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自21世纪90年代中期始，我国城镇化进程进入了提速期，以年平均1.20%的速度向前发展。但世界发达国家城镇化经验表明：在分析城镇化重要指标“城镇化率”，即城市人口占全体人口比例的同时，还要重视土地城市化与人口城市化、工业化率与城市化率的相互对应关系。如果在城镇化战略进程中这三种比率关系处理不当，则会在城市里出现“新型城乡二元结构”矛盾。该矛盾中的一方多指本地市民，即原居民。而另一方则特指由于城镇化进程流入或者迁移至城市的“外来农民”，其大致可分为三类：一是“失地农民”，该部分农民属于因土地被征用被动迁移进城再就业的人口；二是“务工农民”，该部分为因生存或者失地等原因主动选择进城务工人口；三是“其他人口”，该部分主要由于民族、历史、经济、政治、文化等各种因素集中在或者迁移至该区域的外地人口。这三类人口可统称为城市中的“外来人口”，但因构成主体为“失地农民”和“务工农民”则可将其视为“外来农民”或简称“农民工”。“新型城乡二元结构”中的“城乡”分别代表的就是“本地市民”与“外来农民工”两种身份。“新型城乡二元结构”矛盾具体表现为由于城镇化进程导致“本地市民”和“外来农民工”在生产、生活、学习等各领域中贫富差距的加大、利益分配关系失衡等。如在我国很多城市已经出现了高楼林立的现代文明与贫穷落后的棚户区并存现象。棚户区折射出的不仅是一些地方政府“唯城镇化率”，滥用行政手段，盲目征用农民土地，造成失地农民被动进城后难以融合且聚集在城市边缘的现实。还反映出政府在户籍制度、教育制度等方面的“职能缺失”，导致“外来农民工”难以与本地市民同步享受住房、交通、医疗、养老等基本公共服务的事实。有关数据显示，在我国6.22亿的城镇人口中大约有1.67亿人还属于农业户籍人口。更多“二元结构”矛盾背后则表现为社会不良习气滋长蔓延和社会稳定秩序受到破坏，如精神空虚、赌博吸毒现象高发、各类刑事案件增多，农民工权益受损、维权艰难、失业率上升、贫富差距加大、群体事件增多等社会问题。这些现象不仅影响了农民工市民化，更成为新型城镇化战略顺利推进的严重障碍。
2社区教育化人成为消解“新型城乡二元结构”矛盾的必然要求
打破城市中“新型城乡二元结构”的界限并实现“城乡一体化”融合需要系统工程。除了要从制度上解决户籍、社保等基本需求，更重要的是从教育和培养外来农民角度来全面提升城市生活能力，即实现“农村人”到“城市人”再到“现代人”的“农民工市民化”。有研究表明，教育对中国城镇化进程的整体影响是非常显著的。北京大学国家发展研究院副教授李力行“利用1997-2005年各省数据进行估计发现，人均受教育年限增加1年，城镇化水平会提高超过2个百分点。社区教育因其开放性、公平性、庶民性等浓郁的基本公共服务属性以及对社区成员广覆盖式的“大教育”特征使其成为推动“农民市民化”的必然选择。社区教育具有协调和整合社区内各方教育资源的能力和优势，并能满足人从出生到老年获得终身教育的要求而成为解决城镇化进程中教育缺失的重要平台。一方面，社区教育可以通过开展创业、再就业、职业技能提升等专题教育与培训，帮助“外来农民”尽快改变与城市不相适应的生活和生产方式，提高城市生活的适应力；另一方面，可以借助社区教育基层自治组织和管理的优势，调动广大社区成员的积极性，开展各种有价值的科普文化活动，通过喜闻乐见的活动形式培养城市文明和城市精神，提高城市认同感。但目前，我国社区教育的发展由于参与各方认识不清、教育资金投入不足、管理体系不完善、供给与需求不匹配等原因导致其明显滞后于城镇化进程的要求。因此，只有在新型城镇化视域下对社区教育的挑战和要求进行全面审视，厘清其本质内涵及其阶段性主体特征和客体需求，才能因地制宜优化农民工市民化社区教育的发展路径。
3新型城镇化进程中农民工市民化社区教育发展的困境
3.1“实验试点”与“全面快速发展”难以同步
我国社区教育起步较晚，20世纪80年代中期才开始出现真正意义上的社区教育，目前正处于实验试点逐步发展阶段，其整体发展速度和水平明显滞后于我国城镇化进程的需要。我国城镇化率由1978年的17.9%提高到2013年的53.73%的数据，不仅表明我国城镇化已经进入全面发展快速提升阶段，而且还说明我国每年有近2000万农村人口需要实现由农民到市民身份的真正转化。教育和转换规模庞大的“外来农民工”需要配套的社区教育机构和成熟的社区教育体系。遗憾的是，我国社区教育仍然处于试验区和示范区探索试点阶段。截至目前，教育部先后确定了五批次，仅159个全国社区教育实验区。且这些实验区和示范区70%以上主要集中在长三角、华北和东北地区，中部、南部和西部偏远省份的示范区较少。社区教育的集中实验探索阶段显然与城镇化的快速全面发展不同步。特别是试验区分布区域的不均衡更难以满足我国中西部地区农民教育与培养的迫切需求。事实上，越是不发达省份对农民工的教育转换需求越是迫切和困难，然而，这些地区的社区教育几乎均处于刚刚起步阶段。
3.2“教育供给”与“农民工市民化需求”难以匹配
目前，社区教育提供的教育形式、内容、效果难以满足新型城镇化进程对“农民工市民化”的转换需求。首先，由于社区教育供给主体模糊混乱造成教育过程“断裂式”和教育结果“碎片化”。我国社区受到政府职能部门的管辖或者“指导”过多，其行政色彩颇浓，很多教育内容都是各职能部门通过行政命令或者派出机构直接延伸至社区，如妇联的家庭教育、文教和社保机构的义务和职业教育、武装和法制部门的国防和普法教育等。同时，这些主导输出部门各司其职，不相沟通，无论在教育时间、形式、效果还是学习对象的选择和实施过程中都呈现出教育的“断裂带”。这些“断裂带”又因在社区范围内缺乏统一的教育管理机构进行有效整合和科学规划，最终在社区成员形成一个个的“教育碎片”很难达到总体认知的统一和提升；其次，社区教育主体提供的教育层次较低、内容单一。很多社区教育内容还仅停留在社区居民文化休闲娱乐活动层面，或者以家庭生活技能培训居多。这些形式单一且脱离“外来农民工”实际需求的教育供给与城镇化进程的教育需求极不匹配；最后，社区教育对象和教育取向也存在结构失衡和目标偏差。很多社区教育仍然以青少年素质教育、老年文体活动与娱乐为主，而针对正处于职业生长期的中青年“外来农民工”的培训较少；在教育目标上，因受传统教育和“学历至上”观念的影响，我国社区教育中还存在“重学历”、“轻技能”的现象。大多数提供社区教育资源的教育机构，如社区学院、广播电视大学、地方院校等更多是采取以学历补偿为目的的教学活动，这在很大程度上与以提升“外来农民工”综合素质、工作技能、生活质量的职业能力培养为目标不匹配。
3.3“教育环境”与“新型城镇化战略”不相融合
首先，社区教育缺乏相应的法律法规政策环境。我国开展社区教育三十年来，至今还没有一部明确规定社区教育各方职责、组织机构、资金筹措、教育管理与评估等可以指导实施操作的基本法。很多有关社区教育的规章制度也只是见诸各种实施意见和指导文件中，很难具备法律的严肃性，缺乏有效的监督和执行。因此，政府应尽快制定社区教育的基本法以及有关保障社区教育事业顺利发展的法律和法规，使社区教育有章可循、有法可依；其次，社区教育人才匮乏、总体素质较低、供小于求。一方面，社区教育管理队伍的数量、质量难以满足发展要求，现在很多地区还是由街道、社区人员兼职担任社区教育的管理工作；另一方面，社区教育的师资队伍更是良莠不齐，很多专兼职教师的选拔和使用都存在随意性和盲目性。这主要是因为政府对社区教育财政投入不足且重视程度不够造成人员经费有限。目前，多数社区无法解决从业教师的岗位编制、待遇、职称评定等相关问题，也很难吸引专业对口和高素质的人才来从事社区教育工作；再次，社区教育的管理体系模糊、职能定位不清。我国社区教育发展中的一个突出问题就是组织机构设置不清，既没有统一的领导机构，也缺乏具体的执行和管理机构。即便是有的社区自治组织管理机构比较健全，但由于过多地承担了政府事务或者受到各级政府部门的行政干预过多，往往导致定位模糊、职能错位和自治功能弱化。突出表现在社区整日忙于各种政府部门的考核检查和指令性工作，根本无暇顾及组织社区成员开展社区教育和培训活动。事实上，大多数社区层面仍然处于一种听任政府各个职能部门交叉指导，被动执行的模糊状态。至于社区教育的总体规划、实施方案、管理过程、效果评估等关键管理问题更是难以在这种条块分割、资源有限、信息孤岛、沟通无力的困境中得到有效解决。
4优化农民工市民化社区教育发展的路径选择
4.1厘清城镇化进程中农民工市民化社区教育内涵，转变参与各方认识
导致城镇化进程中农民工市民化社区教育各种问题的原因是复杂的，但与社区教育各方认知上的模糊有着至关重要的关系。具体表现在对社区教育的主体、对象、教育内容、表现形式、管理体制等方面的混沌认识和责任不清，从而导致参与各方在实际工作中出现机构设置不科学、职能交叉重叠、队伍建设缓慢、教育管理滞后、教育效果评估无从遵循等系列问题。因此，如果要解决新型城镇化进程中的社区教育“滞后”问题，关键要重新界定有关社区教育的基本内涵问题，即社区教育由谁做？为谁做？做什么？怎么做？应该做到什么程度？只有这些基本问题解决了，才能确定未来努力方向。从本质上而言，在新型城镇化进程中的社区教育应是一种教育与城镇化中的社区相结合的教育形态，它分别符合并表现出教育和社区相结合的双重属性。一方面，社区教育属于教育活动范畴，应该遵循教育客观规律，应以有意识的，影响人身心发展为目标的社会活动。按照《国家中长期教育改革与发展规划纲要》（2010-2020）和教育部2012年《关于加快发展继续教育的若干意见》中对教育结构的划分和继续教育的分类来看，社区教育属于继续教育范畴中的社会生活教育（含社区教育）；另一方面，新型城镇化进程中的社区因为人口迁移呈现出由农村向城市流动的单一取向，导致新型社区在规模、结构、素质、诉求等方面存在数量简单的聚集、人口结构多元、人员素质较低、技能提升和城市归属感诉求迫切等同时并存等特征。在这样背景下，社区教育面对的问题不再是简单意义上的继续教育和终身培养人的问题，而是需要站在新型城镇化战略角度来重新审视社区教育的供给主体、教育客体、教育环境等特殊性，着力解决在新型城镇化进程中“农民市民化”的问题，即实现农民身份转换到农民城市适应力和综合素质的全面提升。因此，新型城镇化进程中的社区教育应是在政府主导并协调相关教育资源，由社区组织并实施的以直接影响社区成员身心发展为目标的一种有组织的基本公共教育服务活动。这个界定清晰表明现阶段社区教育是政府主体主导下的教育；教育客体是社区的全体成员，但要特别关注“外来农民工”的诉求；教育目的是社区成员的身心全面健康发展，既有行为素质、生存技能方面的提升，还包括城市认同感和归属感的培养；教育形式以直接影响身心的公民基本素质教育、科普知识教育、生活技能教育、历史文化教育、职业技能培训教育、心理教育为主，不应该仅指泛泛的文体娱乐活动。
4.2确定以政府为主导的多元化“投资主体”
首先，发达国家经验和我国社区教育成熟地区的做法均表明，社区教育投入主体均为政府主导下的多元化投资结构。例如，美国社区教育经费构成中大概39%的经费来自州政府的税收，18%来自当地政府拨款，30%来自联邦政府拨款，其余13%则来自学费、企业资助等多种途径。我国社区教育搞得较好的地方，政府也是经费投入的主体。如上海市规定社区教育按每人每年不少于6元的标准由政府拨付，有的地方甚至已达到10元；其次，社区教育基本公共服务的属性也决定了政府投资主体的地位。“农民工市民化”需要从思维、能力、行为素养等层面进行由内而外的教育与归化，它只有依靠一个长期有效且具备公益、公共、公平性全方位社区教育培训体系才能实现。这就要求在新型城镇化进程中必须赋予并确认社区教育的基本公共服务的属性。最后，我国中西部很多经济较落后的地方，其社区自筹经费能力更为低下，只有依靠省级以上财政支持，或者在社区教育经费的预算上有相应的补偿和倾斜政策才能顺应社区教育发展的要求。
4.3继续搭建以学校为教育主体的资源平台
新型城镇化是一个复杂的过程，“外来农民工”的素质和受教育程度直接决定城镇化的质量。如果“外来农民工”素质没有提高，他们就不会在城市中找到更好的就业机会和生存空间。以“务工农民”为例，77.9%的新生代农民工受教育程度仍停留在义务教育阶段。而且，随着城镇化进程的加快，城市外来人口中的“务工农民”数量将急剧增加。国家统计局数据显示，2012年全年农民工总量就达到26261万人，年增长率3.9%。大规模受教育程度普遍较低的“外来农民工”在城市中难以从事技术含量和报酬相对较高的工作。绝大多数只能在建筑业、制造业、服务业等从事着最低层次的工作。因此，提高“外来农民工”就业竞争力和融入城市生活的素质，就必须通过切实有效的社区教育实体来实现。目前，能够在社区范围内为“外来农民工”提供教育资源的各类学校或者教育机构主要有两类：一是实体型的社区学院（校）。主要包括正规的社区学院或者非正规的社区学校、社区教育中心、社区学习中心等。据统计，自1994年我国第一所正规的社区学院———金山社区学院在上海正式成立至今，在全国已有68个示范区共建有63个社区学院或社区教育中心，作为区级的社区教育业务管理和实施机构。这些社区学院对“外来农民工”采取了“低起点”、“低收费”的办学形式，这与“外来农民工”的“低教育”、“低收入”现状相匹配，提供的教学形式和内容也基本吻合其职业技能和综合素质提升的要求。但由于学院数量较少，且分布不均衡难以满足大规模“外来农民工”的教育需求，因此，政府部门应该加大社区学院的投入和建设力度，扩大“外来农民”的受教育范围；二是由社区教育委员组织协调的区内教学资源。一些城市已经由政府部门牵头成立跨街道的社区教育委员会，依托区委党校（社区党校）、区社区管理学校、区老年人大学、区少儿活动中心、区内中小学等机构，通过组织、协调、整合社区教育资源，形成区、街、居三级教育网络并开展相应教育活动。社区教育委员会通过协调辖区内中小学校的各类资源包括教室、场馆、图书资料等向社区开放，为“外来农民工”提供多类型、多层次的服务。通过辖区内企事业单位对他们的孩子进行寒暑假的教育并组织到这些“没有围墙的校园”进行社会调查。同时，也可以利用这些单位的培训中心和设施为“外来农民工”进行职业技能培训。
4.4赋予并发挥社区管理主体的权力及优势
完善且高度自治的社区无疑是最具备管理和实施社区教育的优势，具体理由：一是社区本质上是社区成员自治管理，是社区居民自我完善、自我学习的内在需求；二是只有最贴近社区成员的组织才能体会和了解到真实的学习需求并有效设计教育内容、选择教育形式；三是只有高参与度和主动性地学习才能确保受教育的效果。因此，赋予并发挥社区管理主体的权利和优势，不仅能够保证教育对象的积极性还能确保教育过程的有序和规范。社区教育中的“社区”应该包含两层含义：一是指具有清晰地理区域边界的社区教育对象范围。具体指人们因居住、工作、学习等具体功能聚集在具有明确地域划分的居民自治共同体。如以居民小区为单位的“小区型社区”，以商业区、科技园区、大学城等功能聚集型的“功能型社区”；二是指社区教育的管理主体应为社区。社区的领导机构一般为社区党委，成员为街道派遣的党员干部和居民推举的党员组成。决策机构应为社区居民或社区内单位代表组成的社区成员代表大会。执行层则为社区管理委员会，主要由物业管理公司成员组成。
4.5认清与满足农民工市民化社区教育客体的复杂化需求
在新型城镇化进程中，不同层次的社区成员接受社区教育的目标和动机、内容和形式都呈现较明显的差异性。这是由于社区教育复杂的客体结构决定的。如按照来源结构社区成员可分为“本地市民”与“外来农民”；在年龄结构上分为未成年人、成年人、老年人；从职业状况、学历状况、性别状况等方面又可分为脑力劳动和体力劳动者、达到高等教育学历和未达到者、男性和女性社区成员等。在具体课程设计时要针对社区内不同层次、不同类型成员设置菜单式课程和培训。例如，在美国，社区教育就被普遍认为是为社区不同种族、性别、年龄、职业状况的所有成员提供的非正规社会教育服务。社区教育的内容非常宽泛，完全根据社区居民的实际需要来组织课程，教学形式与方法灵活多样。我国也可以根据“外来农民”中的“农民工”和“失地农民”的特殊要求来进行以职业能力提升和训练为核心的课程设计。同时，要进行城市适应性教育，尤其是心理健康教育，来提高其面对城市生活的问题解决能力。
作者：朱丽颖 单位：东北大学马克思主义学院