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摘要：
目前，辽宁省正处于新型城镇化建设的快速发展阶段，“存量债务的化解”和“建设资金的来源”是这个阶段发展的关键问题。在新型城镇化建设过程中，PPP模式在筹集项目所需的资金、提升公共服务的供给质量和降低项目整体投资风险等方面具有非常显著的优势。辽宁省在积极、有序、稳步地发展PPP模式助推新型城镇化建设的过程中，取得了一定成绩，但也存在着一些问题。为此，辽宁省在PPP项目发展的过程中，应采取的举措是：逐步完善与PPP项目有关的法律法规体系，成立专门的省级PPP工作机构，创新PPP项目的融资模式和渠道，加快人才队伍培养等，以此助推新型城镇化建设。
关键词：
新型城镇化；PPP模式；辽宁省；融资模式；助推作用
城镇化是现代化的必由之路，是人类社会文明进步的重要标志。推进新型城镇化建设不仅是促进城乡协调发展、缩小城乡差距的必要途径，更是促进我国经济可持续发展的重要引擎。党的十八大以来，中央把推进新型城镇化建设放在更加突出的位置，并做出了相应的部署和安排，推进我国新型城镇化建设亦逐渐成为国内外学者的关注焦点。根据国际经验，在新型城镇化建设过程中，广泛地推广和应用政府与私营机构合作模式即PPP模式，一方面有利于解决城镇化发展过程中资金不足的难题，完善城市建设的投融资机制，另一方面有助于防范和化解城镇化建设中的运营风险，并在此基础上推进新型城镇化建设的可持续发展。辽宁省位于中国东北经济区和环渤海经济区的重要结合部，在经济新常态的大背景下，推进新型城镇化建设既是实现辽宁省经济社会转型发展的强大引擎和重要保障，也是促进辽宁省经济可持续发展，加快辽宁省经济体制和机制创新的重要抓手。目前，辽宁省正处于新型城镇化建设的快速发展阶段，“存量债务的化解”和“建设资金的来源”是这个阶段发展的关键问题所在。在此背景下，研究如何发展PPP模式助推辽宁省新型城镇化建设，具有非常重要的理论和现实意义。
一、PPP模式在新型城镇化建设中的重要作用
PPP模式又称公私合营模式，是政府与私营机构之间为提供公共产品和服务，基于具体项目的合作模式。英国政府在1982年首先提出该种模式，在世界经济一体化的进程中，各国政府的实践逐渐证实了该模式是能够实现双方利益最大化的模式，该模式随之被逐步推广开来。我国在推进新型城镇化建设的过程中，积极探索和推广PPP模式的重要作用主要体现在几个方面。
（一）PPP模式有助于筹集新型城镇化建设所需的资金
目前，我国地方政府主要通过中央转移支付、地方税收、土地出让金收入、地方投融资平台和发行地方债等传统方式进行融资，这些融资模式由于各自的局限性，难以为新型城镇化建设提供充足和持续的资金供给①。PPP模式则通过引进社会资本有效弥补了新型城镇化建设过程中的巨大资金缺口，拓宽了融资渠道，形成了常态化的资金供应链，既通过激发民间投资活力，盘活了社会存量资本，又通过长期持有特许经营的方式，调动了社会资本投资新型城镇化建设的积极性，并在此基础上有效地推动了新型城镇化建设的良性发展。
（二）PPP模式有助于提升新型城镇化建设过程中公共服务的供给效率和质量
在新型城镇化建设过程中，大量的公共设施项目如果以政府为单一主体进行资金供给和运营管理，容易出现内部投资结构不协调、重复建设等问题，进而导致公共服务的供给效率低下。PPP模式则通过引入社会资本，充分发挥运营管理的优势，为居民提供更高质量的服务。与此同时，政府部门则将更多的资源和精力投入到项目的规划和监管当中。这样，政府部门和社会部门通过合理分工，实现优势互补的合作，有效地提升了公共产品的供给效率和质量。
（三）PPP模式有助于分散和降低新型城镇化建设过程中公共项目建设的整体投资风险
在新型城镇化建设过程中，公共项目由于其具有所需资金数额巨大、影响范围广泛等特征，在其融资、建设和运营过程中存在着诸多系统性和非系统性风险②。这些风险如果由政府部门单独承担，势必加大其压力和负担，不利于新型城镇化建设的推进。PPP模式则通过引入社会资本，将不同的风险分配给适合和能够承担的各方，建立起科学的风险分担机制，进而实现公共项目整体风险的最小化。
二、辽宁省新型城镇化建设和投融资的现状分析
进入21世纪以来，辽宁省在积极推进新型城镇化建设的过程中，城镇体系空间格局逐渐清晰，城镇综合承载能力不断提高，城镇化率始终保持在全国领先水平，并呈现出以下特征。
（一）辽宁省新型城镇化建设迅速推进
近年来，辽宁省正处于新型城镇化建设快速发展的阶段，城镇人口数量和城镇化率均呈现快速上升的趋势，如图2和图3所示。2014年底，辽宁省城镇人口达到2944万人，城镇化率达到67．05％，仅次于广东省，位居全国第二，城镇化率高于全国平均水平12．28个百分点。根据2015年公布的《辽宁省“十三五”推进新型城镇化规划实施方案》，预计2020年辽宁省的城镇化率将达到72％左右。在此过程中，为了缓解资金压力，地方政府开始组建地方性融资平台为新型城镇化建设融资。截至2013年底，辽宁省共有地方政府融资平台387家，地方政府融资平台贷款余额3606亿元，占地方政府债务总额的64％左右，通过地方性债务平台进行融资逐渐成为辽宁省新型城镇化建设融资的重要形式.
（二）辽宁省无法依靠财政收入满足新型城镇化建设的资金需求
近年来，辽宁省的财政预算收入和支出均持续增加。但由于财政支出增长速度明显快于财政收入增长速度，导致财政收支的缺口持续扩大。与此同时，土地出让金收入已经超过辽宁省财政收入的一半，成为政府预算外收入的主要来源。财政收支缺口的持续扩大和土地资源的稀缺性，使得辽宁省在积极推进新型城镇化建设的过程中，依靠财政收入特别是土地财政模式来解决新型城镇化建设的资金难题是不现实的。
三、发展PPP模式助推辽宁省新型城镇化建设的政策建议
新型城镇化建设需要在基础设施和公共事业方面投入大量的资金，如果仅依靠政府部门提供的财政资金，会存在资金短缺、效率低下和风险放大等问题。2015年国家大力推广PPP模式并陆续出台相关政策与措施，在此大背景下，辽宁省也在通过积极、有序、稳步地发展PPP模式助推新型城镇化建设，并从2015年年初起陆续公布了几批PPP项目。截至2015年10月底，全省各市和省本级单位共报送PPP项目536个，总投资5635亿元，其中存量项目196个，总投资1461．5亿元；新建项目340个，总投资4173．5亿元。这些项目涉及市政建设、生态建设和环境保护、农林水利、医疗卫生、保障性住房、文化产业等诸多领域，有效地缓解了辽宁省新型城镇化建设的资金紧张局面。但是，辽宁省在发展PPP项目过程中还存在着一些问题，例如法律法规不健全、没有专门的工作机构，以及发展模式单一、缺乏专业技术人才等。借鉴英国、美国和加拿大等发达国家的先进经验，辽宁省应从如下几个方面进行改进。
（一）完善与PPP项目相关的法律法规体系，保障参与项目各方的合法权益
在新型城镇化建设的过程中，良好的法律环境是PPP项目持续健康发展的重要基础。PPP项目从设计、建设、融资到运营、管理和维护都需要完善的法律法规来规范各参与方的行为①。目前，随着国家有关PPP项目配套制度的陆续，辽宁省对PPP项目的规范运作给予了高度重视，省政府和省财政厅分别出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》和《辽宁省PPP项目库管理暂行办法》等规范性文件，但并没有正式颁布相关的法律法规。在新型城镇化建设推进的过程中，PPP项目往往集中于一些资金投入大、牵涉范围广的基础设施和公共事业领域，不完善的法律法规则无法保障各参与方的合法权益，特别是在出现纠纷和争端时，还会造成无法可依的局面。因此，在国家法律正式颁布之前，辽宁省在推广和发展PPP项目时，应将PPP模式纳入地方立法范畴，为各参与方的权责划分、风险分担以及纠纷处理提供地方性法律依据，以保障各参与方的权益。在此过程中，辽宁省可借鉴英国的做法，依据国家各部门颁布的相关部门规章制定PPP规范指南，在不与现行法律冲突的同时确保规范指南的顺利实施。
（二）成立专门的省级PPP工作机构，对PPP项目进行全程监管
发达国家的经验表明，在新型城镇化建设的过程中，为了推广PPP项目，设立专门的PPP工作机构可以有效地规范政府行为，提升运行效率，并通过提升项目运作的透明度来加强对项目的全程监管。目前，辽宁省仅在PPP项目正式时，成立了一些PPP项目小组，并由政府职能部门的官员兼职领导，在专业水平和资源配置上都存在一定的缺陷。因此，辽宁省应设立专门的PPP工作机构，负责对本地所有PPP项目进行整理、指导和监督。借鉴发达国家的经验，在PPP模式的相关立法尚不完善的情况下，以财政管理部门作为PPP项目的主管部门比较合适。在此过程中，辽宁省可尝试由省财政厅负责，联合省发改委、省住建厅和省交通厅等多个部门建立专门的PPP工作机构，对PPP项目的制度设计、项目储备、监督管理和争端调解等工作进行全面的协调和管理。
（三）创新PPP项目的融资模式，拓宽PPP项目的融资渠道
在新型城镇化建设的过程中，PPP项目主要集中在基础设施和公共服务等领域，具有项目规模大、建设时间长、利润回收慢等特点。在巨额项目资金筹措的过程中，融资模式的单一和资金来源渠道的狭窄成为阻碍PPP项目深入开展和持续运作的主要原因①。目前，在国家发改委公布的辽宁省第一批和第二批PPP推介项目中，主要采用的是BOT（建造—拥有—转让）和TOT（移交—经营—移交）模式，项目融资模式相对单一。PPP项目的融资来源主要是商业银行等金融机构的贷款，融资渠道相对狭窄。因此，辽宁省在利用PPP模式助推新型城镇化建设的过程中，应努力创新融资模式，拓宽融资渠道。在此过程中，一方面，辽宁省应根据项目的条件创新PPP项目的融资模式，在保证政府有效管理的前提下，给参与项目的私营机构更多的选择空间，以提高私营企业参与项目的积极性，为新型城镇化建设中的PPP项目提供充裕的资金供应。另一方面，辽宁省应改变传统的以银行贷款为主要方式的融资渠道，通过引进保险机构和养老机构等战略投资者的长期资金建立产业投资基金，并将产业投资基金出售给机构投资者，或者通过发行项目债券和市政债券等方式拓宽PPP项目的融资渠道，降低新型城镇化建设过程中的融资成本和风险。
（四）加快人才队伍培养，设立第三方机构
PPP项目作为促进辽宁省新型城镇化建设的有生力量，既需要具备经济、法律和财务等相关专业知识的复合型人才，同时又需要能够在政府和企业之间架设沟通桥梁的专业化中介机构。目前，随着辽宁省推进新型城镇化进程的加快，省内精通PPP项目的专业人才和专业中介机构的数量很难满足PPP项目的发展需求。因此，辽宁省应加快PPP项目专业人才队伍的培养，并通过设立第三方机构来加强政府和企业之间的沟通，确保PPP项目的顺利完成。在此过程中，一方面，辽宁省应加快对省内财政部门相关人员的培训，培养精通PPP项目理论知识和具有实际操作能力的复合型人才，并通过引进PPP项目的专家型人才，加快人才队伍的建设。另一方面，辽宁省应加快专业化中介机构的建设，以便在PPP项目的可行性分析和相关审批等方面给予政府专业性的意见以及对企业进行专业性的指导，并在此基础上保障项目的顺利实施。
四、结论和展望
在经济新常态的大背景下，辽宁省正处于经济转型升级的关键时期，扩大内需是经济发展的根本动力。在此过程中，新型城镇化建设是扩大内需的最大潜力，将为辽宁省的经济发展提供持续的动力。从长远来看，多方共赢和可持续发展的PPP模式将在辽宁省新型城镇化建设中发挥非常重要的作用，并将有效推动辽宁省新型城镇化建设的良性发展。借鉴发达国家的先进经验，辽宁省在发展PPP模式助推新型城镇化建设过程中，应采取的举措是：逐步完善法律法规体系，保障参与项目各方的合法权益；成立专门的省级PPP工作机构，对PPP项目进行全程监管；创新PPP项目的融资模式，拓宽PPP项目的融资渠道；加快人才队伍培养，设立第三方机构等。
作者：王佳佳 李锋 单位：沈阳师范大学国际商学院
参考文献：
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