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[摘要]签署跨界环境治理合作协议，进行区域环境治理已成为环境保护的一种重要方式。本文对跨界环境治理合作协议进行定量评估分析，认为我国跨界环境治理合作协议指导性和约束性不强，实施能力有待提高，纠纷解决以行政协调方式为主，多元化的解决途径有待建立，而且纠纷解决程序性规定不足。在结果分析基础上，本文从完善协议内容、优化协议文本以及推进协议有效实施三个层面提出了对策。
[关键词]跨界;环境治理;合作协议;评估;对策
进入21世纪以来，我国地方政府间共同签署环境治理合作协议进行环境治理成为一种重要方式，取得了一定成绩，但也存在一定问题。本文选取我国具有一定代表性的环境治理领域合作协议文本，对我国跨界环境治理合作协议进行评析、发现其存在的问题并提出优化策略。
一、跨界环境治理合作协议文本的遴选
本文选出五份协议进行文本分析，分别为：2015年由京津冀三地环保部门签署的《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》（在以下各评价表中命名为：协议Ⅰ）；2009年由泛珠三角各省区市环境保护局签署的《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》（在以下各评价表中命名为：协议II）；2011年由重庆市秀山县、湖南省花垣县、贵州省松桃县三县政府签署的《“锰三角”区域环境联合治理合作框架协议》（在以下各评价表中命名为：协议III）；2002年江苏省苏州市和浙江省嘉兴市两地政府签署的《江苏盛泽和浙江王江泾边界水污染联合防治方案》（在以下各评价表中命名为：协议Ⅳ）；2013年川滇黔三省环保厅签署的《川黔滇三省交界区域环境联合执法协议》（在以下各评价表中命名为：协议V）。选取的这五份协议内容都是关于区域环境治理的专项性事务，既有双边协议也有多边协议，但为了使研究更切合主题，选取的协议以跨省际的多边合作协议为主。
二、跨界环境治理合作协议评估指标体系构建
本文主要运用层次分析法构建跨界环境治理协议的评价指标体系，该指标体系主要从跨界环境治理协议的强制执行力、实施能力与纠纷解决机制的健全性三个方面构建一级指标，然后对每个一级指标再进行分解，构建14条标准作为二级指标，从而得到跨界环境治理协议评估指标体系表（见表1）。
三、跨界环境治理合作协议评估结果分析
本文对五份跨界环境治理协议进行考察，主要从强制执行力、实施能力、纠纷解决机制三个一级指标以及具体的14个二级指标进行了评价，并对各项二级指标进行赋值评分。
我国跨界环境治理合作协议不论从文本制定还是实施方面都有一定的成功之处，积累了一定经验。就协议文本本身来看：我国跨界环境治理合作协议有了一定规范性，条款规定在某些方面还比较明确和细化；也具有一定的执行力、强制性约束力和实施能力；规定了一定的纠纷解决机构和途径，为环境问题纠纷提供了一定的解决渠道。可以说，从成文法的基本属性来看，我国跨界环境治理合作协议具有了一定的契约属性，能在一定程度上发挥对实践的指导作用。从实践指导来看：跨界环境治理合作协议对区域环境治理实践发挥了一定作用，展现出一定实践指导能力，成为区域环境争端治理的重要法律性文本和区域环境治理的重要规范、指导和约束文本。可以说，以该五份协议为代表的跨界环境治理协议，试图调解环境污染问题的跨界性与属地管理原则的内在矛盾，打破行政区划壁垒，以问题解决为导向，通过制度创新，形成共识、汇集资源，在跨区域环境治理中大量运行并得到一定实施，助力美丽中国建设。
（二）跨界环境治理合作协议制定及其实施存在的主要问题
首先，从评估的总分值分布来看：根据赋分规则，合作协议的及格值为16.8分，满分值为28分。而五份合作协议评估得分分值最高分为14分，最低分为7分，与28分的满分都还有一定差距。其中：协议II《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》和协议V《川黔滇三省交界区域环境联合执法协议》的评估得分最高，为14分；协议III《“锰三角”区域环境联合治理合作框架协议》的评估得分为11分；协议Ⅰ《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》和协议Ⅳ《江苏盛泽和浙江王江泾边界水污染联合防治方案》的评估得分为7分。这种总分值说明虽然我国尝试在跨界环境治理中引入合作协议这一制度设计，在文本的具体条款制定上做了诸多努力，但总体上看协议更多停留在框架协议阶段，方向性为主，指导性不足，协议内容不全面和完整，协议完备性不够，协议的实质性条款仍相当不足，导致协议可操作性较弱。其次，具体到各二级指标：就协议执行力的二级指标情况来看，所有协议都有较为明确的实施机构，而在仲裁与司法途径、法律约束力与责任条款、实施时间方面都明显缺乏，这说明我国跨界环境治理合作协议的指导性和约束性不足，强制执行力匮乏。就实施能力的二级指标情况来看，五份协议的内容都规定了信息披露与共享，四份协议的内容规定了应急预案，三份协议没有对区域内重大环境污染问题解决进行明确的分工安排，而没有一份协议约定明确的奖惩规定，可见，协议的总体实施能力一般，协议的鞭策性和激励性还欠缺。就协议的纠纷解决机制的二级指标情况来看，五份协议都规定了协调机构，四份协议规定了当发生重要争议时可以召开成员会议和规定了纠纷解决机构和途径，但协议的纠纷请求程序和决策程序规定还不是很完善，这说明我国跨界环境治理协议的纠纷解决从协调机构、成员会议和解决机构与途径方面做出了较明确的规定，但纠纷发生后，纠纷解决的程序性规定不足。总的看来，我国跨界环境治理合作协议指导性和约束性不强；具体如何落实不清晰，实施能力有待提高；纠纷解决方面的规定以行政协调方式为主，没有构建多元化的解决途径，而且纠纷解决程序性规定不足。再次，环境治理合作协议的有效实施还存在较多问题。我国近年来签署了大量区域性环境治理合作协议，虽然在实践中发挥了一定作用，但其预期效益并不明显，区域性环境问题还很严重，我国环境污染形势依然严峻。这一方面在于我国跨界环境治理协议在实践中运行时间还不是很长，从第一份跨界环境治理协议《江苏盛泽和浙江王江泾边界水污染联合防治方案》2002年签订至今还只有15个年头，作为一种新的环境治理制度设计，跨界环境治理协议仍处于发展初期，需要在实践中不断总结经验，吸取教训，才能使环境协议治理模式走向成熟和完善。更为重要的方面在于协议各方秉持自身利益选择性遵守或者根本就不遵守协议，区域内各地方政府以各自利益为重，没有从整体利益出发考虑问题，各方展开以利益为核心的博弈，难免产生冲突和矛盾，甚至搞地方保护主义，以邻为壑，协议成为摆设或者选择对自身有利的条款遵守，协议实质性内容难以实现。还有，协议的约束力有限，缺乏强有力的协议实施保障组织、机制、制度和法律，地方政府治理环境的合作意识不强制约了协议的合力实施，等等，这些都成为协议有效实施的障碍。
四、跨界环境治理合作协议文本优化及有效实施的对策
随着美丽中国建设目标的提出，跨界环境治理问题已成为一项重要的区域公共问题被提上国家治理的政策议程，作为环境治理领域的专项性协议，跨界环境治理合作协议已作为区域环境治理的重要工具和方式而被广泛应用。但正如对五份代表性跨界环境治理协议的评析结果，我国跨界环境治理合作协议的制定及实施取得了一定成效，但还存在诸多问题，需要进行从文本制定到实施的改进。第一，立足评估结果分析，完善跨界环境治理合作协议内容，建立协议完备性审查机制。保证协议条款相对完整、规范和明晰，实践中更具操作性、执行力和实施能力，是完善跨界环境治理协议的重要目标。应基于跨界环境治理协议评估问题分析，完善协议内容条款，尽量消除协议不完全性。应充分调研并从中国实际出发，从完整的法律规范的意义进行主要条款设计，使协议具有较好的全面性、权利与义务条款清晰明确、执法机构切实可行、违约责任和纠纷解决条款具体。为保证协议的必备条款完整、具体和可行，可建立协议完备性审查机制对协议内容的主要条款进行审查，保证协议的完备性、可行性和合法性。第二，优化跨界环境治理合作协议文本，提升协议文本质量。作为跨界环境治理的顶层设计，跨界环境治理合作协议与实践探索之间的互动仍不够及时与充分，应立足我国跨行政区环境治理实践，总结经验，吸纳和积累各方面知识，提升协议文本质量。一方面，应积极发挥权威主体和官方的顶层设计作用，尤其是重大的跨区域环境治理合作协议在纵向权力方面应引入中央政府的力量介入，充分发挥其协调力和指导作用；另一方面，在协议制定中应吸纳熟悉本土生态、掌握本地知识的基层组织、民间团体和民众参与，重视其协商潜能、建言献策及实施能力。提升文本质量还应把握充分信息，避免信息不对称带来负外部性，应积极搭建电子政务平台，构建区域环境信息交互机制。第三，跨界环境治理合作协议有效实施的具体突破对策。首先，建设府际信任社会资本，具体可从以下方面努力：发展声誉、契约、责任、互惠等行为规范，使之成为官方到民间自发的行为指南，为协议治理累积互信；加强区域文化建设，形成文化认同，通过文化增强凝聚力；区域内各政府间应树立重复博弈思想，通过重复博弈逐渐建立信任资本；重视惯例、准则等非正式约束的影响力，发展关系性契约精神，引入互联的关系型契约治理，能极大辅助正式的协议实施。其次，建立协议实施绩效的科学评估机制、协议执行的追踪落实制度、监督制度和问责制度，以及协议实施的机构和协商平台。再次，完善我国包括跨界环境治理协议在内的区域合作协议的宪法和法律基础：在协议的宪法基础方面，可借鉴美国州际协议治理的成功经验，在宪法中增加地方政府间协议条款，赋予其宪法地位；制定专门的《行政协议法》或者《政府间关系法》等规范地方政府间协议的法律，使地方政府间包括环境治理方面的合作都有法可依。最后，在协议争端治理方面，构建多元化的协议纠纷解决机制，可考虑发展府际契约诉讼法律制度，建立跨行政区划大区法院、最高人民法院区域巡回法庭，解决包括环境污染在内的重大区域公共问题案件。
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作者:王友云 朱宇华 张婷 单位:铜仁学院 广州科技职业技术学院 中共厦门市委党校
