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摘要：
城镇化建设过程中全国各地各种纠纷，尤其是土地流转过程中的恶性事件不断发生，为城镇化建设敲响了警钟。政治文明强调文明的主体回归，为城镇化建设指明了方向，在新型城镇化建设中表现为在充分尊重农民意愿、全民参与社会管理的基础上合理利用市场，采取“顶层设计”和“动力推动”相结合的方式，进行诸如征地模式的“单选”向“双选”转变，新型农村建设由“散点布局”向“线性布局”发展等制度创新，体现广大人民群众最根本利益的价值理想。
关键词：
政治文明；新型城镇化；建设评析；制度创新
基金项目：
安徽高校人文社科项目，促进安徽省农民职业化发展的财税政策研究，编号：SK2016A0040；安徽财经大学科研项目，新型农村养老保险可持续性问题研究，编号：acky1531。
一、引言
伴随着农村土地流转的新型城镇化建设，土地城镇化速度快于人口城镇化，在此过程中，农村地区的冲突事件直接或间接与土地流转有关，近些年全国各地发生了多起恶性事件，具有代表性的事件如表1所示。在粗放式低成本的城镇化建设过程中，强调自上而下的“顶层设计”，具体执行过程中长官意识强，农民成为弱势群体，发言权和参与度受到了极大的限制，从而导致建设过程中一些矛盾的激化，如解决不得当，就会由小问题累计成为大问题，最终以各种各样的形式表现出来。制度上缺乏详实的安排，处理过程随意，必然产生严重的后果。在信息化时代，无论事件爆发过程中具体的原因是什么，这些信息的快速传播对政府的公信力会产生极大的负面影响。鉴于此，本文提出新型城镇化建设要在政治文明的前提下稳步推进，相应的建设要进行必要的制度创新的建议。
二、文献综述
1、政治文明
政治文明是时展的趋势，也是大众之诉求，随着改革开放的不断深入以及市场经济的不断发展，其作用和地位显得愈发突出。“政治文明”一词最早由马克思在1844年11月《关于现代国家的著作的计划草稿》一文中提出（关海庭、吴群芳（2003））。《<政治经济学批判>序言》中，将文明分为物质、政治和精神三个部分，并对政治文明的概念进行了深入的阐述。政治文明，是指“人们改造社会所获得政治成果的总和。一般表现为人们在一定的社会形态中关于民主、自由、平等、解放的实现程度”，通过“建立与生产力、生产关系状况相适应的社会政治制度、法律制度、民主制度”来实现，“其中国家政治制度是政治文明的核心”。①政治文明的基本特征：“第一，政治文明是人类文明的坚实基础，人类文明是要建立在政治文明之上的；第二，政治文明的构成因素包括了政治意识、制度建设和法治等，但不能代替政治文明；第三，政治文明与政治文化有较多的联系，但只有进步的政治文化才可称之为政治文明；第四，政治文明是人类政治生活的进步状态，野蛮、落后的政治生活和政治现象不是政治文明；第五，政治文明是一个整体，包括政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明”。②
2、新型城镇化
2000年，中共第十五届中央委员会第五次全体会议通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，正式采用了“城镇化”一词，而对新型城镇化的研究，学术界从2003年开始，从不同的角度对新型城镇化进行了深入的研究，论文数量逐年上升，并取得了丰硕的成果。刘后平（2015）从农民意愿的角度，提出城镇化的推进要有利于城乡经济社会协调和可持续发展，不应违背人的意愿，特别是广大农民的意愿。刘彦随（2015）从治理“乡村病”的视角，分析了城镇化发展中形成的农地非农化、农民老龄化、农村建筑用地空废化和水土环境污染化等问题。丛玉飞（2015）从社会质量设计角度，引用欧洲的社会质量理论为推进新型城镇化提供了新的参考范式。丁开杰（2015）、刘旭（2013），从法律制度完善的角度，认为中国特色新型城镇化建设，应扩大公众在城镇化建设中的参与、完善城镇化法治体系、坚持维护农民权益、依法进行城市管理、消除行政诉讼障碍和依法加强环境污染处罚。黄锟（2015）、张敬燕（2015）、李楠（2013）等论证了新型城镇化的实质是人的城镇化，根本诉求是以人为本。邹辉（2015）从公共服务均等化视角进行了分析，认为新型城镇化应以城乡基本公共服务均等化为体制改革着力点。刘国斌（2015）从信息化的角度，提出应通过信息化发展来推动新型城镇化向高效、健康、低碳、节约集约的可持续和谐发展道路迈进。刘沛林（2015）从“留住乡愁”的视角，提出新型城镇化建设要保护好家乡的历史文化、历史记忆和人文精神，同时保留好这些地方文化基因，传承乡土文明。陈卫国（2015）、赵丽娜（2015）、曹凤岐（2013）从新型城镇化建设资金筹集的视角，提出完善PPP模式以及城镇金融服务体系，构建多元化的融资渠道，实现新型城镇化发展所需要的建设资金的建议。学术界对新型城镇化的研究多集中于其该如何推进以及推进过程中的资金、指标、质量等方面的问题。
3、小结与评价
自新型城镇化的概念提出以来，理论界主要就新型城镇化的内涵、特征、动力机制、发展路径、指标体系设计以及出现的问题等方面做了大量的分析，并取得了很丰硕的成果。但涉及到城镇化建设过程中各种冲突背后的原因分析，特别是基于政治文明视角的研究还是空白。制度的变迁要遵循一定的内在规律，缺乏可行的制度建设，抑或是得不到相关民众认可的强制推进，结果无疑是失败的。尊重相应的规律，同时要充分体现各方在制度变迁过程中的作用，才能使制度建设更加符合社会发展的需要，而政治文明即是要求文明的主体性回归，强调每一位公民都参与到相应社会事务的治理中去，这就为城镇化建设指明了方向。约翰.W.巴德（JohnW.Budd）在《劳动关系：寻求平衡》一书中对劳动力平衡模型进行了论述，该模型致力于寻求“效率、公平与发言权”的平衡，对效率和公平进行了深入研究，并强调发言权的重要性，体现劳动者参与的过程，不管其是否有利于分配的改善和经营行为的改善。所以在新型城镇化建设的过程中，要重点加强制度建设，强调文明意识并依据制度去执行，要充分体现农民的意愿，而后进行相应的路径安排并积极在民众中进行相应的宣传和解读，得到民众的认可，在此基础上积极发挥市场的作用，推动新型城镇化的良性发展。
三、新型城镇化建设中存在的主要问题
1、政府契约精神和法制意识不强
和谐社会建设需要契约精神，呼唤我们用契约精神所蕴含的平等理念、法律精神和信用机制，塑造人与人、人与政府、人与自然之间的关系。唯有如此，我们才能实现民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。政府特别是地方政府在新型城镇化建设过程中的表现各地有着惊人的相似性，在传统的绩效考核体系下，为寻求更多的政治资本，“政治竞标赛”在各地争相上演，行事作风以行政命令为主，无规划的大拆大建盛行导致“空城”、“鬼城”的出现，追求速度导致的征地过程极不规范等等，都体现出政府的契约精神和法制意识不强，使得政府的公信力受到了很大的影响，从而导致在很多领域出现了“政府欲退而市场不进”的现象，政府的政策不能持久，相应配套不能即时到位等等。
2、民意被忽视且民众参与度不高
民众是城镇化的主体，但民众的想法却总是得不到体现抑或被忽视，民众参与度和知情权受到了很大的限制，“强征地、逼上楼”的现象屡屡发生，激发政府与农民对立情绪，冲突不断。地方政府为了发展，强上项目，采取简单粗暴的管理理念，用所谓的政策去胁迫农民，一切以这是国家的政策为解释由头，强压现象突出。民众的意愿没有表达的途径，从而导致上访、抗议等非正常的民意表达现象突出。由于农村政务公开较差，农民参与民主评议等实践过程较少，导致民众的主体意识、理性意识、权利意识、法治意识不够，社会主义民主法治、自由平等、公平正义等理念依然没有内化为民众的内心信念，成为民众参与社会治理的内驱力。同时社会组织活力不足，作用没有得到体现，要给予并调动农民参与社会治理创新的积极性。
3、竞争机制的缺失致使效率低下
我国市场化的进程可以划分为四个阶段：完全的政府计划阶段、政府大于市场阶段、市场大于政府阶段到最终的市场化阶段，具体到新型城镇化过程中还处于市场化的前期阶段，依然是行政干预大于市场配置。在征地、承包土地等过程中，更多采取的是政府干预，往往会导致官商勾结，造成严重的“富企不富民”现象，农民的权益受到了极大的损害。制度决定发展路径，所以制度建设的缺失，必然导致发展路径不清晰，缺乏竞争机制，产生寻租腐败等行为，致使效率极其低下。
4、粗放式的推进导致社会成本高
地方政府为了吸引投资，低价出让土地，对农地进行了掠夺式的开发，导致大量农业用地工业化、住宅化，短期地方经济增速很快，这恰好迎合了地方政府的发展思路。但快速低成本的城镇化推进过程，往往忽视了对文化传统、生态发展及社会和谐的影响，短视行为加上缺乏规划以及相应的制度安排，造成社会成本极高，不利于农业经济健康、可持续性发展，形成了对环境的破坏和大气的污染，农村生态问题已然是目前城镇化建设过程中不可忽视的问题之一。
四、政治文明下新型城镇化建设的建议
1、加强政治文明的制度建设并践行
制度建设是政治文明的保障，在新型城镇化建设过程中，要加大法律体系建设来实现对农民权益、农村发展和农地收益的保护。社会主义政治文明建设包含着丰富的内容，其核心和精髓就是建设高度的社会主义民主，保证广大人民当家作主的理想目标得以实现，包括司法制度建设、保障和监管体系建设等。政治文明强调文明主体性功能的回归，强调每一位居民在社会事务中的参与权，这也与目前强调现代化的国家治理相吻合，政治文明就是一个全民参与的社会治理的过程，而在强权社会中，政治文明只是经常被提及却又很少得到贯彻的一种形式主义。从制度建设到具体的实际工作中，要保证政治文明的前提不变开展相应的工作，具体到城镇化的过程中，要发挥文明的内在力量去解决可能出现的一些问题。故不仅要强调政治文明的重要性，而且还要时刻在自己的工作过程中去努力实践并行之有效的发挥作用。
2、建立完整的民意收集、处理与反馈机制
新型城镇化建设，必须尊重村民的意愿，充分发挥农村集体经济组织和农民的主体作用。涉及的重大问题应严格按照有关规定履行农村重大事项议事制度，依法听证、公示，进行重大事项社会风险评估，切实保障农民的合法权益。征求民众意愿也是政治文明重要的表现形式，通畅的信息收集和反馈机制的建立对新型城镇化建设的推进及其重要。发挥民众的积极主动性，就要充分考虑农民的想法，给出合理的处理，提高农民在城镇化建设过程中的参与度和发言权。城镇化的核心是人的城镇化，而人的城镇化即指农民的城镇化，这种城镇化不是简简单单把农民变成市民，而是要重点考虑农民的真实想法，体现出对传统文化的尊重。目前依然有很多农民对农村、土地有着很深的情感，其中承载者诸多的回忆，鉴于此，可以让他们继续生活在村庄，在这个过程中政府要进一步加强农村基础设施建设并形成长效机制，变村庄“散点布局”为“线性布局”，沿村镇主干道建设新型村庄，为他们提供更加便利的公共基础设施，改变距离上的时空分布，这同样是一种可行的城镇化发展路径。为此，要积极发挥基层组织的功能，通过会议、宣讲等形式收集民意，依托基层组织代表民众进行相关事务的处理，形成一套完整的“收集—汇报—处理—反馈”的运行机制。
3、引入竞争机制，提高机制的运行效率
政治文明体现民众、市场的自由度，市场的作用发挥源自于竞争，在新型城镇化建设过程中，要充分利用市场效率，尽可能减少人为的干预，比如在征地过程中，目前采取的是一种被认为很有效的“单选型”征地模式，即确定性选择，也就是先选择一块地，然后进行谈判。在这种征地模式下，政府与民众各自坚守谈判条件，常常使谈判陷入僵局，其结果往往走向两个方面：一是政府动用警力强行征地，使得警民矛盾冲突，激化政府与民众的对立情绪；二是一些民众（所谓的钉子户）不断提高要价，政府为了快速完成征地任务无原则的迎合，结果使政府公信力下降。在这样的情况下，可以考虑引入竞争机制，实施“双选型”的征地模式，即不确定性选择，也就是政府和民众都可以选择，选择多块可征对象，在不同的地块之间形成竞争，愿意被征地的农民才能成为谈判对象。土地承包过程同样需要引入竞争机制，这样可杜绝官商勾结，减少政府干预，尽量使农民的利益最大化，打破“富企不富民”的怪圈。竞争可以使机制运行过程中的一些障碍降至最低，可以节省大量的成本（包括时间成本、经济成本和社会成本），使各方关系趋于更加的和谐，尽可能地减少新型城镇化建设过程中的冲突事件。
4、顶层设计与动力推进相结合
差异化是经济社会发展的趋势，不同地区应因地制宜选择适合自己发展的道路。鉴于我国的制度建设强调统一性，在顶层设计的过程中没有考虑各地区的差异性，各地区都按照中央统一的文件精神进行相关的制度建设，在这种过程中由于各地方差异性非常之大，政策落实的过程会出现很多问题，常常导致政策铺开比较困难，很多政策形成“制定—执行—修改”过程，或者是政策执行到最后执行不下去，或者是“上有政策，下有对策”。在新型城镇化建设的过程中，全国各地的差异性比较大，东部地区的城镇化率较高已然形成了自己的模式，这些方法和经验在中西部地区往往行不通。再者东部地区城镇化过程中对自然资源和文化传统的破坏非常严重，近乎于掠夺式发展，这种模式更加不能沿用到中西部地区。因此，各地应该根据地方特色，选择不同的模式，注重对自然资源和传统文化的保护，形成绿色和谐、人民幸福的城镇化模式。特别需要尊重农民的选择，听取农民的意见，照顾农民的感情，毕竟城镇化好不好还得农民说了算，注重基础动力源的建设。
五、总结
新型城镇化建设旨在实现人民富裕、社会和谐、生态文明的新时代的美丽乡镇的美好愿景，其基本趋势不会变，但推进过程和建设方式可以适当改进。首先，尽可能多的获取农民的思想动态，为其答疑解惑，并通过制度创新，减少推行过程中的阻力；其次，发挥基层政权的稳定功能，稳定和谐是改革的基础，而基层政权在这方面具有不可替代作用；最后，减少强制干预，积极引入市场机制，在土地流转过程中，严禁强行推进，积极运用市场规则准确定位，引导农民通过合理的渠道表达意愿并详实考虑。新型城镇化建设过程中还存在很多不确定的问题，要边推进边摸索，制度建设要跟上，推进方式要科学，在政治文明的基础上切实保障农民的合法权益。
作者：张维刚 单位：江西财经大学
注释
①胡乔木：中国大百科全书（政治学卷）[M].中国百科全书出版社，1992.
②虞崇胜：政治文明论[M].武汉大学出版社，2003.
参考文献
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[2]约翰.W.巴德（JohnW.Budd）：劳动关系：寻求平衡[M].机械工业出版社，2013.
[3]胡乔木：中国大百科全书（政治学卷）[M].中国百科全书出版社，1992.
[4]刘后平、邓霞、韩明月：新型城镇化与农民意愿[J].山西财经大学学报，2015（4）.
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