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摘要:
近几年来我国的城镇化发展较快，但所暴露的诸多问题及不断积累的风险也不容忽视。土地城镇化过快、农民工市民化迟滞、城市病严重是目前我国城镇化中所暴露的三大主要问题，且其潜在的经济、社会和生态风险也在不断扩大，这些问题及风险对国家新型城镇化战略的顺利实施带来了异常严峻的挑战。就以上问题及成因进行较为深入的分析，并在此基础上提出相应的政策建议。
关键词:
城镇化建设;土地城镇化;市民化;城市病;风险
新常态下经济增长速度放缓，拉动经济增长的传统动力发挥的作用日趋变小，寻找新的增长引擎显得极为迫切。城镇化对扩大内需和促进经济增长有重要作用，城镇化过程中的基础设施建设及转移人口的消费可以有力的扩大内需。同时，随着“刘易斯转折点”的到来，城镇化可为挖掘劳动力转移及“人口红利”潜力发挥关键作用［1］。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾预言:“美国的新技术革命和中国的城镇化，将是21世纪带动世界经济发展的两大引擎。”近多年来，我国的城镇化有了较快发展，城市化水平显著提升，2011年突破50%，截止2014年城镇化率达54．77%，预计2020年将突破60%［2-3］。但建国以来长期形成的城市化滞后于工业化的状况未能彻底改变，城镇化快速发展中也暴露了不少问题，如部分城市不同程度地出现“城中村”、“郊区贫穷”、环境污染等城市病，中国九成城市处亚健康状态;农户失地后难以进城安家落户，农民工在城市化过程中仍继续着候鸟式迁移生活方式;部分城市尤其是县城出现大量积压空置商品房或大片征而未用的荒芜土地以及一些因缺乏投资而停建的项目等。这些现象表明，我国城镇化在快速发展的同时正面临着“歧路”的诱惑，且随着问题和矛盾的进一步积累，其潜在的风险将对未来国家经济社会的稳定可持续发展带来严重影响。为进一步协调城市化发展、循正城市化道路、维护经济增长内生动力、促进结构转型，国家在2014年出台了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，其根本特征是倡导以人为本，强调“人的城市化”，提出了“三个1亿人”的人口城市化目标。为确保国家新型城镇化战略的顺利实施及“三个1亿人”目标的实现，对以往城镇化过程中暴露的矛盾和问题进行矫枉过正，特别是以经验和教训关注新型城镇化实施过程中所面临的潜在风险，并有效规避和化解，有着重要的实践意义。
一、相关研究综述
我国城镇化快速发展的同时，也暴露出诸多矛盾和问题，这引起社会各界的广泛关注，主要集中在老龄化挑战、贫民窟担忧、城市病和土地过度快速城镇化等问题上。其中，老龄化挑战已经对我国未来社会经济发展形成制约，必然会影响到国家的城市化进程。2013年，我国13．61亿人中就有2．02亿60岁及以上老年人口，占比为14．8%;且65岁及以上老年人口为1．32亿人，占比达9．6%，二者比例皆大于国际通常认为的10%和7%比例，意味着我国已经进入老龄化社会，劳动力供给不足和老年抚养比上升将进一步加重社会负担，阻碍经济发展，最终对城镇化进程产生影响。关于城市病，最直接的表现就是城市规模小、人口过多所引起的“拥挤”问题，但对比一些发达国家的城市发展，就可以发现其根本原因是人口密度下基础设施投资不足。贫民窟、城中村的出现可以认为是“城市病”暴发的一种方式，是城镇化动因扭曲、城市管理体制不合理、农村人口在城市化进程中自身能力不足等引发的农民工及其家属在城市生存困难的一种反映;此外，农村土地是城镇化的焦点，城镇化进程中部分农地的非农化虽是必然，但过于超前的土地城镇化既造成土地、资金等各种资源的大量浪费，对国家耕地红线及粮食安全形成挑战，也因征地纠纷引发了许多社会不和谐问题，甚至极端事件接连不断，大量失地农民的未来发展也成为一个不容忽视的社会问题。同时，在城镇化进程中关于农民工在市民化时的土地权益问题也成为当前政策实施中难以决断的重大难题。随着城镇化进程中一些矛盾和问题的不断积累和暴露，其潜在风险也在加剧，这一状况引起了一些学者的关注。城镇化风险是指在城镇化进程中受政策、制度、动因等扭曲所引发的经济社会矛盾和问题可能对未来发展造成的负面影响。根据一些学者对城镇化风险问题的研究，总体上可将其归为三类:经济风险、社会风险、生态风险。其中，经济风险指城镇化过程中进城农民的住房、就业、生活等得不到保障的风险，及土地开发和城镇建设中的金融风险。过快的土地城镇化中，大规模的土地被征收用于厂房或商品房的建设，农民在土地流转中所获收益有限，不足以支付其进城的住房、生活、医疗等成本。此外，经济下行，银行贷款不再容易，大量在建厂房或商品房等项目烂尾，为解决大量基础设施融资问题，地方政府有过度举债的风险，地方融资平台因过度依赖土地，自偿能力不足也存在金融风险［4］。社会风险是城镇化进程中居民在科教、卫生等公共服务未能得到公平保障以及社会管理方面的风险。城镇化最大的风险是农民的土地被城镇化，而农民及其家属未被城镇化，给其中部分人带来失去生产、生活保障的风险，可能对社会稳定和协调发展带来不利影响［5］。这种社会风险最终将演化为因社会阶层快速分化、固化引致的对立情绪，以致伦理道德危机、贫民窟、人口居住的超常不稳定等［6］。社会风险究其原因主要是对人及人与人关系的处理，刘尚希认为，城乡一体化的过程不是农村从此消失，也不是农村的城市化，而是城乡发展机会的平等化，而人与人之间的对立是我国城镇化最大的风险［7］。在经济高速发展和城市繁荣的同时，我国城乡二元化和城乡矛盾有可能并没有得到真正解决，而是转化为城市化和城镇化发展的内部矛盾，就是城乡矛盾的内化，这才是城镇化中最大的风险［8］。生态风险主要表现在环境污染、资源浪费、城市病凸显进而导致居民身体健康和城市未来可持续发展受阻等。例如，小城镇发展较快的浙中地区，癌症和高血压等病的发病率随着城镇化水平的提高而逐年上升［9］。城镇化还对生态、环境存在着生态胁迫效应［10］，为了扩大城市规模，耕地被圈占、植被破坏严重、绿地面积减少，以往的生态系统及功能可能被改变，同时城镇建设、工业集聚、生活垃圾等都可能引发城镇环境污染的风险。总之，随着城镇化的继续深入，人口拥挤、环境污染等城市病已在各城市普遍出现。另有部分学者从农业风险、农户风险［11-12］等方面分析了城镇化潜在的风险问题。由以上分析可见，伴随30多年的经济高速增长，我国的城镇化取得了长足发展，城镇化率不断提高，但同时也暴露了诸多矛盾和问题，如城镇过度扩张导致的资源浪费、城郊农村人口的“被城镇化”、长期在城市务工的农村人口难以市民化、地方政府的土地财政依赖、城镇化区域发展差异巨大以及大量存在的“城中村”、“城市病”、征地纠纷等。对这些问题许多学者从不同角度做了较为深入的研究，一些学者也对这些问题积聚背后可能引发的各类风险进行了初步探讨。本文以新型城镇化战略实施为背景，在综合分析新型城镇化所面临的主要问题的基础上，着重于从宏观和微观两个层面分析其潜在经济社会风险问题，以利于新型城镇化战略实施的“纠偏”、风险化解及目标的顺利实现。
二、新型城镇化面临的主要问题及风险
(一)土地城镇化过快问题
人口城镇化是指城镇常住人口占总人口的比例，土地城镇化则表现为城市数目的增加和建设用地的扩大。总体来看，从2004年到2013年，中国城市建成区面积由30406．19km2增加到47855．28km2，10年间增长了57．38%;城镇常住人口从54283万人增长到73111万人，仅增长了34．68%，二者差距较大;从时间序列上看，2004—2013年阶段，城镇常住人口增长率总体呈下降态势，维持在3%左右的增长水平，年均增长率为3．02%。而城市建成区面积近年来不断扩大，2011年增长率达到最高为8．85%，整个阶段维持在5%左右，且二者差距还在不断拉大，土地城镇化快于人口城镇化偏差越来越严重;从东、中、西三大区域的比较看，2013年三个地区城镇常住人口比重呈现阶梯差异，东部为66．87%，中部为50．89%，西部仅为45．43%。而城市人均建成区面积方面，东部地区人均65．96m2，中部地区63．02m2，西部地区人均77．11m2，其走势与城镇常住人口比重相反。东部人口城镇化领先，中部土地城镇化较快，西部土地城镇化超前［13］;从城市新征土地利用效率来看，由于土地利益的巨大增值空间诱使开发商圈而不建的现象普遍存在，闲置土地既不能用作耕地，也没有为农民工市民化所需的保障性住房、基础设施建设发挥应有的作用。截至2010年5月底，全国共上报房地产违法违规用地3070宗，面积约1．256万hm2。其中，闲置土地2815宗，面积1．13万hm2，分别占91．69%和90%。保障性住房用地改变用途宗数92宗，83．857hm2，分别占3%和0．67%(数据来源于中华人民共和国国土资源部)。此外，因资金问题，大量开发商撤资，过热的房地产开始变冷，导致大量建设项目烂尾。土地城镇化与人口城镇化的不匹配及其带来的一系列问题，已经成为当前我国城镇化协调可持续发展的最大障碍。主要问题有两个，一是宏观不经济问题，地方政府在追求政府业绩的驱动下，盲目造城，导致巨大的浪费和需求不能对接，大部分地区出现了空城、“鬼城”。根据《2014中国国土资源公报》数据显示，全国耕地面积从2009年以来一直处于下降趋势，2013年全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积2．365万hm2;受城镇化政策鼓励，银行有贷款给开发商的冲动，开发商拿到贷款后积极投资房地产行业，资金过度集中到房地产业，致使房地产成为我国经济发展的晴雨表，经济学家马光远保守估计房地产对中国经济增长的贡献在20%以上，“中国经济被房地产绑架”之说不无道理，意味着房地产业一旦发生问题，中国经济将遭受严重影响。而近几年国家经济增长速度放缓、且下行压力加大应与这一问题直接相关。二是微观社会不和谐问题，人口城镇化与土地城镇化不协调，农村人口“被城镇化”加剧。一方面，“被城镇化”引发诸多拆迁纠纷，农民与开发商、政府矛盾加深，继而发生群体性对抗事件;另一方面，征地居民的现实困境，失地农民在土地快速城镇化中并未获得能够在城市安家立业所必需的各类资本，特别是具备城市生活的心理准备和人力资本，又失去赖以为生的土地，城镇化能力与城镇化愿望不匹配，进而导致他们对城市的认同偏低，不平等心理加剧。过度快速的土地城镇化不仅引起许多现实问题，且随着问题的不断积累，其潜在的风险也在不断放大。从稳定宏观经济增速来看，城镇化的作用难能发挥，且积累的金融风险不容忽视。一方面，过度快速的土地城镇化已经透支部分未来经济发展的潜力，致使以新型城镇化支持经济增速稳定的挑战非常严峻。城镇化带来的人口转移和集中的同时会引起人们生产生活方式的转变，也是需求大规模，分层次集中的阶段。但快速的土地城镇化并未同步实现人口城镇化，也未能给进城农民提供足以保障其长期城市生活和发展的基本条件，甚至已在城市工作生活的农民工的市民化难题至今难以破解，以城镇化拉动国内需求、促进结构转型的效果难以达到预期。城镇化率的提高能否有效带动经济增长，取决于未来能否在人口流动和人力资本积累等相关领域实现突破性的制度创新，从而使外来人口在城镇安居乐业，较快地融入城镇生产和生活体系，为经济增长做出贡献［14］。另一方面，过度快速的土地城镇化进程中，政府过度举债、开发商债务危机产生的巨大经济泡沫，隐含着较大的财政风险和金融风险。自1994年分税制改革后，地方政府财权事权不对称愈加严重，2009年中央政府和地方政府预算内财政收入之比是52∶48，而支出结构却逐渐逼近20∶80的比例，尤其是中西部农业为主的基层政府，2005年取消农业税政府财政收入进一步减少。快速城镇化中，县级政府对城镇建设的冲动和财力不匹配，也很难通过正规渠道融资，几乎所有的投资都来自举债，虽然带来了经济的快速发展，但资金来源复杂隐蔽，使用多样化，偿债能力不足，易引发财政风险。政府的举债大多是通过出让土地、招商引资进行平衡，进而形成典型的土地财政，但财政支出对经济增长的作用存在显著的门限效应［15］，而开发商在一波波圈地中，向银行申请更多的贷款，受地方政府追捧，地方银行对开发商来者不拒，但当经济增速放缓、特别是许多城市房地产市场疲软甚至颓废之时，大量开发商因资金链断裂、对前景预期不妙所导致的停工、烂尾，甚至自认破产卷款潜逃的案例不断发生，银行的金融风险加剧。从社会发展来看，过度快速的土地城镇化易导致社会风险。一方面失地农民城镇化能力不足，在城市的发展难以为继，他们虽然身处城市，但城中村和城市其他地方天然隔着屏障，贫富鸿沟难以跨越，贫穷的地方依旧贫穷，甚至有贫穷的代际转移风险。另一方面，由于拆迁、征地纠纷未能得到妥善解决，后续矛盾可能深化，对城乡一体化发展极为不利。从未来长期发展趋势来看，人口持续向大中城市集中应是城市化未来发展的基本趋势，同时随着我国总人口规模和城乡人口结构变换，如根据《世界人口2011》预测，我国人口在2050年将减少到12．9亿，届时人口大多向大城市集聚，目前小城镇的部分基础设施建设有荒废的风险。中国目前为什么会出现过度土地城镇化问题?基本原因有三:第一，市场体制不完善、不深入、不均衡问题。首先是对城市产生及发展的基本动因的认识仍局限于计划思维模式。从根本来看，城市的产生和发展，乃至城市边界的变迁，都是基于人的自由选择和经济理性的市场经济发展的产物。与国外市场决定城镇化发展不同，我国的城镇化是由政府主观意志主导，仍属于典型的计划型城镇化，甚至美其名为“经营城市”。其次是土地产权及交易制度存在重大缺陷，农地所有权制度“虚位”，政府垄断土地一级交易市场，农民只能被动接受政府征收，而且土地非农化收益中的绝大多数归于政府和开发商，导致一轮又一轮的“征地热”、“开发热”，不断催生了虚高的房地产价格。第二，政治体制不适应，城市土地国有和政府垄断农地市场，使各级地方政府成为“最大的地主”［16］，加之受现行财政分权制度影响，其主导的城镇化必然趋向于急功近利式的圈地、圈钱运动。1994年分税制改革后，地方政府财权和事权的不对等促使地方政府为了引进投资而低价征收土地，加快土地商业转化率，在很大程度上加快了土地城镇化的速度;而政府低价购买土地，也造成了农民在出卖土地后获得少量的资本，不足以支撑其在城市发展，又延缓了人口城镇化。第三，城镇化发展阶段所致，中国的城镇化已走过以扩大规模为特征的第一阶段，处于向高端城市发展的第二阶段，城市大量传统落后产业挤出，大量传统企业和低素质劳动力遭到淘汰，农村劳动力的专业技能素质无法与城镇居民竞争，只能从事最脏最累且工资不高的职业，根本无力承担城市生活的高昂成本，处于进退维谷的境地，因此农村人口的城镇化仅仅是土地的城镇化，少有人口城镇化。
(二)农民工市民化迟滞问题
改革开放以来，经济高速增长，城镇化快速发展，从1978年到2014年，我国的城镇化率即城镇常住人口占总人口的比重，从17．92%提升到54．77%，平均每年增长超过1个百分点。但我国户籍制度导致的城乡二元结构根深蒂固，城镇常住人口的比重虽有大幅度增加，而获得城镇户籍真正成为城镇居民的人口仅为36%，二者相差18．77个百分点，农民工市民化迟滞情况严重。城镇户籍人口比重与城镇常住人口比重之间的巨大差距是目前我国城镇化过程中“半城市化”的主要表现，这表明城镇常住人口中仍有2亿多人没有城市户籍，本应同步进行的农民非农化和城市化被割裂为“农民———农民工———城市市民”的艰难之路，农村劳动力流动历经30多年却依然困顿于城市化、市民化门前。这种由户籍城镇化率和常住人口城镇化率之间的差距造成的“半城市化”，实质上就是农民工市民化迟滞问题，对经济和社会都产生了重要影响。从经济层面来看，农民工的收入虽然低于城市居民的收入，但又高于农业人口收入，其消费对中国从外向型经济转向扩大内需发展战略具有重要意义，但市民化的迟滞，致使农民工在城市的消费能力不足，未能在扩大内需上发挥其应有的作用。从社会和谐发展层面来看，市民化迟滞导致社会治安损害、农民工家庭留守儿童和老人众多等问题。农民工大多居住在城市内诸如贫民窟、城中村等地方，这些地方是城市社会治安管理容易遗漏的地方，易滋生冲突，且农民工来自农村，在劳动力市场上竞争力较低，被迫留在低级市场，很难向高级市场流动，近年来诸多因讨薪难而引发的农民工与雇主的冲突事件被曝光。此外，不同的待遇及自身专业技能素质导致进城农民工中只有少部分可以实现全家的城镇化，大部分农民工形成了“农村老家———城市”的候鸟式迁移生活方式，进而导致夫妻两地分居、留守儿童教育、年迈父母赡养等一系列家庭问题。农民工市民化迟滞所产生的问题中隐含着一些重大风险，一是加剧“中等收入陷阱”风险。当一个快速发展的发展中国家进入中等收入发展阶段后，便面临“中等收入陷阱”的风险，迟滞的农民工市民化将进一步加剧这一风险。中国的农民工市民化的“非典型性”是由二元分割的体制导致的，长期的城市中心主义和农村边缘化格局并没有得到根本性改变，农民工市民化进程遭遇制度阻滞本质上就是“转型陷阱”的表现之一，陷入“转型陷阱”，必然陷于“中等收入陷阱”;二是城乡矛盾内化风险。农民工在城市生存成本高昂和承担能力低下的矛盾很可能引发城乡矛盾内化，以往的城乡矛盾内化为城市户籍人口和非城市户籍人口在文化、认同、就业机会、社会保障方面的不一致、不均等，对中国新型城镇化的发展是一大挑战;三是未来人口素质结构失衡风险。根据《中国2010年第六次人口普查资料》推算，全国有6102．55万农村留守儿童，占农村儿童37．7%，占全国儿童21．88%，城乡流动儿童规模则达到3581万。农村留守儿童大部分是隔代教育，城乡流动儿童一般难以进入正规学校，其受教育经历及质量等堪忧，可能造成其成长中生理和心理的种种问题，在人生观建立的关键时刻容易偏离正轨，且在更深远意义上会对未来人口素质结构改善带来较大的风险;四是人口可持续发展风险。人口结构转型期，年龄结构断层，劳动力供给减少，未来呈现供给不足的趋势，而城市劳动力供给的增长主要依靠农村劳动力迁移，但城市户籍人口的自然增长率已降至很低甚至在一些城市已为负增长，农民工市民化迟迟不能完成，导致农民工心理上产生“用后弃之”的悲剧意识，必将影响人口的可持续发展。农民工市民化严重迟滞，分析其原因主要有四方面:一是以户籍制度为核心的一系列僵化、不公正的社会制度安排，户籍制度派生出的城市就业、社会保障、教育、住房等制度都将农民工排斥在城市资源配置体系之外，城乡发展机会不均等是市民化迟滞的主要原因。二是农民工自身禀赋条件的限制，农民工人力资本低、技能缺乏，致使其城市生活能力不强;思想观念和心理素质差、农村生活陋习难改，致使其难以融入城市社会文化;低层次的初级社会网络关系，圈子有限，阻碍其在城市的进一步发展。三是根深蒂固的社会歧视，国家长期实行城乡分治形成了“农民”和“市民”在经济福利和社会地位上的巨大差异，社会歧视潜移默化地影响着人们对农民工的歧视及农民工自身不自信，阻碍着农民工与城市社会的融入。四是巨大的制度变革成本，致使政府有心无力，心存顾虑，很难从根本上有所作为。
(三)城市布局与“城市病”问题
城市病是指城市人口、工业、交通运输等过度集中导致的诸多弊病，它给生活在城市的人们带来种种不便，也对城市的正常运行产生一定的影响。城市病的主要表现有四方面:一是人越来越多，城市人口急剧膨胀，导致住房短缺，城中村、贫民窟分布在城市角角落落，众多人口产生的生活垃圾“包围”整个城市;二是交通拥堵，大量人口集聚城市，私家车横行，上下班高峰期道路水泄不通;三是资源匮乏，城市的水资源安全不能完全保证，部分城市近年来爆发多起饮用水安全问题，城市建设所需土地资源水涨船高，大量占耕地为建设用地，造成土地资源紧缺;四是环境污染，近年来全国有将近一半的城市空气质量指数超过100，标准为污染，其中6%的城市为重度污染，甚至有部分城市为严重污染。中国的城镇化进程浓缩了西方发达国家几百年的历程，转轨时期又逢新常态经济中低速增长，中国的“城市病”病症更加复杂，有中国式典型病症，如节前堵车，尤其是一些吸引力强的旅游城市如北京、上海、杭州、昆明等;儿童教育越来越受到重视，幼儿园比大学还贵的例子比比皆是。“城市病”的出现和暴发加重城市负担，制约城市化深入发展，主要问题有三个方面。第一，居民身心健康受损。城市化快速发展的地区与癌症和高血压等“文明病”发病率高的地方分布一致，城市环境对人体生理活动及肥胖疾病都有一定程度的影响［17］，雾霾、密集的人群、拥堵的交通等都给现代都市人群带来群体性焦躁和空间恐慌，都市人群的身心健康遭受极大损害。第二，就医难。城市人口众多，而医疗机构资源有限，就医难已经成为城市居住人口的一大难题，尤其是没有城市户籍的农民工，享受不了医疗保障，也没有能力承担相应的医疗费用，重大疾病科学上可以治愈，而现实中却没能得到治疗而导致身体不健全甚至死亡的例子较多。第三，经济损失严重，人身安全受到威胁。越来越多的人口集中到城市，导致城市规模不经济，财富损失和资源浪费严重，1999年全国环境污染直接经济损失达5710．6万元，2009年上升到4．34亿万元，年均增长约66%，据媒体报道南京人因拥堵每人每月损失158．7元。同时人口集中到城市，为适应人口膨胀的配套设施建设扰乱了城市规划，基础设施不健全致使城市应对自然灾害的能力不足，近年来暴雨、台风等灾害导致的人身财产损失较为严重。城市病表现出的种种问题孕育着最大的风险便是生态失衡，威胁着城市的可持续发展。首先，生态失衡风险。近年来工业化和城市化加快发展，导致越来越多的耕地、绿地转化为城市建设用地，人类活动已经致使能源资源和环境的承载能力达到或接近上限，城市病的暴发便是其最生动的表现，如不加以修正和保护，生态系统破坏极有可能上升演化为生态风险。其次，不可持续发展风险。城市病表现出的环境污染，资源浪费情况愈演愈烈，城市污水排放量从1991年近300亿吨增加到2011年的400亿吨;生活垃圾清运量从1991年的7600万吨增加到2013年的17238．6万吨;我国人均用水量逐年增加但人均拥有水资源量却呈逐年递减态势，如不加紧控制城市病的泛滥，建设美丽城市即将成为空想，城市不可持续发展风险加剧。再次，低水平的逆城市化风险。近多年来，日益严重的城市病导致越来越多的白领开始逃离大城市，且农村人口进城落户意愿不强，甚至出现了已落户城镇人口从城市反迁回农村的逆城市化。根据2010年8月15号新华网的报道，浙江省“农转非”数量从2004年的57．7万人降到2009年的18．9万人，降幅高达67%，而2012年，杭州、义乌、桐乡等地有200多名公务员把户口迁到农村。但“逃离无味，坚守太累”的尴尬依然存在，主要是因为我国的逆城市化是城市病逼迫和征地拆迁利益诱惑的推力和拉力所致，且“农转非”的成本较高，农村人口城市化资本有限，无力承担，进而导致低水平逆城市化风险加剧。国际经验表明，世界上很多国家在城镇化进程中都暴发过“城市病”，尽管症状有异，严重程度不一，但它从出现、恶化到康复有其内在规律，且与城市化的生命周期相连。城市化呈“S”型上升，而“城市病”则具有倒“U”型的升降规律，城镇化率在30%～50%时，“城市病”处于显现阶段，城镇化率在50%～70%时，“城市病”有可能集中暴发。中国城市化率在2011年已经突破50%，“城市病”的出现有其必然性，究其原因主要有两个方面。第一，城市布局不合理。城市病看似是人口过度拥挤到大城市所致，但对比一些国外城市的人口密度，如东京仅占日本国土的3．4%，却集聚了28%的总人口，中国城市人口容纳度是比较低的水平，这可能与中国的城市布局有关。进一步地，欧洲的一些城市路网非常丰富并且是开放的，路网路口、城市道路连接整个城市，而中国城市的路网大多是封闭的，许多大块大院如房地产大院、各种机构大院，堵在快速通道上，某种程度上割裂了城市整体。中国在人口密度不高的情况下已经爆发了较为严重的“城市病”，如不合理规划布局城市建设，前景堪忧。第二，发展方式粗放。受中国粗放的经济发展方式影响，中国的城市化以扩大城市规模为主，政府推动的城市规模竞赛席卷全国，一味地扩大城市规模，忽略城市人口的需求，导致城市建筑布局简单划一，失去地域和人文特色，加剧城市拥堵和视觉疲劳。
三、结论及政策建议
受特殊国情城乡二元制和经济社会发展不平衡影响，中国的城镇化表现出粗放冒进之态势，特别是部分地方政府城镇化动因扭曲，以地生财、行政推动，导致土地城镇化与人口城镇化的严重失衡;而另一面却是严重迟滞的农民工市民化，以及不断加重的“城市病”，进而引发一系列不断累积的经济、社会、生态风险。经济发展潜力严重透支、金融财政风险不断放大，房价虚高、库存巨大，土地闲置、工程烂尾。城乡社会矛盾进一步累积，几亿农民工长期盘桓在市民化的门外，几百万失地农民的未来发展难以为继，征地拆迁纠纷隐患不断深化。城市拥堵、环境污染以至区域性生态失衡已成为城市可持续发展的最大障碍。这一切都表明“计划造城”、“重物轻人”的城镇化思路难以持续，迫切需要在新型城镇化战略指导下，以人为本，以市场化引领城镇化。国际城镇化经验表明，我们应该更加注重城市化进程和城市功能结构方面的改进和治理［18］，本文针对城市化存在的问题及潜在的风险，提出以下政策建议。第一，深化土地产权及交易制度改革，确立以市场化引领城镇化发展的基本思路。一是继续深化产权制度改革、特别是土地产权及交易制度改革，完善市场体制，充分发挥市场在城镇化资源配置中的决定性作用，城镇边界的扩展必须与经济发展和市场需求相适应。理清政府在城镇发展中的基本职能，其基本职能应是城镇发展规划的法制化管理和公共产品提供。二是改革土地征收制度、特别是土地增值收益的分配制度，明确土地增值归属，确保被征地农民的土地增值收益权，提高征地农民的城镇化能力。第二，加快破除城乡二元体制，提高农民工市民化的意愿和能力。一是尽快破除城乡二元制，保障城乡人口发展机会均等化，特别重视农村教育、卫生等社会事业发展，强化对农村劳动力的技能培训，增强其在劳动力市场的竞争力，促进农业剩余人口向城镇转移。增强城市对农民工的公共服务能力，保障农民工合法权益，不断提高农民工市民化的能力。着力解决农民工子女在城市的教育问题，避免因教育落后导致的贫困代际转移。二是要改善传统城镇化中“物本”突出、“人本”不足的问题，走以人为本的新型城镇化道路，在城市文化建设上兼顾农民乡情，让农民真切感受到城市对他们的接纳，增强农民市民化意愿。第三，强化城市规划管理，加强城市生态环境保护。一是在城市布局上，做好城市建设的科学规划，道路网建设应与城市住宅区和商业区协调共进，以信息流引导交通流，加快交通路况的实时呈现，让城市不再拥堵。要把城中村、贫民窟治理纳入城市规划，对农民工不仅要授之以鱼，更要授之以渔，建设保障性住房的时候应该避免其与城市繁华区有意隔开，造成城市贫富分化和社会排斥。二是在环境治理、生态保护方面，应该构建人人参与、共同防治的良性机制。评价城市化水平时不仅要考虑经济、社会因素，更要突出环境因素，走绿色城镇化道路。
作者：柳建平 卢晓 单位：西北师范大学商学院
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