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摘要：在农业面源污染逐步加剧的现实背景下，有效的环境规制能够抑制农业面源污染继续扩大。文章由畜牧业面源污染防治政策的现实情况展开，结合外部性和利益相关者博弈等理论，分析了政府、畜禽养殖者两者的污染防治行为，从博弈过程中梳理了畜牧业污染防治政策中污染主体（畜禽养殖者）、政策主体、社会公众、研究机构各自的角色和相互关系，从而总结出政策在立法、实施主体、实施过程等方面存在的问题。同时，结合日本家畜排泄物法的实践经验，提出了建设以政府投入为主的多元化污染防治机制、做好畜牧业环境污染防治技术的研究和推广工作等符合中国国情的改进策略。
关键词：畜牧业面源污染；防治；政策分析
1引言
目前，尽管工业点源污染逐渐受到了控制[1]，但是农业面源污染情况却越发严重，引起了公众的重视。从2015年开始，农业部每年都会部署关于农业面源污染防治的重点工作。2017年2月末，农业部继续做出了2017年农业面源污染防治工作的部署，该工作部署不仅涵盖了化肥农药的使用规范、养殖粪污的处理、果蔬菜的有机肥替代化肥、秸秆和地膜的综合利用等内容，还包含了面源污染防治技术的推广工作以及农业绿色宣传活动。当前由于畜禽的规模化养殖往往会集中产生大量粪尿，畜禽的排泄物经过雨水的冲刷流入水体，容易导致其富营养化，从而影响到农村的生产或生活用水。倘若将未经处理的污水直接灌溉到农田里，易造成土壤板结，同时有害污染物也会在土壤中大量沉积，影响到农作物的生长。畜禽养殖产生的恶臭不仅会污染环境，畜禽排泄物还含有寄生虫卵、细菌，容易滋生蚊蝇，引起疫病的传播[2]。另外畜禽产品的生产过程会直接或间接地产生大量的温室气体，对大气环境造成污染[3]。就畜禽养殖污染防治政策而言，2001年以前我国并没有建立起专门的畜禽养殖污染防治的政策体系[3]。从2001年以来，随着畜牧业污染形势越发严峻，环境保护部和农业部相继出台了一系列的法律行政规划。一方面包括了污染物排放标准、粪便无害化处理、污染治理与防范的技术规范等一系列的相关命令控制政策；另一方面则是包括了一系列促进畜牧业、沼气发展的经济激励型政策。2013年国务院颁布了《畜禽规模养殖污染条例》，自2014年1月1日起施行，该条例对畜禽规模养殖场、养殖小区所带来的养殖污染提出具体的防治要求，是继2001年颁布的《畜禽养殖防治管理办法》后国家层面上的专门的农业环境保护类的法律法规。但是畜牧业政策法规还存在着实施力度不足的现实情况，并没有形成有效的环境规制。由于农业面源防治污染政策涵盖范围较大，包括了水污染治理政策、土地污染治理政策、畜牧业污染防治政策等一系列政策。因此，本文选取畜牧业面源污染防治政策作为研究对象。本文结合理论分析，厘清当前畜牧业面源污染中各利益相关者的角色和相互关系，由此从立法方面、实施主体、实施过程等三个角度分析政策存在的问题，并结合日本的政策实施经验，提出与中国实际情况相符合的政策改进策略，有助于完善当前的政策机制，从而更有效地防治畜牧业面源污染的发生。
2政策分析
2.1政府角度
畜牧业污染防治行为存在外部性，即畜禽养殖者作为一个微观经济主体，其生产行为会对其他微观经济主体的福利产生影响，而这种影响却无法通过畜禽产品的成本和价格体现出来。因此完全竞争市场条件下，畜产品养殖者生产行为应该承担的成本收益与实际的成本收益不符，从而使社会资源配置偏离了“帕累托最优”，市场机制失去了合理配置资源的功能，需要政府进行干预。如图1所示，R表示收益，Q表示产量。在外部经济的条件下，私人成本和社会成本是一致的，MR1代表畜牧养殖者的私人收益，MR2代表社会收益，根据MR（边际收益）=MC（边际成本）的均衡原则分析得出，畜禽养殖者会选择Q1为均衡产量，然而社会均衡产量Q2高于Q1，并没有实现“帕累托最优”状态，同时在私人均衡产量Q1的生产水平下，私人收益低于社会收益。因此，畜禽粪便、生活垃圾的资源化处理等畜禽养殖者治污行为，承担的私人成本大于私人收益，社会收益大于私人收益，政府需要通过生态补偿或者技术支持弥补畜禽养殖者的经济损失，从而起到鼓励正外部性行为的作用。如图2所示，在外部不经济的情况下，私人收益和社会收益是一致的，MC1代表畜禽养殖者的私人成本，MC2则代表了社会成本，由于MR=MC，私人均衡产量达到Q1的生产水平，社会成本大于私人成本，并且也超过社会收益（与私人收益相等）。由于养殖者所支付的生产成本低于实际产生的成本，过多地使用了社会资源，其随意扩大生产规模和排放污染物的行为给环境带来巨大的负担。因此政府需要采取直接管制或者征税等惩罚性措施抑制负外部性行为的发生。
2.2畜禽养殖者角度
假设畜禽养殖者在无环境规制的情况下产生的收益为R0，有效环境规制的收益为R1，则ΔR=R0-R1，R0往往大于R1。因此，畜禽养殖者作为理性经济个体，始终追求的是个人利润的最大化，即使他们掌握着充足的畜牧业环境污染信息，产权界定清晰，他们仍然会选择做出将私人成本转嫁给他人或社会的道德风险行为选择。另外在当前的污染治理技术条件下，ΔR＞R1，也就意味着畜牧业养殖者通常要花费比当前收益更高的治污成本来治理污染。
2.3博弈过程
在畜牧业污染防治政策制定与实施过程中利益相关者主要有：政策制定者、社会公众、污染主体以及研究机构，它们的选择行为以及相互关系会影响到整个正常效果的实施。政策逐渐规范的过程就是将各个利益相关者的正当利益纳入考虑范围内，达到利益相关者利益最大化，损害最小化的目的。但随着畜牧业污染的日益严重，各利益相关者存在利益目标的差异，他们之间容易发生压力、摩擦、纠纷或者进行合作的多重关系。因此需要仔细区分它们之间的关系，才能寻找出能更好实现各利益相关者职责或技能的模式，从而使得政策得到良好的实施。各利益主体之间的关系如图3所示，其中，污染主体和政策制定者是关键的利益相关者，除了污染主体会对环境产生损害以外，其余的利益相关者都处于环境利益受损的角色中。污染主体包括养殖户和养殖场，它们不仅仅是畜牧业面源污染的制造者，同时也是污染的受害者以及污染防治政策的直接执行者。养殖户由于接受环境教育较少，缺乏环保生产技能培训，环保意识薄弱，容易因为短期经济利益随意放养畜禽，直接向环境排放畜禽的粪便。养殖场为了降低经营成本往往会拒绝采取治污手段，即使购置了治污设施，也会因为设施运行费用较高而选择将其闲置。同时养殖场作为高污染高排放的企业，同质性强，受到的环境规制较弱，再加之行业竞争激烈的影响，经常盲目扩大规模，导致排污量节节攀升。由于工业与城市的污染逐渐向农村转移，农民的生产生活污染加重，农民是环境污染的最大受害群体[4]。为了满足消费者高质量的产品需求，养殖场和养殖户在畜牧业污染防治政策的宣传引导下广泛参与到畜牧业环境污染的治理工作中，并且在充分了解相关法律政策的同时，向政策制定者表达出自身的利益需求，维护自身的合法权益。政策主体主要包括执政党、立法机构以及各级政府。执政党与立法机构作为政策的制定者，颁布了具有法律效力的行政法规。各级政府以及行政机构不仅要发挥政策的制定功能，还要在政策执行过程中发挥监管和导向等功能。一方面，各级政府通过行政法规对养殖户和养殖场的污染行为进行规范，利用经济手段激励养殖者减少污染行为。另一方面，政府为高校、研究所等研究机构提供研究经费支持，供其进行技术研发或者实地调研等一系列研究活动。除此之外，政府通过畜牧业污染防治政策的实施来保护社会公众的环境利益。但是目前也存在政策主体在环境规制方面难以做出实效性工作的问题，原因首先在于监管机构的监管能力较弱，难以掌握畜牧业环境污染的具体信息；其次则是部分地方政府出于对经济指标、就业方面的考量会选择忽视或者袒护污染主体。另外，一些具体的畜牧业面源污染防治政策因为经济激励手段不足或者利益机制不合理等原因反而加重了参与者的经济负担。研究机构在畜牧业污染防治过程中也发挥了重要的作用。在政府的经费支持与研究导向下，研究机构结合畜牧业环境污染的现实情况，进行实地考察与调研，在实践结果的基础上，向政府提供政策改进的科学意见；或者在财政支持下，对现有的畜禽粪便处理与利用技术进行相应的改进。另一方面，畜禽养殖者也为研究机构提供了实践的平台，促进了技术研究与实践运用的紧密结合，从而推动了畜牧业污染防治研究的发展。社会公众是畜牧业污染防治政策的一个重要力量。社会公众尤其是传播媒体对畜牧业污染的关注与报道，容易引起政策主体的关注，从而加快相应的政策和行政法规的实施与改进的进程。在市场需求的导向下，畜禽养殖者在进行畜禽产品的生产加工过程中需要对消费者绿色安全的环保意识加以考虑。因此，消费者的绿色消费行为以及传播媒体对政策信息的宣传都会对畜牧业的污染主体起到正面积极的影响。畜禽养殖者不仅能在传播媒体的宣传引导下执行和落实相关政策，同时他们也可以通过传播媒体来表达合理的利益诉求，真正地参与到畜牧业污染防治政策的制定过程中去。
3政策问题
3.1立法方面
畜牧业面源污染防治立法工作整体进程缓慢，2001年环保总局颁布的《畜禽养殖防治管理办法》与2013年国务院颁布的《畜禽规模养殖污染条例》形成了当前的畜牧业面源污染防治法律规范，其他规定则散见于《大气污染防治法》《水法》《畜牧法》等相关环保法律中。立法工作往往滞后于污染的发展态势，处于被动立法的局面，缺乏统一性和系统规范性。
3.2实施主体
3.2.1养殖场治污积极性不高
畜禽产品近年来多次受到疫病的冲击，市场价格周期波动明显，在当今饲料与人力成本都在上升的大环境下，畜牧业逐渐成为微利行业。当前，全国规模化养殖场数量仍然偏少，分散经营以及小规模化的养殖户仍然占多数，它们抵御市场风险的能力有限，更是缺乏环保意识。此外，治污设施投入大且运行成本高，普通的养殖户根本难以承担高昂的设施建设与运行的费用。即使是规模化养殖场的承受能力也是有限的。因此，在当前大部分的治污费用都是由畜禽养殖者承担的情形下，他们治污积极性不高。
3.2.2政府财政扶持力度不足
畜牧业为城乡居民提供了稳定的畜禽产品供给，承担了保障城乡居民生活质量、促进农民增收的重要责任。该产业具有一定的公益性，需要政府给予充足的财政补助。然而政府当前对畜牧业污染防治工作投入的财政资金偏少，多采用的是“先建后补”“以奖促治”“以奖代补”等补贴方式，仅仅起到的是补充支持的作用[5]。另外，受到财力的限制，能够纳入政府财政支持范围的养殖场毕竟占少数。畜牧业面源污染防治政策的经济激励手段也较少。由于污染治理成本过高，导致畜禽养殖者主动性较低，“谁污染，谁治理”的污染防治原则也就难以得到实现。
3.3实施过程
3.3.1畜禽粪便处理与利用技术难以满足现实需要
畜禽粪便经过有效处理可以用来生产有机肥或者发酵产生沼气。有机肥合理还田有助于提高土地肥力和农作物的产量，促进农业可持续发展。尤其是当前畜牧业行业利润薄弱，根本无力承担高昂的治污费用。因此，发展畜禽粪便综合利用的技术才能解决当前的困境。可是目前畜禽养殖污染防治技术实用性不强，提倡畜禽粪便综合利用的政策也并没有落到实处。粪便处理模式单一，例如利用沼气模式进行粪便处理约占所有模式的80%以上[2]。发展沼气产生的沼渣和沼液虽然有利于农作物的生长和土壤质量的改善，但是处理不当的话，也会对农田环境造成破坏。其他畜禽粪便处理模式也存在局限性，例如三分离—净化设备需要长时间运行，耗电量大，成本过高，发酵床则占地面积大，不适用于土地资源紧张的地区[6]。另外，购买了畜禽粪便处理设施的养殖场，会因为设备运行费用较高，偶尔使用该设备以应付环保部门的检查。由于缺乏操作性较高的配套技术和完善的技术支撑体系，畜禽粪便处理与使用技术根本无法发挥出作用。
3.3.2畜牧业污染监管能力弱
畜牧业仍以小规模的散户饲养为主，普遍处于乡镇村一级，布局较为分散。然而我国目前并未在乡镇一级设立环保机构，环境监管的效率受到影响。尤其是部分外地流动养殖户既无法达到饲养条件，争取不到相应的环保优惠政策，也缺少环保意识，随意处理养殖过程产生的粪便，任其污染环境，环境监管工作带来很大困难。这种情况依靠当前的环境监管队伍是不现实的。另外，县一级的环保部门更倾向于将有限的人财物力投入到工业部门的污染治理中，而忽视畜牧业污染的监管工作，监管力度就更加大打折扣。环保部门即使对养殖者的污染行为做出征收排污费、纳税等处罚措施，大多数的养殖场仍因为收益有限无力或不愿意购置治污设施。因此，仅仅依靠行政强制手段，难以实现对畜牧业污染的有效监管和控制。
4政策改进
4.1日本畜牧业污染环境防治政策经验
日本为了解决集约规模化养殖场带来的环境问题，从20世纪50年代开始，颁布了多部法律，如《废弃物处理与消除法》《恶臭防止法》《防治水污染法》等[7]。关于畜牧业方面，日本在1999年颁布了《家畜排泄物法》，同年的11月1日开始施行。《家畜排泄物法》是由国家规定的日本畜产业经营者应当遵守的关于家畜排泄物处理和保管的管理基准（下文的管理基准均是指国家层面的畜排泄物处理和保管的管理基准），都道府县依照管理基准对畜产业经营者实施的指导、建议以及劝告。该管理基准的适用对象是一定规模以上的农户，即需要满足饲养牛10头以上、马10匹以上、猪100头以上、鸡2000只以上的任意一项条件的农户[8]。为了促进家畜排泄物的综合利用，国家和都道府县分别制定了基本方针和计划。《家畜排泄物法》的基本框架如图4所示。1999年11月到2004年10月属于《家畜排泄物法》的延迟应用时期，在这五年内，为了促进设施整备，制定和强化以辅助事业为中心的各种支援政策的发展，日本推进了符合都道府县的整备计划，在这之后，以都道府县为首的关联机关和团体进行合作，促进设施整备计划的制定，积极展开以农户为对象的指导和宣传活动。日本政府除了制定具体政策以外，还包含了各种支持政策：（1）辅助事业：振兴做强农业补助金，强化畜产奶农收益力对策等；（2）融资制度：日本政策金库会为符合申请条件的农户提供用于畜产经营环境调和推进的资金，资金的利率为0.3%，此外还有不需要利息的农业改良资金；（3）税收优惠：农户购入了防止公害的关联设施（例如污水处理设施等），该设施的固定资产税（地方税）的课税标准会有所减轻（扣除2/3）。在引入相应的治污设施的时候，日本政府都会提供正确的技术指导，以设施的低成本化和实用化作为目标，对各种家畜排泄物处理技术做出经济性的评价，按评价顺序进行公开发表。另外，积极地开展畜产技术培训，从1999—2015年，共开展了237次家畜排泄物处理培训，培训的人数达到9011位，培训内容包括堆肥处理技术、畜舍污水处理技术、臭气处理技术等[8]。截至2016年12月1日，日本畜产农户共计74841户。属于管理基准范围（即满足一定的养殖规模）的农户一共有46779户，占到全部农户的60.4%；其中进行了设施整备的农户一共有42451户，占到整体管理基准农户的90.74%；此外对家畜排泄物进行简单处理的农户有2658户，比例为5.7%。剩下的则是利用其他方法（包括利用下水道处理，委托别人处理等）进行处理的农户。同时，达到管理标准的农户则占整体管理基准农户的99.98%[8]。因此可以发现日本的《家畜排泄物法》实行效果较好，值得学习相关经验。
4.2政策改进策略
我国作为一个畜禽产品消费大国，畜牧业的持续健康发展直接关系到国计民生。然而，畜牧业作为高投入、高风险的薄利弱势产业，环境污染严重且得不到有效治理。如何保证畜牧业在进行高效、安全、优质生产的前提下做好当前畜牧业面源污染防治工作，如何统筹兼顾畜牧业发展和面源污染防治的两大目标，都是当前值得我们思考的问题。日本在农业发展方面和我国有一定的相似之处，尤其是日本在20世纪50年代也曾面临过畜牧环境大面积受到污染的情况，在其后长达七十几年的持续治理中畜牧业面源污染得到了有效的控制。因此在借鉴日本畜牧业面源污染防治政策的经验基础上，结合我国具体的国情，提出如下的政策改进建议。
4.2.1建设以政府投入为主的多元化污染防治机制
（1）增加政府的财政投入，促进经济激励手段的应用。鼓励各级政府建立专用于治理畜牧业面源污染的建设基金，在现有的财政支持的基础上，继续加大对养殖场配套环保设施的环保投入，同时运用贷款贴息等信贷手段，降低养殖场治污的经济成本；另外，积极发挥经济激励手段的作用，为养殖场一系列治污行为提供财政补贴，支持建设养殖场建设沼气发酵工程，生物发酵床有机肥生产线等设施。鼓励养殖场通过综合利用畜禽粪便进行沼气发电并网，沼气集中供户，生产有机肥等途径获取一定的经济收益，从而提高养殖场的治污积极性，并对畜禽粪便利用产生的终端产品进行补贴。除此之外，各地政府为因划定禁养区关停或者搬迁的养殖场明确补偿标准，提供专项的经济补偿政策。（2）建立排污权交易制度。政府明确规定养殖场的污染排放限额。一方面运用行政命令控制手段，加大对养殖场超额排放污染物的惩罚力度，提高排污费或税收惩罚的金额，使其远远超过养殖场的排污和治污成本；另一方面，通过制定出一套排污权交易的规章制度，引入市场机制，在政府的监督和保护下，供求双方按照市场均衡价格进行交易。（3）鼓励养殖场开展农牧一体化经营。为了解决当前养殖业污染和耕地退化的双重问题，鼓励养殖场实现种养结合的模式。在财政投入、信贷优惠等经济政策的引导下，养殖场通过流转土地，将养殖产生的畜禽粪便通过还田利用，改善耕地质量。积极发挥周边的耕地、林地、草地等土地资源优势，消纳多余的畜禽粪便。此外发展农牧一体化经营，综合利用有机肥资源，提升农产品质量，生产绿色有机产品，发展循环农业。（4）引导社会资本参与畜牧业污染防治。遵循“谁投资，谁获益”原则，在畜牧业污染环境防治过程中通过引入市场机制，提供财税优惠政策、奖励资金、转移支付等多重手段吸引社会资本的进入，有效解决污染防治资金需求的问题，有利于社会化、专业化的污染防治服务的实现，同时发挥社会组织在畜牧业污染防治中的作用。
4.2.2做好畜牧业环境污染防治技术的研究和推广工作
首先根据我国各地区生态环境的类型，即要充分了解各地区农田、山地、林地具体情况，确定各地区环境容量和载畜量，尤其是加强对各地区畜禽粪尿或污水荷载能力的研究。其次从国家和地方的层面，加大对畜牧业污染防治技术的研发投入，从源头削减和综合利用两方面入手，鼓励对畜牧业环境污染防治实用技术进行研究。除此之外，总结各地区污染防治技术实践情况，以经济实用性作为评价标准，比较选择出适合该地区的污染防治技术，即选择建设成本与运行成本较低，易于操作维修的污染处理设施。同时，发挥畜牧养殖技术推广单位在环境污染防治方面的职能，完善配套的技术推广服务体系，在畜牧局和环保部门的协助下，整合科研机构、社会组织的优势资源，定期开展污染防治技术推广活动，指导解决养殖场运用污染处理技术出现的各种问题。
4.2.3提高畜牧业环境污染监管能力
充分掌握我国各地畜牧业环境污染情况，因地制宜，针对不同类型的养殖场实行分类的防治措施。一方面，将畜牧业点源污染类型的养殖场纳入日常环境监管的范围，并按照防治要求设置排污口；另一方面，针对属于畜牧业面源污染类型的养殖场逐渐建立科学合理的监测、评价体系。严格畜禽养殖环境准入制度，实行养殖场建设审批制度，从源头上控制畜牧业面源污染。同时，针对新建或改建的养殖场的环境承载力做出科学的判断，综合评估畜禽养殖场的建设情况。除此之外，规范环保部门畜牧业污染的相关规定，并将其制度化。增设专业人员与专业设施，发挥基层环境监察机构在畜牧业污染监管方面的作用，细化监管内容，提高监管能力。
4.2.4提高农户环保素质
畜禽养殖者由于在污染防治参与机制长期缺位，受到的环境宣传教育偏少，几乎没有防污治污的自觉意识，因此在推进畜牧业污染防治技术的同时也要开展相应的环境普法教育与环境警示教育。一方面增进畜禽养殖者对随意超额排放污染物的违法性的了解程度；另一方面运用传播媒介的环保宣传教育的功能，发挥社会公众的舆论监督作用，增强环境利益受到损害的社会公众特别是农民的维权意识，督促畜禽养殖者进行污染防治。
参考文献：
[1]梁增芳，肖新成，倪九派.农业面源污染认知与调控意愿关系的实证分析——以三峡库区南沱镇为例[J].西南大学学报（自然科学版），2015（3）：125-131.
[2]杨军香，林海.我国畜牧业环境污染治理的思考与对策[J].饲料工业，2015（13）：1-4.
[3]孟祥海，张俊飚，李鹏，等.畜牧业环境污染形势与环境治理政策综述[J].生态与农村环境学报，2014（1）：1-8.
[4]袁平，朱立志.中国农业污染防控：环境规制缺陷与利益相关者的逆向选择[J].农业经济问题，2015（11）：73-80.
[5]孟祥海.中国畜牧业环境污染防治问题研究[D].武汉：华中农业大学，2014.
[6]盛瑜，周虹妤，史伯春，等.畜禽养殖污染防治工作存在的问题及对策分析[J].中国畜牧杂志，2016（6）：68-70.
[7]韩冬梅，金书秦，沈贵银，等.畜禽养殖污染防治的国际经验与借鉴[J].世界农业，2013（5）：8-12.
[8]農林水産省.畜産環境をめぐる情勢[EB/OL].（平成29年5月）.
作者:张永强 蒲晨曦 张晓飞 周宁 单位:东北农业大学
