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摘要：新型城镇化发展条件下，对于大量的存量工业用地再利用是较好的选择，通过存量开发变被动为主动，达到更新升级、目标多元的目标。政府要通过引导形成市场为主体的多元利益参与，调动积极性主动性，科学规划与布局，建立多元合作收益共享的机制。文章主要就存量工业用地再利用创新方法进行分析探索，以此，提升土地利用效率，保证城市快速发展。
关键词：土地利用；新型城镇化；存量工业用地；土地管理
我国改革开放以来，各地经济不断创新发展，城市化进程越来越快，在这样的大背景下，我国城市工业用地审批也越来越多，从用地规模、用地范围上看，也表现为城镇建设用地及工业用地面积的飞速增长，但是，由于一些城市没有整体性的设计与规划，造成了规划、管理上的诸多问题，在盲目扩张、无序蔓延的过程中，造成了较多的土地浪费现象，很多的城市用地效率低下，影响到了城市的整体布局。工业用地占城镇建设用地比例高、产出投入效率低的问题成为普遍现象，存量工业用地低效利用严重影响到了城市的发展，这也是较多城市常态与缩影。新型城镇化是对城镇发展的新要求，所强调的是提高城镇土地利用效率、深入挖掘存量建设用地潜力，以此，创造新契机，盘活闲置土地，推进城镇化建设。要在新型城镇化发展的背景下，不断研究探索存量工业用地再利用方向，设计新的发展目标，有效提高城市化发展水平，保证存量工业用地再利用创新。
1新型城镇化背景下存量工业用地再利用分析
1.1新型城镇化背景下存量工业用地再利用内在需求
我国经济建设与社会发展速度加快，建成了现代化的社会发展体系，但是，随着当前新理念的创新与推动，传统城镇化建设方式已经不符合现代的发展，必须要改变传统模式，更新理念创新思路，提高城镇化发展水平。新型城镇化是现代社会发展的基础，是全新理念实践，新型城镇发展的原则是注重工业化、信息化、农业现代化的协调性发展，掌握各方面的情况，发挥各自内在联系，形成相互协调的良好推进机制，新型城镇化注重的是人性化发展。新型城镇化发展不同于传统的发展模式，在经济发展的过程中，也需要体现工业能力，在工业化选择上注重发挥工业引导作用，新型城镇化对工业的创新要求是保证空间发展、合理土地利用、做好产业选择，通过多方面的理念创新与结构改革，倡导由外延式扩张向内涵式挖潜转型，这样，才能更加有效促进工业用地集约使用，关心土地污染程度，通过绿色节能的创新，保证土地生态效益，实现土地利用“提质增效”的优化。推动新型城镇化发展，要创新转化路径，通过闲置工业用地的利用，做好关键突破口选择，有效做好存量工业用地再利用。存量工业地的利用较复杂，与新增工业用地开发相比，其难度较大，因为牵涉利益主体多、地块开发定位难、整体规划复杂，这部分土地占据重要的地块，产业升级与转型更迫切，进行整体性开发，其成本也是较大的。政府主导自上而下推进工业用地开发利用模式不符合市场经济规律，激活土地，则需要做好资本联合，寻求市场的力量建立多元方式，以此，提升存量工业用地利用效益，对于新型城镇化发展来讲，存量土地开发是内在的需求，这对于政府来讲也是另一大考验。
1.2存量工业用地再利用的特征
我国城镇化发展过程中，存在大量的工业用地审批，各地的存量工业用地再利用政策措施不同，也是影响到工业用地开发的关键，从各地的措施方法上看，主要体现为几个明显的特征。一是从被动更新到主动升级。传统的城镇发展，主要就是依靠旧城改造为主，是在物质性老化及功能衰退的情况下，政府被动进行推进，没有形成整体性系统性设计，各地的规划也不同，更新改造项目数量大，但分布零星，没有形成综合性设计布局。新型城镇化背景下的城镇发展，则需要不断提高利用效率，各地在保证科学开发的前提下，收紧土地资源利用审批，特别是对长三角、珠三角地区的土地利用，必须要在保证经济发展科学的前提下，合理利用土地，解决经济发展和建设用地总量矛盾，各地经济发展，对土地的需求增长，只有解决工业用地再利用的问题，才能有效强大内在驱动力与外在拉动力。通过闲置存量土地的利用，实现城市结构布局优化、城市生态环境改善、土地利用效率提升、政府治理能力提高的综合目标。二是目标诉求多元化。传统用地审批不科学、利用不合理的现象不符合新型城镇化发展目标要求，只有合理地进行规划设计，才能确保土地利用率，及时处置好存量土地，科学设计、整体布局，推动存量工业用地二次利用。通过新型土地利用规划，解决建设用地利用的问题，避免小规模、零星工业用地的改造。通过存量工业用地的整体性设计，合理规划有限空间资源，满足多元化的工业发展需求，充分考虑到不同利益群体的价值诉求，对于参与开发建设的各方，要保证环境诉求、技术诉求、福利诉求、经济诉求、形象诉求等，通过依托城乡空间载体全面实现各方的诉求，保证存量土地开发价值。存量工业用地再利用须以地区现状为中心，全面科学地做好引导，通过整体规划定位，充分做好存量开发，有效优化配置空间结构，做好产业重组，通过新型理念的创新，做好产业升级转型、提高土地利用率、优化空间布局、做好生态修复、丰富城市功能，有效解决城市土地资源不足的问题，更好地实现城镇化发展。三是形成多元参与。对于存量土地的利用，要建立多元利益主体结构，通过全方位的合作参与，使各部分的利益得以平衡，建立起多元参与、利益共享的新型城镇化发展格局。对于旧工业用地改造中的问题，要做好调研，通过对市场的协调机制建立，建立以政府为主导的多元主体，使各方利益主体多元诉求得以实现，改变政府主导的单一模式，创新推动存量工业用地再利用多元模式，形成不同的利益群体，根据开发改造项目实际情况，发挥好市场的动能，允许开发商和原产权人积极参与，形成合作共识，以此，有效推动存量土地开发，进一步推动存量工业用地再利用工作开展。
2新型城镇化背景下存量工业用地再利用路径创新
2.1科学编制再开发规划和计划
根据新型城镇化要求，提出新的规划设计要求，在大背景下做好存量工业用地再利用，充分把握内在需求、特征方向，及时做好调研与分配，有效发现存量工业用地再利用中的问题，使目标更加清晰。只有做好复杂产权主体与开发状况的分析，才能保证各方面利益，有效推进存量工业用地再定位和利益再分配，以此，保证项目可行性，提高项目的整体成效。政府要不断提升自身的宏观指导能力，通过宏观政策引导，做好整体综合的规划布局，同时，也要鼓励市场参与，形成以政府为主导、市场参与为基础的社会主体进来，不断创新项目形式，使参与项目的各方利益更加平衡，使开发项目管理与激励措施更加科学有效，通过科学合理的布局，建立起新型合作方式，推进新型城镇化发展能力，使存量工业用地效率提高、促进城市内涵增长、建立共享成果。存量工业用地再利用注重整体性开发，做好各方面利益群体的体系衔接，要根据不同城市做好整体设计，通过补充、调整和镶嵌方式，把存量用地纳入城市开发中，不断推动存量工业用地再开发与法定规划对接。建立再开发专项规划和年度计划，合理设计规划的内容，对存量工业用地再开发规模、方向、目标、强度等重要问题做好详细地解读，设计规划路径，通过市场引领，做好导向性管控，有效解决规划与市场、土地管用脱节矛盾，把握土地的个性化特点，摒弃传统脱离地块使用的现况，创新工作机制，灵活用好政策，保证各利益团体利益诉求，这样，才能通过合理的转化，有效提高存量用地效率，通过有计划的建设规划，减少控详规划调整的尴尬局面，做好长远规划设计，使城镇建设速度提升，实现建设美丽城市的根本目标。
2.2多元合作与收益共享
积极调动协调市场要素，允许多元社会主体参与到工业用地再开发的工作中，要划分存量土地，把握当下的特点，针对不同工业用地类型做好分类，以市场为导向探索新用地模式，保证土地利用更加科学有效，成为推动新型城镇发展的动力。以往的城市建成区零星旧工业地块要进行整体考量，政府要拿出整体综合的规划，根据地域优势，做好土地的收储、原产权人自主处置、市场主体合作开发等工作，通过以“退二进三”的创新机制引导，打造新机制，以人为本，做好存量土地的转变，转型为以文化创意为代表的生活服务业；对于一些闲置多年的工业园区，整体设计，针对工业园区闲置的工业用地，需要由园区自主进行主导设计开发，对有能力的企业进行扶持，通过存量工业园区土地的开发或利用，做好重新整合。如容积率奖励、闲置土地分割盘活，通过有效鼓励，提高企业参与积极性，做好产能提升，开发过程中要充分考虑到整体性布局，使园区形成一个更为科学的主体，保证各产业的空间衔接与行业对接；乡镇零散工业用地也是当前存量土地的形态，要在保证耕地的基础上，依据新修改的《土地管理法》做好存量开发利用，当前，我国不断加大农村集体用地改革力度，对集体经营性建设用地入市进行了法律规范，扫除了入市的阻碍，有效提高了集体用地效率质量。随着城乡统一工业用地市场的逐步建立，集体用地也更加科学合理，地方政府加强引导，鼓励企业进入有发展潜力的集体开发项目，通过再开发或减量化，建立起自行主导、转让出租、联合开发并存的灵活用地模式，有效盘活了现有的集体用地，保证了工业发展的同时，激发再开发潜力。要不断创新探索新的利益分配，可以在保证政府利益的前提下，创新多元主体合作，推进保障原产权人权益，使地方政府、原土地使用权人、开发单位主体收益均衡。
2.3设立工业用地再开发管理机构
学习国外的先进经验，有效建立起工业用地再开发机构，当前，从国外老工业区调整更新工作成效看，专业的机构起到了中枢作用，发挥了引导能力，专业机构在工业区开发中的作用不言而喻。专业机构的建立是以政府为主导，也可以是以政府为引领的企业机构。通过专业机构的合理科学设计，形成整体性布局，建立明晰的方向，确定改造的目标，通过有效的开发引导，做好整体性协调组织，不断推动政府工作创新开展。政府要拿出整体的规划布局，专业机构根据总体目标，合理制定优先计划，不断推动政府活动创新发展，通过项目落地实施，确保各项改造目标的实现。专业的开发机构是保证工业用地再开发利用的根本，是开发的主体，从国外有成效的经验看，他们建立的都是开发委员会、城市开发公司等模式，这种模式能够有效做好项目招标与建设，从操作上看，也更加有力度，通过固定机构的整体推进，使区域工业存量用地得到再次开发与利用，建立起了统筹协调良好机制。根据整体开发计划不断进行新的调整，使各项目能够按照整体设计不断进步，定期联合办公，做好协调推进，使不同区县工业用地再开发良好发展，对不同地区存量工业用地情况进行了解，做好项目对接，制定有效的衔接措施、工作程序，进一步规范各部门的工作，调动各方面的力量，使政府、规划、自然资源管理、产业规划、经济管理等部门工作更加顺畅，共同解决存量用地的问题。要建立科学的指导平台，及时发现问题，解决产业用地问题，使传统的多头管理弊端得以改善，调动起市场的要素，使有参与意愿的企业能够进入存量开发中，加大存量工业用地再开发利用透明度。
2.4创新经济激励模式与政策
存量用地的开发需要强大的资金支持，没有良好的资金支持，无法进行存量开发，政府要不断强化政策引导，从税收、土地出让金、专项基金、地价补缴等多方面做好创新性改革，要改变传统的观念，更新思路，做好政策探索和创新。政府要让利于民、让利于企，从税收杠杆上发挥引导作用，降低存量工业用地流转成本，进一步促进利用存量工业用地优先建设的方法，通过税收的调整，适当减免建设税费，提高企业利益，保证企业效益；对于积极参与的企业，企业优先开发利用闲置低效工业用地，政府一定要在资金上给予帮助，特别是企业拿地的价格上必须要给予地价优惠，鼓励企业积极参与，做好存量工业用地的开发。政府要做好资金引导，从专项资金的角度，设置工业用地整治专项，要从财政上做好预算，做好整体性设计，初步考虑从财政支出中专门划拨，对企业行为进行鼓励，考虑土地出让溢价、基准地价上浮等因素，有效建立以财政为主体的更新整治专项资金，这样，才能有效鼓励企业参与积极性，通过资金的引导作用，对工业用地再开发给予贴息补贴等，对于大宗用地的资金不足，政府也需要考虑企业的用地成本，通过对较大面积土地回购和整理中的资金缺口，适度给予补充，这样，才能确保企业在后续的开发中资金更加充足，实现政府与企业的双赢。对于多年后的地价问题，一定要做好市场评估，通过补缴方面的补贴，保证企业用地效益，政府可以实施差别补地价政策，区别协议和招拍挂方式，让企业能够顺利取得工业存量用地，对不同的区域进行评估打分，实施不同的政策引导，通过补地价做好补偿，政府要出台相关的政策，允许企业有更多的利润，规划拟拆除地上附着物给予一定的补偿，根据国家出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》要求，有效做好统一补偿，更好地维护用地者合法权益，保证开发企业更大利润。
2.5建立刚性和弹性相结合的退出机制
要对现有的情况进行调研，对产业绩效低、产品质量劣的工业企业要建立机制，土地使用者或者企业提出改造申请，政府相关部门进行审核，与企业进行重新的合同协议签订，通过合同形式做好补缴，同时，也需要预留城市公共用地，保障公共服务设施比例，做好存量用地新规划衔接。
3结束语
综上所述，城市发展过程中，要不断创新与改革，有效用好现有资源，推动城市全面发展。要综合做好存量土地的开发与再利用，做好政府引导，企业参与，调动市场力量，设计良好的营销机制，不断推动新型城镇化建设科学发展。
作者：王洪芹 庞道刚 单位：济宁市土地储备和规划事务中心
