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农垦的城镇化跟一般的城镇化不一样。农垦的城镇化，不是那种大而全的城镇化。农垦现在有约1800个国有农场，如果都发展成小城镇，其数量已经足够多了。但数量只是一个方面，更关键的是质量和品位。具体讲，农垦新型城镇化应当是“水平适当、速度适中、布局合理、城乡协调、产城融合、各具特色、可持续发展”的城镇化。水平适当,就是要求农垦城镇化与经济社会发展水平相适应，既不能过度超前，也不能过于滞后，是城镇化，不是城市化。农垦城镇化的主体是农场，脱离农场办城镇化，脱离农场场部办城镇化，重新再搞一块地铺摊子搞建设，不符合农垦的长远利益。农垦小城镇不在规模大、人口多，关键是要有特色、有活力。速度适中，就是强调速度跟质量的协调和统一，不能太快，当然也不能太慢，更不能以牺牲质量来求速度。有的农场着急，规划还没编制，钱还没到位，就先建起来，建完了又觉着不对了，重新再拆，那就难了。城镇化的核心是以人为本，关键要看质量，有质量的城镇化，才是真正的城镇化。如果城镇化就是专门盖楼，只是人搬进去了，社会保障没解决，文化生活还跟原来一样，这样的城镇化是远远不够的。布局合理，就是科学规划，因地制宜，分类指导，协调有序，根据环境的承载能力，规划产业发展和人口规模。比如说安徽省龙亢农场，现在农场职工4000人左右，总人口已经发展到3万多人。那么下一步，究竟发展到多少万人？五万六万，还是十万八万，我觉着应该有个承载测算。人口过大，就会出现交通拥堵、空气污染、生态恶化、社会管理负担加重等城市病，而且一旦得了城市病，很难在短期内解决和处理，所以农垦城镇化一定要避免出现这些情况。城乡协调，就是垦地之间、城乡之间的资源要素，能够自由流动、融合，相互促进，共同发展，既能促进现代农业建设，又有利于农垦的社会发展。产城融合，就是小城镇要有产业支撑，要有内生动力，特别是要把服务一产的二、三产业集聚到农场小城镇上来，满足农业产前产中产后的服务需求。有了产业，才能发展经济，吸引人口，稳定社会，才能把小城镇变成有活力的一个地方。各具特色，就是人与自然、环境要和谐,要体现农垦和地域特色。南方垦区跟北方垦区不一样，边境农场跟内地农场也不一样，如果都搞成一样就没什么吸引力了。广东和海拉尔垦区搞一场一册、一场一色值得肯定，除了建筑特色，还要有文化特色，打造农垦小城镇的持久魅力。可持续发展，就是农垦城镇化建设要可持续，要形成功能完善，运转正常，软硬件都具备的农场小城镇。不能是建完以后，各方面都不配套，功能也不完善，最后有的还要重建，甚至把好的生态环境都破坏了，这不是我们想要的城镇化。
二、关于农垦小城镇建设规划
小城镇建设要规划先行。没有规划，怎么体现战略思想、落实发展目标、指导建设实施呢？在国家层面经常讲战略规划，即先研究战略，然后制定规划，再通过政策和项目的执行来付诸实施。这是一个基本的逻辑关系。现在我们的规划存在一些问题，影响了农垦小城镇的健康发展。主要有这几个方面：一是闭门造车，闷头自己编规划。要说有规划吗？有。但是，大部分都是自己编的，编完以后也不公开也不论证，领导班子一拍板，就这么干上了。二是规划之间缺乏统筹考虑。这个问题跟现在部门分立，缺乏沟通有关系。比如说，农业的规划跟其他产业规划、跟基础设施建设规划就容易脱节，铁路警察各管一段，不能达到统筹安排、相互补充、一盘棋建设的效果。三是规划过于简单，内容不全。有些规划只注重硬件建设，忽略了建成后的运行和管理，最后硬件建成了却无法正常发挥作用。有的规划前期工作不够，边设计边施工，留下许多后遗症。还有的规划层次比较低，水平不够。有的觉得自己编规划的水平挺高，其实不然，让领导和专家看出很多问题。农业部余欣荣副部长一直强调，好的规划是财富，可以功在当代、利在千秋；差的规划则是包袱，不但浪费资源，还增加后人负担。所以，对规划工作，一定要高度重视。规划是有思想、有水平、有层次的，不是简单的写写画画。我们到韩国、日本考察，看到人家的建筑很有风格、有秩序，其实，他们在建设中有许多限制性规定，老百姓的房子，不是你想怎么建就怎么建，都是有统一规划和规定的，执行非常严格。这些方面我们做的还不够，特别是农村有些房子、道路建的参差不齐，里出外进、高低不平，既不美观也不整洁。前一段我去一个垦区调研危房改造，看到新房建了不少，但是没有什么特色，千篇一律，就跟水泥碉堡式的，以前的危旧房很长时间也不拆，新旧混搭，以致于农场的环境不但没改善，反而还恶化了。这肯定不是我们小城镇的发展方向。
三、关于加快推进农垦城镇化建设
据测算，截至2013年底，农垦城镇化率是51.9%，全国常住人口的城镇化率是53.8%，户籍人口的城镇化率是36%，这不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入跟我们国家相近的发展中国家60%的平均水平。所以，我们还有很大的发展空间。当前推进城镇化，既是改善垦区职工群众生产生活条件的需要，也是促进城乡一体化发展的需要，至少要做好四个方面的工作。一是要加强协调，融入国家和地方的建设规划和计划，还有重大项目和区域建设，比如说长三角、珠三角、京津冀等等。农场在哪个区域内，就得服从该地方的规划，并争取将农场的小城镇建设纳入进去。如果纳入不进去，缺少外部条件支持，我们自己干就会很费劲、速度慢、不理想。二是要争取政策，不能被长期边缘化。由于农垦的特殊性，不争取政策，不去汇报协调，那肯定被边缘化。前一段到云南垦区调研，看到农场附近的农村公路、水利设施都修建得挺好，可到农场一看，农场的路、水利设施依旧是破破烂烂，看着让人着急。前些年有的垦区搞改革，下放农场或是将农场建成一级管理区，但国家和地方的许多政策仍然享受不到，没有户头，农场的计划规划，还得协调列入到当地县里市里的规划和计划中。融不进去，咋办？没别的招，就得放下架子去沟通协调。农垦是企业，不是政府，处于城乡的夹板当中，只能两头都去争取。三是要整合资源，加强重点建设。现在垦区有人畜饮水、道路、危房改造等项目，有其他基础设施建设项目，有些边远地区，还有一些特殊的边疆政策。这些政策和项目最终都要落实到农场，在部农垦局、省农垦局层次有时不好整合的，在农场完全有条件把这些政策和项目整合起来，集中力量，抓重点建设。部、省农垦主管部门的任务主要是帮助争取政策、加强指导和服务。四是要努力改善投资环境。像龙亢农场主动吸引周边农村人口，到农场来安居、就业。人多了，有人流有物流了，就有资金流了，农场小城镇的经济才能活跃，发展农场的小城镇才有条件。所以，改善投资环境，把土地盘活，充分利用资产，还有很多文章可以做。这里我想强调一下农垦的土地管理，一定要科学规划、合理使用，绝不能以为土地多、规模大就随意铺摊子搞建设，要充分考虑未来的发展，要建立一个严格的管理监督机制。
四、关于农垦危房改造
总的来看，农垦危房改造工作进展比较顺利。除了个别垦区以外，2014年的计划都是在6月份下达的，个别垦区是9月下达的。从执行情况看，大部分垦区都能够正常开工建设，也有一些垦区进展比较缓慢，甚至前几年的工程还没有开工。国家发改委稽查办给我们反馈了一些情况，希望有关垦区及时整改，在保证质量的前提下加快建设进度。住建部领导希望农垦在2015年完成全部剩余改造任务。对此，我们认真做了可行性摸底调查。从掌握的情况看，在2015年全部完成近40万户的危房改造任务难以实现。这里有几个原因，一是除了原来规划的户数外，又增加了不少职工二代和场代村户数；二是剩余户数中，有7万多的特困户、贫困户，他们没那么多钱，靠现在补助标准无法进行改造；三是地方政府无法在一年内集中安排大量的配套资金。实际上，有些垦区前几年的配套资金到现在都还没有落实。但是，尽管任务艰巨，我们还是要按照国家的统一部署，在2017年底以前完成全部改造任务。下一步，我部要跟发改委、财政部、住建部研究明年和以后的危房改造计划，请各垦区配合我们做好地方的衔接工作。关于配套基础设施建设，我们在下达危房改造投资计划的时候，已经包含了中央财政每户两千元的配套资金，称之为小配套。此外，国家发改委、住建部还在2014年下达了中央大配套资金给省里，明确可统筹用于包括农垦在内的危房改造配套建设。据了解，这块资金有些垦区落实得很好，有些垦区不尽如人意。2015-2016年大配套资金还要继续安排，各垦区一定要尽早与省发改委沟通协调，努力争取利用这个机会解决配套基础设施建设问题。
作者：叶长冮 单位：农业部农垦局副局长
