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［摘要］我国实行分权制改革后，地方政府财权和事权严重不匹配的矛盾仍然存在，这也是引起我国地方政府间存在税收竞争的主要原因。我国地方政府间的税收竞争是在我国当前不太完善的体制机制和并不完全成熟的社会主义市场经济条件下形成的，基于此，地方政府官员会以本辖区和自身的利益最大化为原则，制定相应的税收优惠政策、划分有利的税权格局、促进要素资源流动等，以吸引资本流入本地区，但这种做法加剧了环境的污染。通过分析地方政府税收竞争的表现形式，阐述税收恶性竞争的现状及其危害。
［关键词］地方政府；税收竞争；环境污染
改革开放以来，中国经济总量迅速扩张，人民生活水平有了较大提高。工业化、城镇化进程加快，使得我国在粗放型经济增长方式的带动下，尤其是GDP持续高效增长使中国成为最大的发展中国家。而且我国实行财政分权改革以来，地方政府的独立经济地位大大加强，促使国内税收竞争日益激烈，这些都不可避免地带来了环境污染。近年来，雾霾天气、饮水安全、土壤污染等环境污染问题形势越来越严峻，也损害生态的自我修复系统。因为近年来地方政府间为谋求经济快速发展和政府官员“唯GDP”的政绩考核观，使得地区间税收竞争状况也愈演愈烈，税收竞争不但会造成地方税收收入的减少、征缴税收秩序混乱，还会影响我国社会经济与区域的不协调发展，产业重复性、同质性严重，以及经济的不平等和税负扭曲加剧生态资源消耗和恶化问题。因此应积极采取减排等控制措施，转变以环境质量为导向的经济发展方式，全面治理环境污染，才能实现绿色健康发展，建设美丽中国。
1税收竞争的成因
1.1不彻底的分税制
自我国1994年实行分税制改革后，在一定程度上缓解了我国地方政府在财权与事权不统一的矛盾，但并没有真正解决地方政府财权与事权错位问题。不彻底的分税制加之我国地方税系和税权不完善，造成地方财力不足，致使地方政府被迫参加税收竞争，在竞争过程中采用非法手段，很可能引起竞争过程中的无序和不规范。因此，各地方政府在处理地区事务、提供更多的公共品供给时往往缺乏足够的财力，而且在发展地方经济建设时往往也捉襟见肘，无奈只能靠争夺邻近地区的税收或其他资本，税收竞争由此广泛展开。
1.2不合理的政绩考核机制
改革开放以后，为加快经济建设发展，国家和地方政府不惜利用各种手段吸引投资、扩大出口来推动经济发展，且在地方政府官员为求政绩谋升迁，对地区的经济发展建设只认GDP快速增长的现象，而不顾一切招商引资、购买高新技术和人才，盲目建设经济、产业园区，然而没有巨额财力的支撑就很难实现经济快速增长，也就使地方政府更多地围绕各类税收资源展开激烈竞争。地方政府间在进行税收竞争时不仅为了获得经济资源，其主要目的还是提升政府在政治经济活动中的地位和一些政治资源，如升迁、连任等等，实现地方政府及其官员的利益最大化。
1.3内生性原因和外生性原因
居民会选择福利水平最大化和经济效益最大化的辖区居住，地方政府及官员为了尽可能满足居民的需求就必须提供更多的公共产品和服务，以及需要筹集更多的财政资金，但辖区居民却不愿承担改善福利水平的相关成本，这就使得地方政府将提供公共产品和服务的成本转嫁。但如果所有居民均不愿付出成本，那么地方政府将会利用税收竞争手段夺取邻近辖区资源来补偿本地区的福利成本，从而引起政府间的利益冲突，进而展开税收竞争，这是其产生的外生性原因。本地政府面对其他地区政府的税收竞争手段会采取相应措施来争夺经济资源和税收资源。改革开放前期，各经济特区竞相为投资企业谋取各种税收优惠政策，目的是能较其他地区而言获得更多有关经济资源和税收资源较大的比较优势。比如珠江三角洲为吸引投资就出台过“五免五减半”“十免十减半”的税收优惠政策。后来，中西部地区也相继出台除税收优惠政策外的其他优惠政策，主要在土地、金融信贷方面。由于这些外生性原因的存在使得税收竞争会更加无序，甚至出现恶性循环。
2税收竞争与环境污染关系
地方政府在治理环境污染、宣传环保方面有着重大责任，也具有难以替代的作用。特别是财政分权改革以来，地方政府有了在税收方面的剩余索取权，具有支配经济资源的决定权和独立的经济地位，当然也要在地区经济发展的同时，进行环境资源的分配和环境污染的治理。地方政府以税收手段作为推行环保和防治污染的最有效工具，而参与地区间税收竞争的地方政府又会因为想要将经济资源不断引入本地区与邻近地区展开激烈的税收竞争，甚至地方政府会为了本地区获得巨大的经济税收利益，不惜牺牲以外部性环境政策为代表的公共职能。在整个税收竞争过程中，地方政府在为谋求经济资源最常用的税收竞争手段是降低税负水平和执行宽松的环境政策标准，由此也就不可避免地带来环境污染。一方面，地方政府通过税收竞争竞相降低税率，以较低的税负水平使得环境污染的负外部性得不到补偿，降低环境资源配置的帕累托最优水平和税收效率；另一方面，税收竞争的持续进行还会影响地方政府的环境政策制定和执法力度，致使地方政府放松环境监管以降低生产要素的流入门槛，提升本地区经济实力，诚然，这种弱的环境政策所带来地方政府环境政策的“趋劣竞争”现象。总之，地方政府通过降低有效税率以及执行宽松的环境政策，直接导致环境的负外溢效应无法补偿，最终造成环境污染。我国由于没有环境税，但具有环境税作用的其他税收和行政收费是地方政府在环境方面的主要财政收入来源，若地方政府一味放任利税高的污染企业为所欲为也不加严格管制，必将导致地区间环境政策出现更明显的趋劣竞争现象。同时，有效税率的降低造成地方政府税收效率低下，使地方政府在改善环境质量方面效果甚微。
3结论
分税制改革后，我国地方政府有了更多的地方财政自主权，而地方政府为使本地区经济效益最大化，采取以低税负水平和减少具有环境税性质的税收政策及排污费收费的税收竞争手段，不惜以环境为代价来吸引产值高、利税高，但高污染、高耗能的污染企业进入，甚至有些地方出现了地方政府间税收竞争的“趋劣竞争”现象，造成了环境污染。相关人员应通过立法手段促使地方政府规范税收优惠政策，有效平衡税收，规避恶性税收竞争。首先，通过法律明确中央和地方税收权限的划分问题，完善地方税制和税系，使地方政府的财权和事权得以真正统一。其次，可由中央政府引导地方政府在制定税收优惠政策上面，坚持公平、公正和透明的原则，避免税务部门过度使用税收自由裁量权。最后，中央和地方政府可以针对现有的税种进行改革，完善税收优惠政策，加强税收政策的可操作性，主要可以从以下两方面入手：第一个方向是制定企业所得税相关税收政策，通过企业所得税达到保护环境的目的；第二个方向是在制定消费税相关政策时，明确环境保护政策意图。制定消费税相关政策时应明确调节消费结构和促进环境保护这两个目标。在制定政策时应考虑生产项目的资源消耗量和环境污染程度，对于资源消耗量大、环境污染严重的，应征收较高的消费税；反之，则应征收较低的消费税。为了达到环境保护的目的，就要通过不同的税收政策来引导消费行为，大力倡导绿色消费、清洁消费。只有坚持良性、适度的税收竞争，才会促使经济、税收资源在地区间自由、快速的流动，提高地区经济实力，让地方政府在提高行政服务效率、改善公共服务和福利水平方面有足够的财力支撑，营造地区间优良的纳税环境，协调地区经济发展。
[参考文献]
[1]孙柳媚，王争.转型时期的税收竞争、地方公共服务与经济表现[J]，制度经济学研究，2009(23).
[2]丁国峰，毕金平.论政府问税收竞争的理论基础[J].安徽行政学院学报，2010(01).
作者:李晓清 单位:西安石油大学
