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一、新型城镇化的基本内涵
一是坚持以人为本、促进人的全面发展。新型城镇化要求以人为本，让那些工作在城市而户籍在农村的农民工真正实现市民化，使其享受到城市的就业、医疗、养老、社保等保障制度，切实提高其社会福利水平，实现人的全面发展。二是把工业化、信息化、农业现代化与新型城镇化相结合。新型城镇化建设需要与工业化、信息化与农业现代化同步发展，实现相互促进的良性循环。一方面，以新型工业化为改革动力、以信息化为技术支撑，大力推进城镇的装备制造业与服务业快速发展，激励城镇传统产业向中高端发展，提升产业竞争力，创造更多就业机会。另一方面，新型城镇化需要加强城乡融合，注重以工促农、以工哺农，带动农业现代化，缩小城乡之间经济差距与服务差距，切实改变农村的发展面貌与改善农民的生活质量，促进城乡经济向一元化结构转型。三是建立与生态环境承载力相适应的生态城镇。在以GDP为核心的体制激励下，传统的城镇化往往注重“看得见、摸得着”的经济效应，如经济产值、税收缴纳、就业创造等指标。这些往往会忽略了关系到民生的生态环境问题，造成城市垃圾围城、污水横流、灰尘雾霾等现象，严重影响到人们的生产生活质量。新型城镇化建设要求转变经济发展方式，实现粗放型经济增长向集约型转变，做到节能减排，减少对自然生态环境的破坏。它强调按照地区生态承载能力，扩大环境保护宣传与资金投入，着力发展循环经济、生态经济与低碳经济，建立宜居的绿色生态城，实现人与自然的和谐融合。
二、新型城镇化建设过程中的金融需求
（一）金融与新型城镇化的关系
金融发展与城镇化之间存在密切的互动关系。20世纪70年代，戈德史密斯、麦金农、爱德华•肖等学者通过对发展中国家的深入研究，得出金融抑制不利于地区经济发展，需要发挥金融的资源配置功能，给国内经济提供强有力的资金支持，推动包括城镇在内的区域经济增长。国内学者也非常关注金融与城镇化的内在联系。郑长德（2007）指出，城镇化与金融发展呈现出互动关系，金融为城镇化发展提供资金支持的同时也带动自身的快速发展。对于新型城镇化建设来说，金融的支持作用显得更加突出，可以从产业转型、人口转移与公共设施建设可以看出端倪：一是新型城镇化需要金融支持产业转型升级。新型城镇化对产业转型发展提出更高要求，需要金融业发挥出资源配置功能，给产业转型升级提供充足的资金支持。二是新型城镇化需要金融支持人口转移。新兴城镇化鼓励农村劳动力向城镇转移，需要金融支持农业人口向城市转移，给新市民提供一系列的金融服务，改善他们的生活待遇与生活质量。三是新型城镇化需要金融支持公共服务建设。新型城镇化要求更加完备的公共服务设施，需要金融支持城市住房、交通、燃气、节水等基础设施建设，提升公共服务质量。此外，新型城镇化建设也将给金融业发展提供新的契机。例如，新型城镇化建设加速社会资金聚集，为金融发展提供充足的资金储备；新兴产业加速发展将推动金融创新，创造出新的金融产品与服务，提升金融业的利润水平。
（二）新型城镇化建设的金融需求
在新型城镇化建设过程中，金融需求主要体现在农民市民化、基础设施建设、产业升级、公共服务等方面。这些领域具有资金需求量大、投资周期长、资金回收缓慢等特点，给金融供给提出了更高的标准与要求。首先，人口城镇化引发新的金融需求。新型城镇化势必推动农村劳动力涌现城镇并成为新市民，他们在非农行业就业时，逐渐接触到由金融服务串联起来的城镇生活。一是自主创业需求。市民化后的一部分农民工可能从事自主创业活动，需要金融机构提供创业贷款、投资基金等。二是金融服务需求。新城镇居民开始在传统储蓄的基础上，需要更多消费信贷、投资理财等金融服务，以满足日常生活需求。三是社会服务需求。农民工市民化意味着需要更多的医疗、养老、社保、教育等社会服务，这需要金融支持公共用事业与公共服务建设。其次，基础设施建产生新的金融需求。新型城镇化建设离不开软件与硬件设施，需要加强城镇能源、交通、供水、通信、文化娱乐等基础设施，完善住房、医疗、就业、教育、养老等公共服务。传统城镇化建设时往往通过政府财政资金予以支持，但是这远远无法满足新型城镇化软硬件设施建设的需求。这需要金融发挥动员社会资金的功能，通过全方位的金融创新，将社会资金投入基础设施建设领域。第三，产业结构升级需要新的金融需求。传统城镇化对产业结构转型升级的重视力度相对较弱，导致产业升级步伐相对滞后于人口转移、城市发展进程。新型城镇化注重主导产业、支柱产业、新兴产业之间的发展与转换，需要投入大量的金融资源来改造传统产业，支持主导产业的技术升级，发展集约型、低碳型新兴产业，营造良好的创业环境，创造就业机会，从而提升城市竞争力。
三、金融支持新型城镇化建设存在的问题与国际经验
（一）当前金融支持新型城镇化建设的问题
尽管当前城镇化的资金供给来源几经变化，但是基本没有改变由政府负债主导的现实，即依托政府财政资金、城市土地收益金、政府融资平台等途径获取资金来源。这种融资方式与政府主导下的城镇化进程是分不开的，政府与市场之间边界不清晰，使得绝大多数公共事务都由政府来负责。然而，片面依靠政府负债的融资机制往往存在如下问题：一是偏离市场化运作。不论是政府财政转移还是地方融资平台，其背后的主导力量都是政府部门。政府部门的决策本身就有行政化倾向，具有决策不透明、预算软约束等问题，基本上背离了市场化运作。二是缺少市场参与者。缺乏私人资金的广泛参与，不仅进一步强化对政府负债的依赖，而且导致城镇开发缺乏有效的制度安排，难以提升运营效率与完善风险管控。三是偏重土地抵押。土地财政是地方政府创收的主要途径，传统的城镇化建设偏重以土地作为抵押品，来换取银行资金。然而，当土地价格受房价下挫而下降或城镇土地资源减少时，政府部门的还债压力就会迅速增加。
（二）金融支持城镇化建设的国际经验
以政府负债为主导的融资模式，不仅增加政府的偿债负担，而且难以满足新型城镇化建设的资金需求。它山之石，可以攻玉。许多发达国家利用现代化金融工具为城镇化建设融资，可以给我国新型城镇化建设融资提供诸多宝贵的经验。日本政府特别注重调动社会资金，以少量政府资金作为公共设施建设的启动基金，制定出联合投资的政策规则，吸引民间资金加入项目投资。为了提升项目投资的吸引力，政府还会制定出一些优惠政策（如税收补贴），从而增加投资项目的盈利性。法国在为基础设施建设融资过程中，采用发行长期债券、制定市政税与经营税以及国家财政拨款等方式，实现城镇基础设施建设资金多元化。韩国除了积极吸引社会资金投资城镇建设之外，还很重视政策性金融机构在城镇化建设中的作用。例如，韩国成立了专门指向产业、企业、农业、水利、进出口等领域的政策性银行，每个政策性银行各有分工，分别给所指向的部门提供低息、免税等优惠政策，给交通、信息、水利、小微企业等领域建设提供充足的资金支持。发达国家的成功经验表明，需要在政府引导、市场参与的基础上，建立多元化的投融资体系，动员更多的社会资本参与到新型城镇化建设中来，实现城镇化建设的资金来源多元化、投资渠道多样化与投资风险分散化。这样既可以推动金融市场发展、丰富市场投资方式与渠道，也可以化解新型城镇化建设的资金瓶颈。
四、金融支持新型城镇化建设的对策建议
由上述分析可知，金融支持新型城镇化建设的内核在于，创新融资体制与机制，遵循“谁投资、谁受益、谁承担风险”的市场规律，引入社会资本共同参与新型城镇化建设。具体而言，采用传统融资模式、市政债融资模式、PPP融资模式、资产证券化融资模式等，发挥银行、证券、保险等市场功能，给公益型、准公益型以及市场型项目提供资金支持，化解新型城镇化建设的资金供需矛盾。
首先，发挥商业性金融与政策性金融的融资功能。一是继续发挥商业银行的信贷投放功能，积极开发金融产品、提升金融服务，扩大银行网点数量，结合社会信用体系建设，给城镇小微企业发展、新市民创业提供资金支持。二是鼓励商业银行开发围绕新型城镇建设的理财产品，充当政府部门与投资者的资金供求中介，为新型城镇化建设开辟新的融资渠道。三是在公益性、低效益、建设周期长等建设领域，发挥政策性金融在城镇基础设施中的作用，填补商业性金融的投资空白。
其次，积极发展市政债融资模式。市政债券是以政府信用为担保，以市政项目建设收益与政府财政补贴作为还款来源，通过资本市场筹集资金，具有融资成本低、流动性强、信用等级高的特点。目前，中国城投债有市政债的公益性特点，注重对交通、住房、节能、治污等领域的投资，但是城投债具有政府主导性特征，缺乏透明性与资金来源多元化。这需要促进债券市场创新，推进城投债券向市政债券转型，拓宽市政建设的融资渠道，规范债券发行规模、发行方式、利率水平、信用评级、担保与偿还机制，实现新型城镇化基础设施建设的融资来源多元化。
第三，着力推进PPP融资模式。PPP是当前政府重点推出的融资模式，通过加强政府与私人合作，共同筹资建设公共项目。PPP模式吸引社会资本参与到公共项目建设中来，在降低融资成本的同时，提高融资效率与运营透明度。一是提高项目运行透明度。PPP模式使私人资本与政府部门公共参与基础设施建设，有助于形成相互制约的监督管理机制，提升项目运行的透明度与科学性。二是降低融资成本。PPP模式采取以政府政策扶持与补贴的方式，提高项目的收益性，吸引到更多的私人部门前来投资。这样可以提高私人部门的投资热情，降低项目融资成本。三是降低政府的负债压力。PPP模式能够扩大私人部门的出资比例，降低政府的负债比重，从而降低政府的融资风险。
第四，尝试实施资产证券化。资产证券化是以投资项目的稳定现金流为依托，通过一定的结构安排，设计出在市场上出售流通的证券。对于流动性较弱的基础设施项目而言，资产证券化能够以市场化手段，在短期内筹集到项目资金，降低或分散投资者的风险。尤其是，在地方债务高企、融资受限的背景下，资产证券化无疑能够给城镇基础设施建设筹集到数量可观的资金，及时化解新型城镇化建设的融资瓶颈。此外，资产证券化还能够带动金融市场发展，扩大投资者的投资渠道，实现资金供给与需求的良好对接。
作者：程贵 郑周胜 李萌 单位：兰州财经大学金融学院 中国人民银行兰州中心支行