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摘要:随着城镇化建设的不断推进，广播电视和通信等公共设施面临着与日俱增的迁改工作，在此过程中，有些拿到了迁改费用，有些没有拿到迁改费用，还有一些则原地不动造成乱象。在此过程中，政府、企业和公民三者之间的利益如何平衡，以依法行政角度并结合地方实际情况，从个案出发找寻解决的办法和策略。
关键词:城镇化;保护条例;设施迁改;资源置换
0引言
随着城镇化建设的不断推进，近年来我国东南省份各地乡镇基层政府大力推进“小城镇整治”、“美丽乡村”等一系列工程项目建设。在此过程中，涉及道路扩建和空中线路落地改造，需要通信运营商和广电等被迁改单位(以下简称:被迁改单位)对所属线路进行迁改。在迁改过程中，由于资金问题而引发系列案例。
1案例概况
在广播电视等公共基础设施迁改实施过程中，有些大项目政府跟被迁改单位签订协议，有些小工程则直接以通知形式限期迁改。具体有以下三种情形案例。案例1:签署协议拖欠工程款。以某乡镇小城镇建设为例，基层政府与迁改单位在2017年底签订的补偿协议中约定:根据××区人民政府办公室××号区长办公会议纪要，经甲乙双方友好协商确定，基层政府承担迁改费用的70%，迁改单位自己承担30%。迁改工作总体上也是在2017年底完工，之后有些零星缝缝补补的在2018年上半年也全部完成了。协议签订以后基层政府支付了一部分款项(类似预付款)，而大部分的款项基层政府拖延不予验收造成工程款无法审计结算，至今(2019年底)仍未支付。案例2:直接印发迁改通知型。2019年6月25日，某市某基层政府向被迁改单位印发“关于＊＊周边强、弱电移除的函”，其中表述:某乡镇已成功申报＊＊省＊＊小镇培育单位，为建设＊＊小镇需要，将对＊＊周边建筑进行拆迁，涉及到的杆位及线路请各单位务必于2019年7月10日之前全部移除到位，未移除的我们将视作无主线处理。请各单位引起高度重视，确保＊＊小镇建设工作顺利推进。在这个函文当中，基层政府只字不提线路设施迁改费用，只要求限期完成迁移。案例3:协调未果的极端做法。2019年2月初，某群众向12345投诉，某乡镇道路人行道上电杆矗立影响行人。相关的被迁改单位事后立即作了迁改预算报基层政府，之后由于费用问题此事未果拖延至今。还原人行道电杆矗立的前因后果，该处人行道原本为烂泥地，被迁改单位立杆在前，人行道改建在后。按照国务院和浙江省政府相关条例规定，造成电杆线路设施迁建的基层政府应承担迁建费用，由于人行道施工前，各方未能就迁改费用达成一致，基层政府于是撇开电杆线路设施直接施工，造成电杆线路设施矗立在人行道上的事实。以上三种都属于比较常见的案例，归集直接原因就是基层政府不出钱。情形案例1和案例2之中，有共同之处就是被迁改单位已经实施了迁改，但拿不到迁改费用，即使是签订协议的大项目也是被拖欠施工款，被迁改单位被拖欠款项就会延伸到具体的施工队被拖欠工程款。案例3比较极端，两边谁也不管谁，但最终影响道路行人，影响环境美观，受损的是公共利益。本次分析涉及的案例未涉及司法角度，而在实际工作过程中，由于政府的强势地位及其他相关因素，各被迁改单位在全国范围内尚未产生就此类案例而诉诸司法的。
2分析
2.1权利与救济层次分析
被迁改单位拥有的法定权利:①《广播电视设施保护条例》(国务院令第295号)规定:“进行工程建设，应当尽量避开广播电视设施;重大工程项目确实无法避开而需要搬迁广播电视设施的，城市规划行政主管部门在审批前，应当征得有关广播电视行政管理部门同意，迁建工作应当坚持先建设后拆除的原则，迁建所需费用由造成广播电视设施迁建的单位承担。迁建新址的技术参数应当按照国家有关规定报批。”②《浙江省通信设施建设和保护规定》(省政府令342号)第二十五条规定:“新建建设项目，应当与已建通信设施保持规定的安全间距。因客观原因不能保持安全间距的，后建单位应当与通信设施所有权人或者使用权人协商确定安全防护措施，并承担相关费用。任何单位和个人不得擅自改动或者迁移他人的通信线路及其他通信设施。确需改动或者迁移的，应当事先征求通信设施所有权人或者使用权人的意见，协商确定通信设施改动或者迁移事宜，并承担所需的相关费用。当事人就通信设施改动或者迁移事宜另有协议约定的，按照协议约定执行。”无论是国务院令还是浙江省政府令，都对被迁改单位的线路设施迁改作了明确的规定，基层政府作为造成设施迁建的单位应当承担迁建所需费用。案例1:基层政府拖延工程验收，导致项目无法审计结算而拖欠款项，但迁改完成的设施线路已实际投入使用，这是属于基层政府违反协议，损害了迁改单位的民事合法权益。由于事前签订了协议，被迁改单位可以向法院提起民事诉讼解决尾款拖欠问题，但不能起诉基层政府非法行政。案例2:违反了国务院和浙江省政府相关设施保护条例的上位法规定，如果被迁改单位因费用问题未按时迁改造成线路设施受损(即函文中所述的“无主线处理”方式)，基层政府应当承担行政违法责任。被迁改单位可以自身法人名义，向区一级人民法院提起行政乱作为违法诉讼。当然事实上各个被迁改单位都是按时间要求自行作了迁改，费用自然也只好由自己承担，因此诉讼亦是未发生过。案例3:涉及的工程项目往往不是很大但也不小，费用一般在万元左右，基层政府不愿意承担，而被迁改单位承担不起，于是造成双方各顾各的，事实造成杆件矗立人行道上的此类情形，影响道路通行和环境美观。此类人行道影响行人的电杆矗立现象在各乡镇基层并不罕见。在本案中，该群众可依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼之规定，向法院起诉基层政府行政不作为侵害公共利益。如果此案例中发生杆件矗立原址造成民事伤害案件，那么被伤害人完全有可能一纸诉状将相关当事方都告上法庭诉诸法律，如此基层政府及被迁改单位都应承担相应责任。在各具体案例中，被迁改单位相关的线路依据政府前期的整体规划而建设在前，根据国务院和省政府相关条例规定，任何单位和个人都不得擅自改动或者迁移，也就是说这些建设在前的需迁改设施受法律保护。由于城镇化建设的需要，基层政府规划的调整、变动造成被迁改单位设施需要变动，费用由造成迁改的一方承担，这也是《广播电视设施保护条例》和《浙江省通信设施保护条例》等上位法当中明确规定的，因此政府需要承担迁改费用，而不能由于费用问题自行拆除或置之不理造成后续影响。被迁改单位的权利受国务院和浙江省相关法规保护，不应被侵害。
2.2制度与程序层次分析
2.2.1正当化模式分析
本次系列案中所涉及的权力部门均为基层政府，在各个具体案例中采取了不同的行政行为，在案例1“小城镇整治”涉及被迁改单位的设施迁改，依据区一级区长办公会议纪要，与被迁改单位签订协议，承担部分迁改费用，但以不组织验收致使工程款无法审计结算而拖欠。在案例2某＊＊小镇建设过程中，采取的行政行为则是强制性限期移除。在案例3中，基层乡镇政府则是采取了行政不作为的方式。这三种行政行为究其一点就是资金问题，基层政府主观上不愿意支付法定该支付的费用而造成的。在程序理性方面，基层乡镇政府采取的是比较直接粗暴的方式，如配合*＊小镇建设的拆迁移除通知，并未在事前组织利益相关者(即被迁改单位、公民代表等)或专家进行决策前的论证。而在另外两个具体案例中，基层政府组织了被迁改单位进行事前论证，其中小城镇整治项目以区长办公会议纪要为依据达成一致，而人行道一类的改造项目因未达成一致，政府单方面撇开被迁改单位直接实施改造，而需迁改的设施原地不动，最终矗立在人行道上，没有损害被迁改单位合法权益，但损害了公民的公共利益。
2.2.2利益相关者分析
本次系列案例中的利益相关者涉及基层政府、被迁改单位和公民这三者。基层政府基于城镇化建设需求，考虑资金支付因素，在支付资金方面主动性不高。被迁改单位的迁改设施受法律保护，通过设施建设实现公共利益(比如广播电视村村通、户户通)，设施迁改必然涉及人力物力成本支出，按照国务院和浙江省政府有关法规，应当获得被迁改的相关费用。而公民主要是公共利益，政府推进的城镇化建设关系到广大公众的公共利益，人行道上矗立的电杆设施也关系到公民的公共利益，这两者公共利益之间本没有冲突，而且电杆矗立本身也不符合城镇化建设的初衷。但是由于资金问题，加上政府本身具有一定的强势因素，基层政府没有能够妥善解决设施迁改问题，改用拖字诀的行政不作为方式，回避问题的解决造成的乱象。
2.2.3信赖保护角度分析
被迁改单位已建基础设施是按照前期政府城镇相关规划而建，是符合当时政府要求并取得同意的。一些村一级设施也是经过村两委同意而实施的。那么这个当时的同意就意味着，此类设施建设是受信赖保护的。行政变迁应当给予相应赔偿或补偿的保护方法。
2.3政策与策略层次分析
2.3.1政策制度制定的角度
本次系列案例中援引的《广播电视设施保护条例》(国务院令第295号)和《浙江省通信设施建设和保护规定》(省政府令342号)属于有效法规，但是国务院和省一级文件与乡镇基层政府之间还隔着地市和县市两个层级，从小城镇整治案例中也可以看出，对乡镇基层政府能够产生有效影响的就是基层乡镇政府的直接上级，也就是区政府一级。从行政序列上分析，当政者比较服从于直接上级，所谓“县官不如现管”。因此，解决基层此类问题，需要地市一级和县区一级政府或人大机构，依据国务院和省级相关规制，结合地方实际，制定或重申相关地方性法规。在县域范围内，将通信设施建设和保护纳入本级国民经济和社会发展规划;协调处理好通信业有关规划与城乡规划、土地利用总体规划的关系，推进通信设施建设与城乡基础设施建设的共建共享;督促有关部门和单位依法履行通信设施保护职责，并将通信设施保护纳入社会治安综合治理和平安建设的内容。乡(镇)人民政府、街道办事处应当配合有关部门和单位以及通信业务经营者做好通信设施建设与保护工作。
2.3.2补偿策略的角度
补偿不一定都是现金，除了案例1已签订协议属于民事纠纷案件以外，案例2和案例3都可以采取补偿的保护方法。基层政府存在着资金方面捉襟见肘的实际困难，如果被迁改单位一味的要求资金赔付，那就很可能造成类似案例3这样的情形越来越多，公共利益受损。基层政府及其上一级政府不妨可以考虑以其他资源置换的方式，对被迁改单位实施补偿的策略。比如为被迁改单位免费提供每个村/社区20m2左右的户外机房，而被迁改单位对该村/社区实施设施迁改减免相应的费用。如果置换资源超出迁改费用，可以协议方式约定，被迁改单位为村居/社区提供其他等值的增值公共服务。如此则基层政府、被迁改单位和公民的三方利益均可得到一定程度的保障。
3结论
综上所述，为解决好城镇化建设过程中的公共设施迁改问题，有三种解决方法:一是基层政府直接买单。依据国务院和省政府相关条例，基层政府作为造成迁改的一方，对公共设施迁改买单有法可依，但是基层政府存在着资金困难的实际情况，否则也不会冒出公共设施迁改的系列问题。二是地方政府(地市级或县市级)立法或重申相关规制。地方政府针对广播电视等公共设施立法保护，能够结合本地实际情况，相比国务院或者省政府规制，更有利于公共设施的基层保护能够得到落实。三是资源置换。基层政府和企业通过协商，确定资源置换方式和内容。基层政府可以甩掉资金包袱，企业可以通过置换资源获取利益平衡，公民可以收获公共利益，三者可以达到一个平衡。
4结束语
城镇化建设是地方社会经济发展的必然过程，关系公民重大公共利益。广播电视和通信等公共设施也是满足公民公共利益的必要设施。随着互联网和5G等技术的发展，通信公共设施投入与建设将走向一个新的高潮。在此过程中，基层政府应当努力践行全面依法治国理念，与相关企业充分沟通，建立起良好的信赖保护机制，实现协调发展，以最小的成本让广大群众有更多的公共利益获得感。
作者:许贤林 单位:台州广电网络有限公司