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摘要：
近年来，环境污染型工程项目决策失误造成的严重损失已经引起各个方面的高度重视。环境污染型工程项目的决策具有特殊性，其决策环境具有不确定性，决策主体复杂，存在多个相互影响和制约的决策目标，这都给政府决策带来了困难，加之决策主体的认知存在局限性，以及环境管理体制等存在的固有问题，导致了在环境污染型工程项目的决策实践中容易出现短视、决策水平不高、决策规范性不足等问题。因此，分析问题产生的原因并进一步完善和优化环境污染型工程项目决策过程，是提高决策质量和实现经济与环境可持续发展的重要保障。
关键词：
环境污染；工程项目；决策
1引言
进一步完善和优化环境污染型工程项目中的决策是适应社会经济发展新常态的必然要求。20世纪70年代开始，我国逐步加强在工程项目决策中的生态环境保护工作，基本形成了一套法律、行政命令、经济等手段并用且相对完整和严格的制度体系。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建立生态环境损害责任终身追究制”[1]；十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“要按照全面依法治国的要求，用严格的法律制度保护生态环境，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”[2]；2015年8月，党中央、国务院印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，强化和具体了党政领导干部在环境污染型工程项目决策中的责任。生态环境资源具备绝对的公共物品属性，所以生态环境问题说到底是一个政治问题，由此，政府应该去反思和承担环境污染型工程项目中的决策责任。根据有关学者的研究，在具体的问责中，“针对行政结果进行问责的事件占68.7%，针对行政执行进行问责的事件占27.7%，而针对行政决策进行问责的事件仅仅占了3.6%”[3]。其结果是因决策失误导致的环境污染型工程项目所产生的问题愈发严重。环境污染型工程项目的决策具有特殊性，其决策环境具有较强的不确定性，决策主体复杂，存在多个相互影响和制约的决策目标。由此，在其实际的决策过程中很容易出现短视、决策水平不高、决策规范性不足等问题。通过梳理和深入分析环境污染型工程项目决策出现问题的原因，针对性地进行完善和优化，才能将决策纳入廉洁、法治、科学与公平的轨道，切实提升决策质量。
2环境污染型工程项目决策的特点
环境污染型工程项目决策是指为了实现某种特定的目标，在拥有一定信息的基础上，针对存在潜在生态环境损害风险的工程项目进行分析和优选的过程，环境污染型工程项目的决策有着其自身的特殊性。
2.1决策环境的不确定性
环境污染型工程项目的决策环境是一个多层次、多方面，涵盖并影响政治、经济、社会等多个角度的动态系统，较强的不确定性是其决策过程中的常态。首先，为了适应实际的需要，各种宏观政策以及地方性法规等是多变的，而环境污染型工程项目实施周期较长，难以保证能够有效满足政策和法规的要求。其次，由于行业竞争、各个利益主体之间的博弈等原因，使环境污染型工程项目的外部资源、技术等无法得到有效控制。再次，环境污染型工程项目的决策往往是一个循环往复的过程，需要建立在对各种风险和影响进行预测的基础之上，而这些风险和影响又是变化的，增加了其决策的不确定性。另外，环境污染型工程项目决策对于信息具有较大的依赖性，信息是决策的重要前提和参考[4]。而实际中，信息来源、信息传递以及信息处理等往往无法得到保证，使得决策主体不能够获得可靠、准确和完备的信息，直接影响了环境污染型工程项目的决策质量。最后，环境污染型工程项目的建设与公众的切身利益联系紧密，其决策需要公众的支持和配合。而公众的价值取向、需求具有不确定性，因此，环境污染型工程项目的决策需要在这种不确定的舆论压力下进行，充分和慎重考虑公众的舆论，合理决策。
2.2决策主体的复杂性
决策主体的复杂性首先表现在多个主体共同参与决策。环境污染型工程项目决策作为一个复杂的动态系统，其决策主体主要包括工程技术人员、企业管理人员、公众、相关领域的专家、政府等。其中，工程技术人员对于整个环境污染型工程项目起到操控的作用，包括项目设计、网络支持、工程造价、质量评估等各个方面；企业管理人员以环境污染型工程项目的盈利最大化为价值取向进行资源配置，以最小的投入获得最大化的利益；公众关心的是环境污染型工程项目对其自身是否会造成利益的损害，其敏感性较高；专家能够以相对中立和专业的角度对环境污染型工程项目进行严密论证，保证其切实可行性和科学性，避免资源的浪费；政府则在环境污染型工程项目的决策过程中起到组织与协调以及最终“拍板”的作用，保证决策的权威性。环境污染型工程项目多元化的决策主体也就带来了决策过程中的价值冲突，多种价值取向难以趋同。决策的过程也是决策的各个主体不断进行价值整合和选择的过程，各个决策主体的思维方式、行为方式、价值偏好等存在差异，出现价值冲突时的权衡与选择决定着最终决策的导向[5]。
2.3决策目标的多元性
环境污染型工程项目决策的目标是多元的，包括经济、政治、生态、军事、社会等多个方面，各个决策目标相互制约、相互影响。环境污染型工程项目在实用性的基础上需要实现其价值，为社会提供一定的服务。一般性的工程项目其追求的最终目标往往是长期的经济效益，其他的子目标只是实现最终目标的一种限定或者附属条件。当这种限定或者附属条件与最终目标产生碰撞与冲突时，可以对其进行舍弃，确保长期经济效益的实现。而环境污染型工程项目决策是典型的群体决策、非结构决策，其面临的是经济、生态环境、社会等多方面的不断博弈，所以其目标函数是一个较为明显的非线性函数。从横向和纵向来看，环境污染型工程项目的各个目标组成了一个多角度、多层次的复杂系统，呈高度密集的片状递阶结构，对于每个目标的评价又会具有不同的评价标准，任何一个目标的变化都可能会产生不断放大的影响，甚至最终造成系统整体的调整。所以，衡量各目标之间的横纵向关系从而进行科学、合理、及时地调整目标在决策中显得尤为重要，环境污染型工程项目决策的最终目标应该是使总体处于一种相对最优化的状态。
3环境污染型工程项目决策存在的问题
近年来，由于决策不当或失误导致的环境污染型工程项目发生事故的案件频发，如2015年8月12日的“天津港大爆炸案”，其对经济、社会、生态环境等方面都产生了重大的影响与侵害。在这些案件的背后，也暴露出环境污染型工程项目存在决策短视、决策水平不高、决策规范性不足等问题。
3.1决策短视现象普遍
根据Dietz[6]的观点，环境污染型工程项目决策中的短视表现在决策不利于人类与生态环境的长期和谐共处、决策没有兼顾事实与价值、决策的过程和结果并不科学与公正等方面，像常见的“竭泽而渔”式工程项目开发、“厚此薄彼”的决策思路等。从短视的内容上来看，一是决策者在自身观念中并不重视工程项目的生态环境价值，无视环境污染型工程项目可能带来的种种生态环境损害；二是在决策中的利益短视，其没有兼顾在环境污染型工程项目决策中涉及的所有利益相关者的正当利益；三是决策的过程存在短视，在环境污染型工程项目的决策中没有遵循法定的、民主的、科学的程序。环境污染型工程项目决策中的短视现象十分普遍，相关政府部门在其决策中由于主客观等原因而无视生态环境的价值性、决策的民主性、利益的均衡性，形成观念、利益和过程方面的短视，结果是对生态环境造成不可逆转的、严重的损害[7]。
3.2决策水平不高
长期以来，决策过程中缺乏公众等相关利益者的参与导致环境污染型工程项目决策水平难以得到保证。环境污染型工程项目的决策环境具有较强的不确定性，决策主体复杂，存在多个相互影响和相互制约的决策目标。因此，任何单一的决策主体都不可能达到一种全知全能的状态，政府垄断式决策也必然导致环境污染型工程项目决策的科学性与民主性不足，决策水平较低。在我国环境污染型工程项目的决策实践中，公众参与不足表现得尤其突出。公众参与将会提升政府决策的民主价值，对政府决策起到规范和监督的作用。公众参与会对环境污染型工程项目决策的程序价值、政府的公信力、决策成本等产生重要影响，在整个环境污染型工程项目的决策过程中有着特殊的、举足轻重的作用[8]。决策水平不高带来的是环境污染型工程项目决策过程价值的反复重新界定，造成经济等资源的大量浪费，政府公信力严重丧失。
3.3决策规范性不足
环境污染型工程项目决策规范性不足突出表现在决策责任认定与追究面临的困境。长期以来，我国的党政各部门机构臃肿，人员庞杂，职责交叉，对于环境污染型工程项目的决策责任难以界定。各部门横向职责的划分不清，纵向责任的确定也相对模糊，对于环境污染型工程项目决策责任的确定缺乏一种合理合法的依据。决策规范性不足导致环境污染型工程项目的决策失误被认为是“集体决策”的结果，决策者往往以此为由而试图去逃避责任追究[9]。另外，从现有的规章制度来看，仅仅是对环境污染型工程项目决策需要承担责任的事项范围做出了简单的列举。而在现实中，环境污染型项目所出现的问题是动态的，存在时间、空间等方面的差异，具有极强的复杂性，因此我们不可能对其做出准确的列举，更不能采取一刀切的办法[10]。在环境污染型工程项目决策责任的追究中，依据的大都是一些行政决策问责的立法，且交叉重叠现象严重，多方面立法，针对性、协调性与科学性都存在不足，为实际的操作带来了困难。对责任人的处理中形式主义严重，处置不彻底，其结果是决策失误带来的损失愈演愈烈。
4环境污染型工程项目决策存在问题的原因分析
环境污染型工程项目在决策中出现决策短视、决策水平不高、决策规范性不足等问题并不是决策所固有的诟病，其背后有着深刻的原因值得我们去分析和思考。
4.1主体的认知存在局限性
环境污染型工程项目的决策存在其特殊性，这决定了其决策主体在认知中难免会有局限。首先，环境污染型工程项目的决策环境是一个多层次、多方面且包含多种复杂因素的动态系统，不确定性程度高是其决策过程中的常态，任何决策主体都不可能全知全能。其次，环境污染型工程项目的决策主体是复杂的，为尽量避免各决策主体之间价值的争议与冲突，政府往往会更倾向于封闭式决策，其固有的局限性也随之而来。最后，环境污染型工程项目决策的目标具有多元性，这本身就给决策主体带来了巨大的挑战，而且环境污染型工程项目各个决策目标博弈的后果与影响往往还具有一定的潜伏期，使决策主体很难对其进行准确的预测和认知。
4.2环境管理体制并不健全
我国政府大多是实行“职责同构”，进行压力式管理[11]。政府间横向进行竞争，而在纵向上通过任务的分解下达以及考核，向下级政府要政绩，下级政府为迎合上级以获取更多的利益资源而采取应对政策。其导致的结果就是各级政府将易显的经济绩效作为首要的决策目标，动员各种资源盲目决策投资，建设各类大型工程项目，将生态环境保护等抛之脑后。另一方面，在现行环境管理体制下，环保部门的监测执法等实行属地化管理，环保部门归属地方政府管辖，在地方政府的领导下开展相关工作。地方政府是环保部门获取资源的主要途径，因此，对待一些被政府视为政绩工程的环境污染型工程项目，环保部门也只能妥协。而且环保部门财政受限，其自身甚至要依靠某些环境污染型工程项目的罚款来维持开支，对环境污染型工程项目存在暗中的依附关系[12]。和环保部门处于同样尴尬位置的还有各种生态环境保护性质的非政府组织，他们由于缺乏足够的制度保障以及社会认同，为求自保只能在很小程度上来进行“参与”决策，而政府对其建议也有着较大的自主选择权。
4.3环境影响评价制度存在缺陷
环境影响评价制度能够整合公众、专业评估机构、专家等各方的建议，为环境污染型工程项目的决策提供依据。而在实际的运作过程中，一些专业的环境影响评价机构受政府或其他组织干预较大，难以保持其中立性，而且存在公众参与不足、评价程序不规范等现象，使该制度应有的作用大打折扣。究其原因，从事环境影响评价的工作人员能力参差不齐、相关数据失真严重，特别是在我们现有的制度下，公众参与环境污染性工程项目决策的路径受阻，公众不能及时获得政府部门透明的信息支持，而且因其自身专业能力有限，使公众参与对决策的作用不能得到有效发挥[13]。我们从现有的公众与环境污染型工程项目进行抗争的案例来看，大多公众都是因为环境污染型工程项目直接影响到了其基本的生存权才进行群体性干预决策，主动参与意识较弱，对决策失误的规制作用有限。
4.4相关决策责任追究制度仍不完善
在美国、澳大利亚、新加坡等一些发达国家，环境污染型工程项目决策责任的追究已经成了其有效避免决策失误的重要制度工具。近年来，我国在环境污染型工程项目决策责任追究方面的实践逐渐深入，取得了一定的成效，但仍面临一系列问题急需解决。首先，决策责任追究的事项范围模糊不清，在实际的追究过程中很容易出现一定的倾向和偏差。其次，处于环境污染型工程项目多元化决策主体核心位置的政府机构臃肿，人员庞杂，职责交叉，使决策责任追究的对象难以界定。再次，决策责任追究缺乏依据。从现有的状况来看，我们对环境污染型工程项目决策责任的追究依据的大都是一些行政决策问责的立法，缺乏针对性和适用性，且多方面交叉立法，操作难度大。尽管中共中央办公厅和国务院办公厅于2015年8月已出台《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，但其具有不可避免的宏观性，地方文件尚未出台，实际操作困难，执行难以达到应有的效果。最后，决策责任追究的效果并不理想。环境污染型工程项目决策责任的追究中，相关制度缺乏一定的权威性，形式主义严重，对责任人处置不彻底，其结果只能是决策失误带来的损失愈演愈烈。
5优化我国环境污染型工程项目决策的途径
对我国环境污染型工程项目的决策不断地完善和优化，强化对于决策行为的制约与监督，将环境污染型工程项目的决策回归到民主、合理、适宜的正确轨道，这将有力推进我国社会主义民主、法治和生态文明的建设进程[14]。
5.1以“公共能量场”打破“政府独白”式决策
福克斯和米勒在《后现代公共行政——话语指向》一书中认为，公共能量场的构建使组织的行为者和环境的行为者之间能够实现更为自由的互动。它与传统的组织以及政策网络相比，正式性、稳定性相对较弱（图2），更加强调一种根本上的依赖性和渗透性。在公共能量场中，无论是拥有中枢权力和核心资源的各级政府，还是处于政策之下的普通公众、社会各领域的专家等，都可以找到与自身相适应的政策位置，以充分、自由的话语博弈来为公共能量场提供能量，打破“政府独白”[15]。环境污染型工程项目的决策环境具有较强的不确定性，涉及多方面的利益相关者，决策目标相互影响和相互制约，“政府独白”的决策方式显然既不具有民主性，也不符合科学性的要求。传统的科层制是环境污染型工程项目决策频频出现问题的助推器，其难以克服僵化、低效等种种弱点，无法实现自我的完善和治理。市场治理模式一方面与决策的政治行为背道而驰，另一方面也导致政府间为了政绩竞争而盲目引进高污染工程项目的“类市场”行为。网络化治理强调多组织以常态化的组合进行治理，然而在环境污染型工程项目决策领域尚缺乏其实现的种种理想化条件。环境污染型工程项目的决策应该回归到一种多方利益相关主体面对利益平衡进行参与和贡献能量的过程。各利益相关主体之间正式与非正式、长期与暂时等错综复杂的关系，使公共能量场在权威性和整合力方面占据了优势。在环境污染型工程项目决策的实践中来看，首先是决策议题的传播，聚合各个利益相关主体的加入。在这一过程中，通过意见领袖的动员或者相近利益的结合作用会产生公共能量场的利益聚合，然后通过公共能量场的互动平台引发博弈，由此带来能量的激增与爆发，对环境污染型工程项目的决策产生影响。公共能量场可以倒逼政府开放平台，将环境污染型工程项目的决策过程透明化，从而产生协同的能量。这种相对自由和非常态化的关系、利益描述空间，在我国的环境污染型工程项目决策治理中具有很强的适切性。
5.2健全环境污染型工程项目的环境影响评价制度
如果说公共能量场是一种相对自由和非常态化的影响决策方式，那么有效的环境污染型工程项目环境影响评价制度将是对公共能量场的有效补充，对打破政府垄断式决策起到十分关键的作用。针对环境污染型工程项目复杂的、高度不确定的决策环境，对其规划、区域选择、动工建设、投入运营等环节可能带来的生态环境影响进行科学性、可行性的综合评价分析。与此同时，建立生态环境影响的防治机制，将这种影响掌握在可控制的范围之内，确保环境污染出现后治理的及时性与适用性，保证生态环境的良性平衡。环境影响评价制度的建立健全是环境污染型工程项目决策科学性的基本前提和重要保障。对环境污染型工程项目现有的环境影响评价制度进行完善，首先要进一步建立健全相关法律制度和规范。客观、公正、公开是环境影响评价的前提，党的十八届五中全会公报提出“实行最严格的环境保护制度，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”[16]，这将对于加强环保部门监测执法等工作的中立性与准确性，切实提升其在环境污染型工程项目决策中的作用具有重要意义。环境影响评价相关的立法工作应该以预防为目的，特别注意其跟踪评价环节的规范。在实际中，环境污染型工程项目建设之前往往会进行一系列的严格检测、登记等工作，但工程项目的建设过程中以及建成之后的跟踪评价却存在缺位现象。有效跟踪评价对环境污染性工程项目具有持续的监督作用。其次，应注重提升环境影响评价中的公众参与程度。人与生态环境有着自然的依附关系，公众有权向环境影响评价机构和相关行政部门询问信息。与此同时，环境影响评价机构和相关的行政部门也应该保持信息的透明性，避免出现公众意见被架空的现象。当公民的这种权利受到侵害时，也应该获得相应的救济，进一步在我国完善公益诉讼制度，将环境影响评价纳入司法审查的轨道。
5.3强化环境污染型工程项目决策责任的追究
与环境污染型工程项目决策频频出现问题相对的却是极度缺乏的决策责任追究。决策责任追究是指政府及其公务人员应该就其决策行为向问责主体进行责任的回应，并据此接受决策失误带来的惩罚的行为过程[17]。对环境污染型工程项目决策进行严格的责任追究将会对改善决策失误现状发挥适应性、及时性、有效性的作用。对环境污染型工程项目进行决策责任的追究，首先必须明确追究的事项范围。环境污染型工程项目决策往往具有相互制约、相互影响的多个目标，由此我们可以对其DAT（技术先进性）、DIF（收益可行性）、DCS（社会贡献度）、DEH（环境和谐度）[18]四个维度进行状态属性分类汇总，从而建立起决策的效用函数模型，以此结合一定的定性分析来对环境污染型工程项目的决策效用进行科学合理的评价分析，进一步明确环境污染型工程项目决策责任追究的范围。其次，厘清决策责任认定主体。环境污染型工程项目的决策主体是复杂的，可以建立环境污染型工程项目决策责任“账目”，根据决策者在集体决策的每个环节中发挥的作用、持有的态度、采取的方式等做好决策“账目”记录工作，安排专人进行整理与建档长期保存，这将作为厘清环境污染型工程项目决策责任主体的重要依据。最后，严格执行和遵守法定程序。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”[2]。环境污染型工程项目的决策，关系到公众的切身利益，必须保证公众的充分参与，对公众的意见与建议给予尊重；环境污染型工程项目决策往往具有较高的专业性和技术性，这就需要将专家、专业评估审计机构相对中立的论证纳入决策的过程，确保决策的科学化；对环境污染型工程项目开展专业的、全方位的合法性审查，一旦发现其存在现有或者潜在的问题，需要立即进行决策的调整或者终止，杜绝形式主义处置现象的发生，切实提升问责的效果。
作者：孟卫东 张新宇 司林波 单位：燕山大学经济管理学院 燕山大学公共管理学院
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