题。由于没有统一收集地点、处理工具，农村生活垃圾随意丢放、恶臭扑鼻；由于没有铺设排污管网、配套污水处理设施，农村生活污水直接排放、水体黑臭；农业废弃物随处可见，河水污染、流域堵塞突出，区域性水环境恶化、土壤劣质化态势升级。由于生态环境保护资金短缺，公共环保基础设施不足，环保监测技术人才缺失，导致农村领域生态环境治理迟缓。
2.4资源产权不清晰，环保部门执法监察难
生态环境资源具有公共物品的特点，它的不可分割性决定了其产权难以界定。目前，德宏农村产权交易刚处于起步阶段，生态资源产权管理制度滞后，自然资源产权关系尚未明晰，缺乏有效的奖惩经济手段，难以制约农村领域掠夺式生产方式。一方面，污染企业选择在农村设厂，有的企业不安装环保设备，在监测数据上做手脚，敷衍环保监察，规避环保义务，利用寻租行为让政府对于随机性、难以监测、投机性的隐性污染不予惩罚。另一方面，地方政府的保护主义思想，对企业污染睁一只眼闭一只眼，没有有效履行环保主体责任，真正落实环保属地职责，利用自身的信息垄断地位，干扰环保部门对污染企业执法监察，通过变通执行与虚假执行等方式来实现国家政府所设立的环境保护政策目标。受生态环境污染隐蔽性、信息不对称性和政策制定的不完全性等因素制约，德宏环保职能部门的执法监察难度加大。与此同时，我国在实施农业和农村环境保护建设项目上，面源污染的治理资金分散到农业、水利、环保等多部门，基层组织职责不明确，缺少规范可操作的考核办法和奖惩措施，无法形成农村生态环境治理合力。面向农村生态环境治理机制体系不健全，多部门权责交叉，部门联动对接不畅，往往容易出现重复建设、治理成效不显著问题。
2.5产业结构不合理，农业生产方式非持续
德宏农村经济产值80%以上，主要依靠种养业生产，产业结构不合理。农业生产中耕种粗放化，偏重经济效益、产品产量，忽视环境效益、生物资源利用，农业持续发展阻力大。城镇化进程中，农村耕地大量被侵占，加大使用化肥农药成为农民提高农作物产量的最直接方式。但是，化肥农药的大量使用，带来的负面影响是多方面的，不仅水源和耕地遭受污染，而且生态系统失衡、破坏生物链，进一步给广大群众带来巨大的食品安全威胁。尤其是，少数民族聚居区仍保留刀耕火种、大水漫灌等粗放化生产，高频度耕作种植，过度开发利用水土资源，不仅导致水资源短缺、土壤有机质下降，而且进一步加剧农业生产要素紧缩，农业发展后劲乏力。目前，生态环保管理以行政推进体系为主导，减排激励机制不足，企业主动减排的积极性不高。加之，德宏行业协会发展滞后，协会推广环保产业的功能不突出。企业发展理念与市场经济需求存在错位，生产、加工环节缺少绿色环保技术运用、减排机械设备安装，绿色竞争力较弱。
3加快德宏农村生态环境保护和治理的对策建议
3.1转变农民思想观念，增强生态环保意识
加大环境保护宣传力度，整合环保部门、水利、国土、气象、发改、工信等职能部门，成立生态环保宣传小组，抽调环保专业人员，围绕生态环境保护与治理等主题，收集疏理图片、整合汇总资料，制作宣传展板、动态视频、音频制品。开展农村环保主题教育活动，组织宣传队伍定期入乡进村，选取典型案例，运用视频播放、展板演示、广播宣介等形式，剖析周边环境污染事件，说明农业生产和日常生活的污染源，阐述保护生态环境的重要性和内容，普及生态环境科学常识。注重以少数民族语言讲解、小品故事宣传等通俗易懂形式，推动农村生态环保普法、讲法活动，普及2015新修订生态环境保护法，重点介绍生态保护红线、环境公益诉讼、环境污染公共监督等新知识新术语，增强群众生态环保意识。加快环境教育进学校，从小抓环境教育。健全社会监督机制，构建生态环境保护的良好氛围。借助民族节庆、企业助学、单位挂钩等形式，加强城乡居民互动对话，以大众化、民族化形式诠释绿色消费模式和绿色生活方式，让农村居民逐渐形成“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态价值观念。
3.2树立正确生态文明理念，落实环保属地管理责任
2018年全国生态环境保护大会，指出“生态环保目标落实得好不好，关键还在领导干部，要树立新发展理念、转变政绩观，就要建立健全环境保护责任和考核评价机制，压实责任、强化担当”。德宏州人民政府应树立正确生态文明理念，要原原本本把握“新时代生态文明思想”精神要义，学通弄懂《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，领会把握好国家生态文明建设推进的路线图和主要任务，系统认识当前开展生态环保工作的极端紧迫性，今后落实生态环保任务的艰巨性、复杂性。制订属地生态环境检查常态化机制，督促环境部门和相关职能部门对属地企业执法监察、定期上报检查情况、环保治理后续追踪，全面掌握德宏生态环境形势，正确看待生态环境面临的突出问题、客观剖析造成生态环境“短板”原因，紧扣国家生态文明五大重点部署任务，履行环保属地管理责任。把生态环保的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，对造成生态环境损害负有责任的领导干部，针对“决策、执行、监管”等过程，查摆突出问题，理清责任主体，明确追究情形，认定责任标准，严肃追责问效。推进环境保护科学决策和民主决策，采取多种方式听取各方意见，提高政府决策透明度。探索绿色发展之路，加强农村生态环境源头防治，妥善解决农村突出生态环境问题，加快改善德宏农村生态环境质量。
3.3拓宽公共投资渠道，补齐生态环保建设短板
环境保护投入是改善环境质量的物质保证。对德宏来说，农村生态保护与环境污染防治是一项长期而艰巨的任务。既需要地方政府加大对环境保护的财政投入，也需要积极探索扩大多种筹资渠道，吸引社会资金进入环境保护领域。生态环境保护属于公共产品和公共服务领域，新修订的环境保护法中规定，“地方各级政府应当对本行政辖区的环境质量负责”，这决定了环境保护的主体是政府，环保投资的主体也是政府。地方人民政府应配合公共财政体系的建立，将生态环保作为政府配置资源的重点之一，创新投融资方式，健全政府和社会资本合作机制（PPP模式），增加农村领域环境保护基础设备、生态修复项目建设投资。建立长效、稳定的生态环境保护投入机制，保障环境保护和质量管理工作经费，对环境保护能力建设、环境污染治理技术手段推广应用、污染修复等给予重点支持。开展农村人居环境整治行动，持续建设公共环保项目。破解生活垃圾乱放问题，给建制镇、自然村配齐垃圾筒、清运车，建设生活垃圾处理厂，利用垃圾热解技术，实施农村生活垃圾无害化处理。加快农村排水沟渠、排污管网铺设，污水净化箱入户，破解生活污水横流问题。推行标准化养殖，探索以畜禽排泄物、农作物秸秆、食品废弃物、林地残材等为代表的生物资源综合利用，实施生物质有机肥加工、还田，发展农村生物质经济。挖掘秸秆资源经济效用，探索农业秸秆综合利用试点，将废弃秸秆变肥料、变饲料、变商品，建设秸秆收储运体系、秸秆炭化、秸秆生产食用菌、秸秆生产有机肥等项目，破解大气污染问题。
3.4明晰环境资源产权，提升环保部门执法能力
我国宪法规定，“资源性环境产权由国家和集体所有”。环境资源产权关系模糊，引起的“公有公用”实践，导致环境资源的开发和保护问题严重。由于环境资源边界不清、资源产权不明，对德宏农村环境与资源造成巨大的破坏。深化德宏农村生态环境产权改革，实施环境资源产权的确权登记颁证，科学界定农村居民、农业生产者、乡镇企业主等环保责任主体。环保部门按照“谁污染、谁负责”原则，依法依规，制订标准，履行执法监察权利。按照环境法规、环境标准，对危害人民健康、污染环境、破坏生态的个人或企业，通过对外公示环境监察结果，给予通报批评、警告处分、责令罚款；对于严重污染和破坏环境的行为提起公诉，追究相应法律责任。调查显示，德宏农村经济活动“散、小、低”现象，是开展生态环保管理的重大障碍。基层的环境监测能力弱，环境执法力量不足，难以适应环境保护制度的现实要求，导致环保部门执法监察压力大、效果不明显。通过专业的环境教育培养各类环保专门人才，提高环境保护人员的业务水平。应对农村生态退化和环境破坏，明确细化相关部门环保职责，增强环保部门在基层的执法监察能力。制订环保职能部门尽职免责清单，明确权利与义务，根据现行法律法规制定，厘清属于本级环保部门法定义务的内容，细化制订执法监察权力清单，面向社会公开，接受公众监督。按照《关于省以下环保机构监测执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》要求，接受省级环境监察部门监督和检查，市县两级环保部门加强对属地企业的执法监察。
3.5坚持绿色生态导向，促进农业可持续发展
贯彻落实《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度方案》《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》，坚持绿色生态导向，加快农业转型升级，确保德宏农业可持续发展。首先，牢牢抓住“中央财政支持绿色发展农机具补贴的全面敞开”历史机遇，支持以乡镇为单位，引导农业合作社作为主导者，购买配置深松整地、节水灌溉、秸秆还田离田等农业机械装备，提升农业生产机械化综合能力，加快区域农业绿色发展步伐。其次，加快落实“国家重大生态资源补贴政策”，对于德宏境内的瑞丽江、大盈江等水土流失严重流域，开展生态脆弱区域生态保护补助奖励，有效调动流域周边农户保护生态环境的积极性。最后，用好用活“国家关于创设农业面源污染治理和废弃物综合利用补贴政策”，推行标准化养殖基础上，以生猪、肉牛养殖为重点项目，启动畜禽养殖废弃物资源化利用试点，针对养殖大户的规模养殖，采取“就近循环”方式，通过配套规模粪污处理设施，利用沼液管网将数量巨大的粪污消纳在周边种植基地，针对家庭农户的分散养殖，采取“异地循环”方式，构建“散养农户、沼粪服务合作社、种植基地”机制，由村内集体成立合作社，统一收集粪污，建立沼粪收储站点，为零散种植户提供农家肥浇灌服务，解决农村养殖业的畜禽污染问题，同时使用沼肥替代有机肥，逐步改善农业土壤恶化难题。依托农业龙头企业，采取基地现场示范，提高农民科学种田技能，加快农作物病虫害社会化服务，推动减少化肥农药使用。依托德宏商品粮基地优势、遮放贡米粮食品牌效应，探索种养循环的生态农业生产，实施化肥、农药使用量零增长行动。开展“稻鱼轮作+稻虾共生”技术推广试验，打造形成“一稻一鱼”的循环经济良性业态。组建行业协会，发挥企业组织化作用，提升农产品绿色竞争力，以行业协会为主导，增强企业环保动力，加大减排约束，增强激励，促进企业绿色发展。
[参考文献]
[1]梁静.我国农村经济与生态环境协调发展探究[J].农业经济,2018(03).
[2]黄剑.农村生态环境建设存在的问题及对策建议[J].山东工业技术,2017(19).
作者:胡红斌 单位:德宏州委党校
