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一、跨国公司在华投资的产业分布及污染现状
随着经济全球化的不断深化，中国国内投资环境也日益完善，外商直接投资一直保持着持续增长的态势。从实践来看，外商直接投资的大规模流入导致了生产活动的增加，这就直接带来更多的资源消耗和污染排放。从外商直接投资流入的行业结构来看，污染排放水平较高的制造业是外资流入的首选行业。1999—2009年外商直接投资在中国制造业投资中的比重都超过了50%，其中2004年和2005年投资制造业比重高达70%以上。从每年公布的《中国统计年鉴》的具体数据也可以发现，自1999年以来，外商直接投资企业在中国的主要污染密集型行业中的资产占该行业总资产的比重，总体上处于上升趋势。根据《中国统计年鉴》中利用FDI的国别来源分布、在华投资的区域分布、产业分布等相关数据可以看出，中国利用外商直接投资存在着明显的“二元结构”模式。其具体表现为:从改革开放初期到21世纪初期，FDI的来源国(地区)主要是亚洲的一些发展中国家和地区，其中香港地区所占比重最大。根据2002年数据，当年香港在中国大陆地区直接投资占亚洲总量的54．84%，占中国全年利用FDI的33．86%，远超过其他发达国家在华投资额。外商直接投资在华地区空间分布体现在东部地区数量多、中西部数量少。形成中国外商直接投资来源国(地区)差异的原因，一方面是受到旧有的国际经济秩序的影响和制约，许多西方发达国家对中国进行经济封锁或限制或制裁，这一阶段外资主要来源于港澳台地区。由于利益驱动和技术限制，早期进入中国大陆地区的FDI主要投向了一些污染密集型产业。中国从1992年开始明确向市场化方向改革迈进，发达的欧美日等国家对中国的投资额开始不断加大。但是由于发达国家已经基本完成工业化进程和阶段，其国内产业也不断处于调整和升级阶段，发达国家也就抓住发展中国家市场开放的机会，将其国内的部分“夕阳产业”向国外转移，其中中国就成为一个主要的转移地，在某种程度上也就形成了中国所谓的“产业承接”。然而，这种所谓的产业转移模式给中国国内带来大量的资源环境保护问题，主要的资本输出国家或地区利用直接投资基于利润最大化的目的，疯狂地大肆掠夺中国的一些耗竭性资源，或者掠夺中国的不可再生资源(如开采矿石等)，或者基于保护其国内环境而其国内又需要某些高污染产品，将投资主要集中于污染密集型产业，严重地破坏了当地的生态环境。形成当前中国地域空间上的FDI进入的“二元结构”格局，其主要原因不仅由FDI来源国的国别差异而造成，也与中国地区经济发展和社会发展差距关联，还与中国对不同地区实施的差异对外开放政策有关。从经济社会发展的实践来看，环境污染直接受到经济规模、经济结构和技术的影响，污染排放与经济规模和经济结构重污染化同向变化，污染排放与环境技术反向变化。FDI导致了发展中国家经济结构某种程度上的重污染化，因为外商在发展中国家投资一般以污染度较高的工业为主。发展中国家发展水平低，接受外商投资一般也就定位在包括大量重污染型产业的工业上，对于环境保护还没有提到重要的位置。发达资本输出国或地区利用FDI疯狂从中国大量掠夺一些耗竭性资源(如开采矿石等)，或者集中投资于污染密集型产业，严重地破坏了当地的生态环境。一些外商将在本国已经淘汰的高污染环境的技术和设备想方设法转移到中国境内，造成了中国的环境日趋恶化。由于跨国公司的最终目的是获得高额收益，因此，发展中国家在污染产品生产上的国际比较优势也是跨国公司海外投资的一个重要诱因。尽管中国政府也在不断强化环境治理，十八大报告首次专门论述了“生态文明”的基本内涵和理念，首次提出了“推进绿色发展、循环发展、低碳发展”，建设美丽中国。但是人们担心的是外商投资企业的“污染转移”问题并没有解决，有的行业还很严重。
如我国工业主要污染排放指标(工业废水、工业废气以及工业二氧化硫)从1992年至今基本上呈现逐渐恶化的趋势。其中，工业废气持续增长，在1992—2010年间增长高达479%;工业二氧化硫排放在1992—2006年间快速提高，增幅达到69%，随后出现缓慢下降，相对于1992年依然增长41%。工业废水在有效控制之后，排放基本保持不变，这凸显了政策选择对污染排放的有效性和重要性。沿海地区是中国加工贸易的重镇，伴随经济的高速发展，其环境也日趋恶化。2002年国家环保总局的《典型区域土壤环境质量状况探查研究》报告显示，珠江三角洲地区近40%的农田菜地土壤重金属污染超标，其中10%属于“严重”超标。全国范围内，遭受工业固体废物危害与生活垃圾危害的耕地已经达到1000万公顷，每年损失的粮食已经达到120亿公斤。全国13亿亩草原严重退化和沙化。全国七大水系均遭受污染，全国90%以上城市水域严重污染，有50%城市缺水。2014年4月17日，国土资源部和环保部联合《全国土壤污染状况调查公报》，结果表明，全国土壤总的点位超标率达16．1%，其中污染点位轻微为11．2%、轻度为2．3%、中度为1．5%、重度为1．1%。从土地利用类型看，耕地土壤点位超标率为19．4%、林地为10．0%、草地为10．4%。从污染类型看，无机型污染占比大，有机型相对次之，复合型污染占比较小。造成土壤污染或超标的主要原因是工矿业生产活动和农业生产等活动。近年来，跨国公司在华污染事件频发，给中国经济造成巨大损失。根据《2012跨国公司中国报告》:2006年6月33家在华知名跨国公司因环保违规违法而被国家环保总局曝光，主要有超标准排放废水的上海松下电池公司、超标排放污染废水的长春百事可乐公司、主体设施未验收私自投产的上海雀巢公司，还有3M上海公司、德国诺尔起重机设备等公司。上述案例仅是在华跨国公司涉及环境污染问题的冰山一角。跨国公司进入中国以来，大部分高耗能和高污染产品基本由中国企业来生产，然后跨国公司进行内部贸易或者出口，而将污染留在中国，造成了我国部分地区的环境污染。
二、跨国公司在华投资造成环境污染的原因
1.外商投资过度进入制造业是环境污染的一个主要原因。
改革开放以来，中国利用FDI与引进制造业投资同步进行，外商对制造业的投资从1999年开始就不断增加，在2004年和2005年时，制造业占比已经达到70%以上;之后，制造业利用外资占比处于下降状态，到2012年降到43．7%。从FDI在华的产业分布看，引进外资中大约有60%进入制造业，给外商带来的88%的FDI工业增加值来源于污染密集型的产业，其中30%属于高度污染密集型的产业。从“三废”排放量来看，制造业带来的污染物排放量最大，其废水排放量已经占到工业排放量的79%;废气排放量占到63．7%;废弃固体物排放量占42．1%。从国际竞争态势看，由于中国的制造业产品在国际上具有比较优势，因此制造业生产扩张不可避免地造成污染的转移。这也说明外商投资的技术外溢效应并没有整体上改善环境污染，或者技术外溢不足或者是技术吸收不足。当然，制造业利用外资占全国利用外资总量的比重自2006年不断下降，到2012年比重已经降到43．7%。这也反映出中国产业结构在不断调整与升级，第三产业处于上升态势，对环境污染程度的降低会产生积极的作用和效果。
2.环境标准的国际差异性导致发达国家污染产业向发展中国家转移。
目前，国际上有《多边环境协议》、《卡塔赫纳生物议定书》和《蒙特利尔公约》等国际性的相关环境保护条约。然而，这些条约或者是单边条约，或者是与WTO的有关规定相悖。在WTO的框架内，有关环境保护的协定尚不完善，更没有如国际货物贸易、服务贸易和知识产权那样的协定对相关方面的明确限定与约束限定。制造业的输出国基本都是发达的西方国家，而这些国家对环保标准的制定有严格甚至苛刻的限制，在具体的经济活动中对于能耗高、污染严重等行业的惩罚相当严厉，开出的罚单动辄上亿元。但中国对相关污染的外资企业开出的罚单仅为几万元或几十万元，外资企业通过污染生产获得的收益远大于遵守环境规制所付出的相关成本，根本起不到应有的惩罚作用。另外，发达国家主要依据本国的产业发展概况，以及国内的基本条件而制定制造业标准，他们不会过多考虑或者照顾发展中国家的基本利益。同时，中国正处在工业化的中期推进阶段，这就导致发达国家在其国内发展高污染制造业的成本不断上升，迫使其只好向中国等发展中国家转移制造业。当然，也有相当的外商投资企业利用中国与其母国的环境标准“压力差”将污染转嫁到中国。
3.地方政府官员的政绩观，造成了地方政府间的恶性引资竞争，导致了环境污染的加重。
1994年中国实行分税制改革，地方政府必须获得相当的财政收益，才能够在一定程度上满足地方政府发展经济和行政费用支出的需求。同时为了政治上的晋升极力追求经济增长率。而要在“为增长而展开的竞争”中取得优势，选择“资本推动型”发展模式是一种最有效的方式，这就要求地方政府不断地创造或者改善软硬环境，以为招商引资创造条件。相对于完善的市场经济国家来说，中国对资本的自由流动有严格的限制，地方政府为了加快经济发展，就会充分利用手中掌握的经济权力，通过“放权让利”的方式以尽最大可能获得外资的审批权。这种基于对经济资源最大化的不断追求，刺激了地方政府追逐外资的利用规模和数量，造成了全国范围内对外资引进的疯狂追求。改革开放以来，中国倾斜式的经济发展战略形成了外资进入基本上从东南沿海地区向中部地区、西部地区逐步梯度推进的格局，然而FDI在华地域分布的失衡，又进一步加剧了中国内部区域经济发展的失衡，东部地区面临的资源环境压力日益加剧。从经济发展的实践来看，地方政府基于提高经济发展速度和取得显著的“表面”政绩之目的，往往不惜以牺牲环境保护为代价，突破环境底线，引进了一批技术水平低、污染高、能耗高的外资企业，结果使得本已脆弱的本地生态环境更趋恶化。特别是外资偏向于投资制造业的引资结构更是加大了中国资源节约和环境保护的压力。
4.大量“洋垃圾”进口到中国，造成国内环境污染。
由于发达国家对环境污染的严格限制和巨大的惩罚成本，发达国家进行跨国垃圾转移就成为他们处理污染的一种途径和方式。其具体做法就是将产生于发达国家内部的大量工业与生活垃圾，特别是产生的有害废弃物，通过各种方式转向环境标准较低的发展中国家，这必然给进口垃圾的国家带来巨大的环境问题。作为最大的发展中国家的中国也不断遭受到洋垃圾进口的影响。洋垃圾进入中国的途径主要有贸易、走私、捐赠等形式，对中国的环境造成很大的负面影响。其主要涉及工业垃圾与危险废物垃圾等。来自美国国际贸易委员会的数据，2000年至2011年，美国向中国出口的垃圾废品交易额由最初的7．4亿美元增加到115．4亿美元，2011美国出口给中国的垃圾交易额占中国从美国进口贸易总额的11．1%，其总量仅次于从美国进口的农作物、电脑和电子产品及化学品和运输设备等。更触目惊心的是，全球每年产生5亿吨各种电子垃圾，其中70%以各种方式流入中国。某种程度上，中国东南沿海地区已经发展成为全球电子垃圾的聚集地。
5.高污染、高能耗和资源性产品出口产生的环境污染问题。
高污染产品在中国主要是指黑色金属冶炼及压延业、造纸及纸制品业、有色金属冶炼压延业、非金属矿物制造业与化工原料及化学制品制造业。目前，中国已经成为世界上最大的焦炭生产、消费和出口国，出口占全球贸易量的一半以上。然而中国的焦炭生产技术与工艺整体上落后于世界水平，技术落后的土焦占有较大比重，我们生产一吨焦炭就要平均排放大约一吨的废水、废气和废渣。随着中国出口焦炭数量的增加，环境污染指数也在不断上升。
三、提升环境质量的应对策略
1.提升我国治污技术创新能力，加大先进治污技术引进力度。
技术创新能力和水平是决定一个国家经济竞争力的核心要素，对一个国家和地区环境污染的根本治理要依靠技术创新的突破。技术创新能力对环境的改善作用体现在:一是能够有效提升企业的生产效率，企业能用更少的资源消耗取得更大的产出，从而在一定程度上减缓环境压力;二是治污技术的发展与突破可以大大降低治污成本，从而获得有效的收益，有利于调动企业生产者的治污积极性;三是从环境监管视角看，检测技术的进步能大大降低政府的监管成本。所以，从长远和根本上看，环境污染治理水平的提升主要依赖于技术创新能力提高。发达国家具有成熟和先进的治污技术和产品，我们要促进我国环保产业的整体水平提升，就必须引进国际上已有的先进环保技术和设备。要用高新技术来改造环保产业，以提高环保产业的技术含量，解决我国污染治理和生态环境保护的关键技术，增强环保产业的市场竞争力，推动中国环保产业发展。要鼓励引进国外先进的环保和清洁生产技术与科学的管理方法，从根本上解决中国的环境污染问题。要完善政策引导，大力促进国内清洁生产与循环生产技术的不断创新。
2.调整引进外商投资的战略定位，注重提升引进外资质量。
在引进外资过程中必须遵循环保优先的原则，设立产业发展环保标准门槛，严把环境保护关，把能否节约资源和提高环境效应作为引资的标准，大力引进节能减排型企业。要健全和强化对外商投资企业利用外资的政策导向，加强对外商投资企业全程环保监管，要对具体的外资项目进行环保评估，并实行严格的生产审查制度和程序，严格限制水平低、能耗高、污染高的外资项目的进入。
3.调整外商直接投资的产业领域，优化我国产业结构。
针对外资过度进入制造业的现状，我们必须改变外商直接投资的产业领域，应当限制其投入那些技术含量低的加工制造业，鼓励其投向高技术含量领域和能够带动大量相关产业发展和就业增加的基础产业。我国目前使用的《外商投资产业指导目录》将不同的行业划分为鼓励、许可、限制及禁止类，在未来的产业调整中要更多侧重于环保因素，在限制和禁止类中添加调整部分污染严重的行业，从源头上控制污染物的产生。在发达国家更加强化对高污染和高排放行业限制的背景下，基于环保理念，有选择地引进外资并加大对高污染企业的监管和控制是在全球化背景下中国的必然选择，这将有助于中国经济的可持续发展和环境保护，使中国经济朝着“绿色发展”方向迈进。
4.加快完善吸引外资和环境保护相协调的法规和政策。
改革开放以来，我国在利用外商直接投资和环境保护方面还没有形成统一的立法，这造成了利用外资过程中的监管漏洞。我国有关控制外国污染转移的法律、法规主要有《固体废弃物污染环境防治法》、《进出口商品检验法实施条例》、《中外合资经营企业法》、《关于加强外商投资建设项目环境保护管理的通知》等。涉及环境风险评估预警的法律法规主要包括:一部法律，即《环境影响评价法》;两部国务院规范性文件，即《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《国务院关于印发国家环境保护“十二五”规划的通知》;5个部级文件，即《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》、《环境风险评估预警技术指南———氯碱企业环境风险等级划分方法》等。由于国际国内经济社会环境发生变化和制定相关法律法规时的时代背景局限，上述法律法规面对现实环境存在各种漏洞，如技术性不强、检验标准不统一等问题，使得监管效率不高。发达国家针对环境污染和保护方面的立法比较超前，法律法规比较完善。如美国在环境污染规制方面的法律法规主要包括大气污染规制、水污染规制、噪声污染的规制和固体废弃物污染规制等。美国针对大气污染方面的法律法规有《能源供应与环境协调法》等;水污染规制法律法规有《联邦水污染控制法》等;针对噪声污染制定的法律法规有《噪声控制法》等;固体废弃物的规制方面有《固体废物处置法》等。英国首都伦敦曾经被称为“雾都”，这是英国长期工业化发展而没有重视和有效解决环境污染造成的后果，基于1952年伦敦烟雾事件，英国于1956年颁布了世界上第一部《清洁空气法》，并逐渐实行了能源结构转换，经过半个世纪的努力，伦敦的空气污染得到有效控制，环境质量达到较为令人满意的结果。伦敦环境保护的成功经验在于有效的法律手段和科学的规划与管理。我们要科学借鉴发达国家成熟完善的法律法规，充分结合中国的发展实际，制定统一规范有效的外商投资环境管理的相关法规。
5.加大环境污染治理的投入力度，推动环保产业快速发展。
长期以来，我国对环保的投入占同期GDP比例始终不到2%。根据实践和预测，如果要真正控制环境污染、改善环境质量，一个国家和地区对环保的投入需要达到GDP的2%～3%。面对日益恶化的生态环境，国家已经或即将启动大气、水、土壤等领域的污染防治计划。当然，这些计划的实施需要大量的环保投入，其中仅大气污染防治计划的总投入预计5年就要达到1．7万亿元，年均3400亿元，中央财政总投资2700亿元。但实际上，2013和2014年中央财政累计投资只有150亿元。未来几年，投资压力和缺口依然非常大。我国长期以来对环境污染治理投入的严重匮乏，造成环境污染治理的极大困境。加大环境污染治理投入，一方面依靠各级政府的财政投入，另一方面更需要依靠市场机制的调节和有效的资金配置。在环境污染治理投入上，跨国公司具有雄厚的资金优势和实力，应该鼓励外商投资企业成立外资企业环保基金，并将这个基金投资的收益用于外资企业环境污染的治理。我们要借鉴发达国家治理污染的成功经验，建立主要以经济手段调节、行政和法律手段辅助调节的绿色环保产业的发展机制。当然，政府要为企业的生产提供信贷和融资便利，并给予相当的税收优惠等;要加大绿色消费理念的宣传，引导消费者在消费中选购绿色产品，科学引导企业发展绿色经济，引导外商投资企业将资本投向无污染行业和绿色等技术薄弱的产业。
6.完善我国的环境税制建设。
从全球经济发展和环境污染治理的实践看，发达国家的环境税主要包括环境污染税和生态破坏税。环境污染税分为废气和大气污染税、废水和水污染税、废物垃圾税。生态破坏税包括伐木税和地下水税。发达国家通过完善的税制建设及严格征税，对发达国家有效控制环境污染起到了积极作用。当前，对我国来说，应基于环境保护之目的，借鉴发达国家通过税制建设遏制环境污染的有效做法，完善我国的环境污染税制建设。由于征收环境税之目的在于保护环境，作为一种税，其框架应该包括纳税人、征税对象、税率、纳税期限、纳税地点、税收优惠等基本要素。从纳税人来看，主要是指开发、使用环境资源和污染环境的单位和个人。从征收范围来看，主要是指向那些不可再生资源或者资源存量较少或稀缺的资源，同时向生产中的污染行为征税。从税收优惠来看，主要是对有效控制污染、清洁生产和绿色消费等实行税收优惠。
7.实施严格的环境污染治理政策，加大对跨国公司环境污染的处罚力度，有效改善环境质量。
从环境库兹涅兹曲线所描述的基本内涵可以看出，发达国家在经济发展过程中曾经走过先污染后治理的道路。在某种程度上也是当时时代环境和各种生产要素资源所决定的，特别是技术发展的水平和局限性限制了环境污染的有效控制。但是，在现实状况下，发展中国家已经不可能再通过转移产业来达到环境改善的路径选择。所以，政府有效的环境政策是有效缓解环境污染、改善环境质量的现实手段。环境物品在经济学上被作为公共产品，其具有公共性和不可替代性特点。根据公共产品的特性，一个国家或地区的环境质量是很难通过私人投资给予改善的。同时，现实生活和生产中普遍出现对环境公共物品的过度消费问题，也经常性地出现“搭便车”问题，要解决此问题只有通过政府的集体行为加以约束。基于此，政府采取严厉的环保政策不仅可以弱化发达国家将高污染产业向我国转移的动因，而且可以改变和优化环境库兹涅兹曲线的变动轨迹，使得我国环境污染持续上升的趋势变得平坦或得到相应遏制，以提升环境质量。对来自发达国家的跨国公司在华产生的环境污染应当给予严厉处罚，因为它们在其母国可以做到“零污染”，而进入中国后却成为“污染大户”，原因就在于我们对其造成的环境污染处罚过轻。根据各国法律实践，法律之所以设定惩罚性经济责任，就是要形成对相关主体的威慑力，使其利弊权衡后主动采取措施降低环境污染风险，这会有效防范和遏制跨国公司的环境污染问题。借鉴发达国家的经验，加快建立以强制性环境保险为主的跨国公司环境责任保险制度，将会激励跨国公司减少环境风险，以改善环境质量。
作者：樊增强 单位：山西师范大学政法学院